1367/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvá

1367/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. CVII. törvény 1. § (1) bekezdésének utolsó mondata, valamint a törvény mellékletének Sármellék települést a hévízi kistérségbe soroló rendelkezése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. I. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Ktt.) egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességére vonatkozóan. Az Alkotmánybíróság az indítványokat a támadott törvény azonossága folytán az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. Az egyik indítvány a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény módosításáról szóló 2007. évi CVII. törvény mellékletének azon rendelkezése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kéri, amely Zala megyében Sármellék települést a hévízi kistérségbe sorolja. A hivatkozott törvény 1. §-a szerint „a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény melléklete helyébe e törvény melléklete lép.” Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem a módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló (inkorporáló) jogszabály rendelkezéseit vizsgálja [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.], ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a Ktt.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos mellékletében foglalt, és az indítvány által hivatkozott rendelkezés tekintetében végezte el. Az indítványozó önkormányzati képviselők álláspontja szerint a Ktt. mellékletének Sármellékre vonatkozó rendelkezése sérti az Alkotmánynak a helyi önkormányzást, valamint a helyi képviselő-testület szabad társulását biztosító rendelkezéseit, valamint ellentétes a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek, továbbá a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvénynek az önkormányzatok társulásairól szóló szabályaival. Az indítványozók hivatkoznak arra, hogy Sármellék község annak ellenére került a Hévíz székhelyű kistérséghez, hogy ezt a képvelő-testület nem támogatta, és kinyilvánította, hogy továbbra is a keszthelyi kistérséghez kíván tartozni. Nézetük szerint „az elfogadott jogszabály sérti Sármellék település önkormányzáshoz való jogát, amely alapvető jog az önkormányzati jogok anyajogát jelenti, sérti az önkormányzatok szabad tárulásának elvét tekintettel arra, hogy a parlament úgy döntött a kistérségi lehatárolás megváltoztatásáról, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testületének egy ezzel teljesen ellentétes tartalmú döntése volt.” A másik indítvány a Ktt. 1. § (1) bekezdése utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kéri az Alkotmánybíróságtól. A támadott jogszabályhely szerint a Ktt. alkalmazásában kistérségen a törvény mellékletében megjelölt kistérséget kell érteni. Az indítványozó szerint a Ktt. melléklete által megszabott kistérségi lehatárolás az ésszerű együttműködés lehetőségeinek gátját jelenti, mivel azáltal, hogy a társulás egyes földrajzilag egymás mellett elhelyezkedő tagjai más kistérségekhez tartozókként rendeli kezelni, nem biztosítja a közszolgáltatás alapcélját adó valós igények kielégítését, és ebből kifolyólag gátolja a térségi szinten hatékonyabban működő közszolgáltatások szervezését. Az indítványozó érvelése szerint az alkotmányellenesnek tartott szabályo- zás az önkormányzatok szabad társulását biztosító alkotmányi rendelkezés kiüresedéséhez vezet. Álláspontja szerint jobban, ésszerűbben, következésképp az Alkotmány szellemének inkább megfelelően szabályozna a jogalkotó, ha a támadott törvényi szabályozás nem szűkítené be a társulásoknak nyújtható támogatásokat pusztán földrajzi elmélet alapján. Ez a megkülönböztetés nézete szerint önkényes és ésszerű indok nélküli különbségtétel. A támadott rendelkezés alkotmányellenességét illetően az indítvány az Alkotmány 43. § (1) bekezdése, és 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának sérelmére hivatkozik. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „42. § A község, a város, a főváros és kerületei, vala mint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” „43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: (…) c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatai nak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül, (…) h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, ér dekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.” 2. A Ktt. indítványokkal támadott rendelkezései: „1. § (1) (…) E törvény alkalmazásában kistérségen a törvény mellékletében megjelölt kistérséget kell érteni.” Melléklet a 2004. évi CVII. törvényhez A kistérségek, a kistérségekbe tartozó települések és a kistérségek székhelye (…) Megye Kistérség név Település Kistérség székhely Zala Hévízi Alsópáhok Hévíz Cserszegtomaj Felsőpáhok Hévíz Nemesbük Rezi Sármellék Zalaköveskút III. Az indítványok nem megalapozottak. 1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése h) pontja alapján a helyi képviselő-testület szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel. Az Alkotmány 43. §-a értelmében a társulási jog a helyi önkormányzatok alapjoga. Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott alapjogok természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68–73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek. [48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 330., 333–334.] Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga – noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza – tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül. Így az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint e jogokra vonatkozó alapvető szabályokat is csak törvény állapíthatja meg. [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161–172.] Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogok az Alkotmány által védelemben részesített önkormányzati autonómia lényeges tartalmi elemeit jelentő önkormányzati hatáskörök meghatározását jelentik. Az, hogy ezeket a hatásköröket, hatáskörcsoportokat az Alkotmány rögzíti, azt eredményezi, hogy e hatásköröket, hatáskörcsoportokat az önkormányzattól elvonni csak alkotmánymódosítással lehet. Az önkormányzati alapjogok alkotmányi szabályozása egyúttal korlátot állít a törvényi szabályozás elé is, ami abban áll, hogy az önkormányzat számára az Alkotmány e rendelkezésében megállapított hatásköröket a törvényhozó törvénnyel sem közvetlen, sem közvetett módon nem vonhatja el. [48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 330, 334.] Hangsúlyozta az Alkotmánybíróság azt is, hogy függetlenül attól, utal-e az Alkotmány erre, az alapjogok is törvény keretei között gyakorolhatók. A helyi önkormányza tokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. §-a egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok törvény keretei között gyakorolhatók, amikor az Alkotmányban szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szerint ez a feltétel egyben garancia arra is, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja. [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 70-72.] A helyi önkormányzatok társulásaira vonatkozó alapvető rendelkezéseket, azok egyes formáit az Ötv. III. fejezete tartalmazza, s a társulási jogot, a társulási megállapodások egyes típusait külön részletezi a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló 1997. évi CXXXV. törvény. Az Alkotmány rendelkezéseiből következik tehát, hogy a képviselő-testületek társuláshoz való joga törvény keretei között gyakorolható alapvető jog, az alapjogi védelemben részesül. [31/2004. (IX. 11.) AB határozat, ABH 2004, 438, 440–441] 2. A helyi önkormányzatok társulási formában történő együttműködésének általános intézményi kereteit a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény szabályozza. A törvény preambulumában a helyi önkormányzatok Alkotmányban és az Ötv.-ben meghatározott társulási jogának gyakorlati érvényesítését, a helyi önkormányzatok együttműködésének bővítését, közös érdekű feladataik célszerűbb, gazdaságosabb és hatékonyabb megvalósítását, a polgároknak nyújtott közszolgáltatásaik színvonalának javítását, a térségi kapcsolatok elmélyítését, a társulások általánosabbá és tartósabbá tételét határozza meg céljaként. Az önkormányzatoknak a törvény szerinti társulásait bármely önkormányzat létrehozhatja, vagyis a jogszabály semmiféle területi lehatárolást nem tartalmaz. A törvény 4. § (1) bekezdésének e) pontja szerint a társulásban résztvevő képviselő-testület minősített többséghez kötött döntésével a társulási megállapodást – főszabályként az év végére – felmondhatja. A Ktt. által szabályozott többcélú kistérségi társulások az önkormányzatok együttműködésének speciális formáját, sui generis konstrukciót jelentenek, mivel azokat a törvény 1. §-ában foglaltak alapján az adott kistérségben működő települési önkormányzatok hozhatják létre. A kistérségek lehatárolását a törvény melléklete tartalmazza. A többcélú kistérségi társulások létrehozásának lehetősége tehát a törvény által meghatározott – földrajzi – keretek között korlátozott. A társulásból való kilépés lehetőségét azonban a Ktt. nem korlátozza; az 1. § (4) és (5) bekezdései szerint a képviselő-testület minősített többséggel hozott döntése alapján, a naptári év végével a társulásból bármikor ki lehet válni. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja; az a körülmény, hogy a Ktt. melléklete valamely települést egy adott kistérséghez tartozónak tekint, valamint hogy kistérségen a törvény mellékletében megjelölt kistérséget kell érteni, nem üresíti ki és így nem sérti az adott településnek az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjában rögzített társuláshoz való jogát. Nem köteles részt venni az adott többcélú kistérségi társulásban, de a már hivatkozott, a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény alapján bármely más önkormányzati társulás tagja lehet. Kétségtelen, hogy egy adott önkormányzat többcélú kistérségi társulás tagja csak a törvény (melléklete) által meghatározott kistérség keretén belül lehet, önmagában ez a körülmény azonban az Alkotmány hivatkozott rendelkezésébe nem ütközik, azt nem sérti, nem üresíti ki. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványokat ebben az összefüggésükben elutasította. 3. Az egyik indítványozó az Alkotmány 43. § (1) bekezdésével [A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.], valamint 44/A. § (1) bekezdés c) pontjával (az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,) ellentétesnek tartja a Ktt. 1. § (1) bekezdésének utolsó mondatát, amely szerint kistérségen a törvény mellékletében megjelölt kistérséget kell érteni. Az indítványból megállapíthatóan a fenti alkotmányi rendelkezések sérelmét az indítványozó abban látja, hogy a Ktt. 2. § (2) bekezdése szerint amennyiben a többcélú kistérségi társulás legalább az oktatás és nevelés, a szociális ellátás, az egészségügyi ellátás, valamint a területfejlesztés feladatkörbe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátásáról gondoskodik, akkor ezekhez a központi költségvetés az éves költségvetési törvényben ösztönző támogatást biztosít. Ez a költségvetési támogatás egyértelműen az adott feladatok többcélú kistérségi társulás általi ellátásához, nem pedig a szoros értelemben vett önkormányzati tevékenységekhez kapcsolódik, amikről a hivatkozott alkotmányi rendelkezések szólnak. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Ktt. 1. § (1) bekezdése utolsó mondata és az indítvány által megsértettnek vélt alkotmányi rendelkezés között alkotmányossági összefüggés nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi (698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.), ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította. 4. Az egyik indítványozó szerint jobban, ésszerűbben, következésképp az Alkotmány szellemének inkább megfelelően szabályozna a jogalkotó, ha a támadott törvényi szabályozás [a Ktt. 1. § (1) bekezdésének utolsó mondata] nem szűkítené be a társulásoknak nyújtható támogatásokat pusztán „földrajzi elmélet” alapján. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy állandó gyakorlata szerint nem vizsgálja a jogszabályok célszerűségének, ha- tékonyságának kérdéseit (1518/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519, 522.) ezért a kérdéssel érdemben nem foglalkozott. Ugyancsak nem vizsgálta érdemben az Alkotmánybíróság a másik indítványozónak a jogszabályi kollíziót állító felvetését, mivel ezzel összefüggésben – a jogszabályok közötti ellentét állításán túlmenően – alkotmányos sérelemre nem hivatkozott. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványokat a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította. Budapest, 2011. március 8. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke