1081/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvá

1081/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : 1. Az Alkotmánybíróság a 2010. országos népszavazások költségeinek normatíváiról, tételeiről, elszámolási és belső ellenőrzési rendjéről szóló 36/2009. (XII. 30.) ÖM rendelet 1. számú melléklet 2.02. alpontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a 2010. évi országos népszavazások költségeinek normatíváiról, tételeiről, elszámolási és belső ellenőrzési rendjéről szóló 36/2009. (XII. 30.) ÖM rendelet 1. számú melléklet 2.02. alpontjával összefüggő mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítására irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a 2008. évi országos népszavazások költségeinek normatíváiról, tételeiről, elszámolási és belső ellenőrzési rendjéről szóló 7/2008. (I. 24.) ÖTM rendelet 2. § (1) bekezdése, 3. § (2) bekezdése és 5. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja. I. 1. Az indítványozó azért kérte a 2008. évi országos népszavazások költségeinek normatíváiról, tételeiről, elszámolási és belső ellenőrzési rendjéről szóló 7/2008. ÖTM rendelet (a továbbiakban: R.) 2. § (1) bekezdése, 3. § (2) bekezdése, 5. § (3) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát, valamint az 1. számú melléklet 2.02. alpontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, mert álláspontja szerint az R. nem határozza meg a választási iroda tagjai részére biztosított állami normatíva kifizetésének jogcímét. A hiányos szabályozás sérti a jogállamiságot, tartalma magasabb szintű jogszabályba ütközik azáltal, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. tv. (a továbbiakban: Ktv.) rendkívüli munkavégzésre vonatkozó rendelkezéseivel ellentétes, diszkriminatív, sérti a munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog elvét, ezért megsemmisítése indokolt. Az indítványozó kérte továbbá, hogy a kifogásolt jogalkotói mulasztás kapcsán az Alkotmánybíróság „az Abtv. 49. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva hívja fel a Minisztert, hogy a[z] R.-ben rögzítse a választási iroda tagjait megillető díjazás kifizetésének jogcímét”. 2. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy a támadott jogszabályt az R. 10. §-a 2009. március 31. napjával hatályon kívül helyezte. Ennek oka, hogy a jogalkotó feladathoz, a 2008. évi országos népszavazásokhoz kötötte az R. megalkotását, amelynek teljesülésével a támadott jogszabály a fenti időponttól hatályát vesztette. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 153. §. (1) bekezdés g) pontjának felhatalmazó rendelkezése alapján az országgyűlési képviselők 2010. évi általános választása költségeinek normatíváiról, tételeiről, elszámolási és belső ellenőrzési rendjéről szóló 36/2009. (XII. 30.) ÖM rendelet (a továbbiakban: Rm.) bár a kifogásolt rendelkezéseket nem illetve eltérő tartalommal foglalja magában, azonban a mulasztás okaként megjelölt szabályozási mód – a személyi kiadások normatív meghatározása a kifizetés jogcíme nélkül – változatlan. Ezért az Alkotmánybíróság vizsgálatát a hatályos Rm. tekintetében folytatta le. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” „37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormány rendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” „44/A. § (1) c) pontja Az önkormányzat: törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül” „70. §/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. Az Rm. vizsgált rendelkezése: 2. Személyi kiadások „2.02. A szavazatszámláló bizottság mellett működő jegyzőkönyvvezető díja szavazókörönként. A szavazás napján 05 órától 22–24 óráig az SZSZB mellett elvégzendő adminisztratív feladatok. 15 000[Ft]” III. Az indítvány részben megalapozatlan, részben elbírálásra alkalmatlan. 1. Az Alkotmánybíróság először az érdemi kérelmet tartalmazó indítványt vizsgálta meg, amelyben az indítvá nyozó a támadott Rm. 1. számú mellékletének 2.02. „személyi kiadások” címe alatt a szavazatszámláló bizottság mellett működő jegyzőkönyvvezető díjának normatív megállapítását tartotta jogbiztonságot sértőnek. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a normavilágosság a jogbiztonság alapvető eleme. A normaszövegnek tehát minden esetben meg kell felelnie a jogbiztonság követelményének. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” (ABH 1992, 135, 142.) Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabály a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot, és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [Pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 769.] Jelen esetben a. támadott rendelkezés az Rm. 1. számú melléklete „tételek és normatívák (helyi és terület)” megnevezésű 2.02. rovata a szavazatszámláló bizottság mellett működő jegyzőkönyvvezető díját jelöli szavazókörönként. A szavazás napján 05 órától 22–24 óráig az SZSZB mellett elvégzendő adminisztratív feladatok ellenében. Ennek összege a választás I. és II. fordulójának napján 15 000-15 000 Ft. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó álláspontjával ellentétben, a támadott Rm. 34. § (1) bekezdés második mondatának tartalma megfelelően értelmezhető, nem sérti a normavilágosság, így a jogbiztonság követelményét sem, ezért a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban megvizsgálta, hogy a támadott rendelkezés ellentétes-e magasabb szintű jogszabállyal, és sérti-e az Alkotmány 37. § (3) bekezdés c) pontjában írtakat. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint a Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, melyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. Jelen esetben a Vtv. – a határozat 2. pontjában már hivatkozott – felhatalmazó rendelkezése alapján került megalkotásra a vizsgált Rm. abból a célból, hogy az országgyűlési képviselők 2010. évi általános választása költségeinek normatíváit, tételeit, elszámolási és belső ellenőrzési rendjét szabályozza. A pénzeszközök felhasználása az Rm. – az indítványozó által megsemmisíteni nem kért – 5. §-ának rendelkezése szerint az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényben (a továbbiakban Áht.) és az államháztartás működési rendjét szabályozó 292/2009. (XII. 19.) Kormányrendeletben (a továbbiakban: Korm.r.) meghatározottak figyelembevételével kell, hogy történjen. Jelen esetben az a tény, hogy a támadott rendelkezés az Áht. és a Korm.r. keretei között a szavazatszámláló bizottság mellett működő jegyzőkönyvvezető díját szavazókörönként normatív összegben állapítja meg, nem ellentétes magasabb jogszabállyal, következésképpen nem sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében írtakat. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban is elutasította. 3. Az indítványozó a támadott rendelkezést azért tartotta az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjába ütközőnek, mert álláspontja szerint azzal, hogy az Rm. meghatározza a normatívát, ezzel „az önkormányzatok terhére nem jelentkezik saját forrás terhére többletkiadás”, mivel „a kötelezően kifizetendő állami normatívát adják ki a dolgozóiknak, a jegyzőkönyvvezetők voltaképpen jelképes összegért végzik munkájukat”. Az Alkotmány felhívott rendelkezése szerint az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. Jelen esetben az Rm. – a korábbi választási évek gyakorlatának megfelelően – állapítja meg a kötelezően ellátandó választási feladathoz szükséges költségek normatíváit, tételeit, elszámolási és belső ellenőrzési rendjét. A törvényhozó ilyen módon gondoskodik a választási feladat megvalósításához szükséges pénzeszközökről, összhangban a 2. pontban már hivatkozott Áht. és Korm.r. rendelkezéseivel. Ebben a szabályozási környezetben az Alkotmány felhívott 44/A. § (1) bekezdés c) pontja rendelkezésének sérelme nem merül fel. Annak a felvetésnek a megítélése, hogy a rendelkezésre bocsátott normatíva összege mennyiben arányos az elvégzendő feladattal és ennek alapján méltányos összegnek tekinthető-e, nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Az Alkotmánybíróság a kifejtettekre tekintettel az indítványt e vonatkozásban is elutasította. 4. Az indítványozó a támadott rendelkezést diszkriminatívnak is tekinti, annak alapján, hogy az Rm.-ben megállapított normatíva felhasználást követő kifizetése és elszámolása nem kötelezően a Ktv. szabályai alapján történik. Álláspontja szerint ez a szabályozási hiányosság a különböző települések választási irodai tagként azonos munkát végző köztisztviselői között jelentős eltéréseket eredményez. Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdése tiltja a hátrányos megkülönböztetést. Az Alkotmánybíróság a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését értelmezve fejtette ki, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés kizárását, azonban a jogszabályoknak mindenkit egyenlő méltóságú személyként, azonos tisztelettel és körültekintéssel kell kezelnie. (ABH 1990, 46, 48.). A 21/1990. (X. 4.) AB határozat ezt az értelmezést alapul véve azt is kimondta, hogy a 70/A. § az emberi illetve az állampolgári jogok tekintetében tiltja a megkülönböztetést. Az egyes jogszabályok alkotmányosságának vizsgálatánál a megkülönböztetés kérdését az adott jogi szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében kell figyelembe venni. Alkotmányellenes az a jogszabály, amely a tényállás lényeges eleme tekintetében valamilyen csoportra a szabályozási koncepción belül eltérő rendelkezést határoz meg, kivéve, ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van. (ABH 1990, 73, 77–78.). Alkotmányellenesnek minősül a megkülönböztetés, „ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget” (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 192, 193.). Olyan esetben, amelyben a jogszabály az azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között nem emberi, illetve állampolgári alapvető jog tekintetében tartalmaz megkülönböztetést, az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ez akkor minősül alkotmányellenesnek, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tesz különbséget [30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.]. Jelen esetben az Rm. vizsgált 1. számú melléklete 2. személyi kiadások címszó alatt kódszámmal és meghatározott jogcímhez kötötten állapítja meg a választás I. és II. fordulójának lebonyolításához fűződő személyi normatívákat forintösszegben megjelölve. A szavazatszámláló bizottság tagjait érintő tiszteletdíj meghatározás összefügg a választási irodákra vonatkozó rendelkezésekkel. Így a szavazatszámláló bizottságok kivételével minden választási bizottság mellett, továbbá külképviseleteken választási iroda működik. A szavazatszámláló bizottság mellett a helyi választási iroda egy tagja jegyzőkönyvvezetőként működik. [Vtv. 35. § (2) bekezdés]. A választási iroda tagjává köztisztviselő és közalkalmazott bízható meg. [Vtv. 37. § (1) bekezdés] A választási irodának nem lehet tagja képviselő, megyei közgyűlés elnöke, polgármester, választási bizottság tagja, a választókerületben jelöltként induló személy és annak hozzátartozója, valamint a választókerületben jelöltet állító jelölő szervezet tagja. [Vtv. 37. § (2) bekezdés] Az Rm. jogcímek szerinti besorolása tehát a Vtv. szabályozását követi, míg az ahhoz kapcsolódó normatív összeg a feladat jellegéhez – és a költségvetés teherbíró képességéhez – igazodik. A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezés és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezése között nem állapítható meg alkotmányos összefüggés, ezért az indítványt e vonatkozásban is elutasította. 5. Az indítványozó a támadott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indokai alapján mulasztásos alkotmánysértés megállapítását is kérte. Álláspontja szerint a szavazatszámláló bizottság mellett működő jegyzőkönyvvezető díjára vonatkozó kifizetési jogcím részletszabályának megalkotása is indokolt. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezésre vonatkozóan az alkotmányossági vizsgálatot az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 37. § (3) bekezdése, 44/A. § (1) bekezdés c) pontja, 70/A. § (1) bekezdése tekintetében lefolytatta, és az indítványt elutasította. Figyelemmel az előkérdésben hozott elutasító döntésre, az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéssel összefüggésben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította. 6. Az indítványozó a támadott jogszabály 2. § (1) bekezdés, 3. § (2) bekezdés, 5. § (3) bekezdés rendelkezéseinek vizsgálatát kérte, azonban érdemi indítványt e körben nem terjesztett elő. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában kimondta, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a támadott jogszabály és az Alkotmány megfelelő rendelkezése megjelölése mellett, a kérelem alapjául szolgáló okot és az Alkotmánybíróság döntésére vonatkozó határozott kérelmet kell tartalmaznia (440/1993. AB végzés, ABH 1993, 910–911.; 472/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1655.; 574/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1658.). Az indítvány e követelménynek nem felel meg. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § d) pontja alapján visszautasította. Budapest, 2010. április 27. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró