47/2011. (VI. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

47/2011. (VI. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Tata Város Önkormányzat Képviselő-testületének az Alkotmány u.– Ady E. u.–Tópart u.–Bartók B. u. által határolt terület Építési szabályzatáról szóló 9/2002. (IV. 30.) számú rendeletének módosításáról szóló 18/2005. (VII. 15.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért azt 2011. december 31. napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Tata Város Önkormányzat Képviselő-testülete 9/2002. (IV. 30.) számon rendeletet (a továbbiakban: Ör.) alkotott az Alkotmány u.–Ady E. u.–Tópart u.– Bartók B. u. által határolt terület Építési szabályzatáról, amelyet módosított a 18/2005. (VII. 15.) számú rendelettel (a továbbiakban: Örm.). A Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) – miután törvényességi észrevételének a képviselő-testület nem adott helyt – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján az Alkotmánybírósághoz fordult, kérve az Örm. megsemmisítését. A hivatalvezető álláspontja szerint Tata Város Önkormányzat Képviselő-testülete az Örm. megalkotásakor törvénysértést követett el, mert nem tartotta be az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 9. § (2) bekezdésében előírt egyeztetési és véleményeztetési eljárás szabályait. Az Örm. elfogadására az indítványozó egy korábbi, az Ör.-rel kapcsolatos törvényességi észrevételét követően került sor, amelyben a hivatalvezető hosszabb tartalmú orvoslási időt biztosított a Képviselő-testületnek a törvényes állapot helyreállítására és a szükséges egyeztetések lefolytatására. A törvényességi észrevétel kiadása és a törvénysértés megszüntetése között eltelt hét hónapban a Képviselő-testület azonban nem vizsgálta a véleményezési eljárás lefolytatásának szükségességét, valamint nem kérte ki sem a területi főépítész, sem a véleményeztetésbe bevont államigazgatási szervek, sem az érintett lakosság véleményét a módosításról. Az Ét. 9. § (9) bekezdése értelmében pedig a Képviselő-testületnek a rendeletmódosítás előtt le kellett volna folytatnia az egyeztetési eljárást és arra elegendő idő is állt a rendelkezésére. Ezért a hivatalvezető az Örm. kapcsán újabb törvényességi észrevételt tett, amelyet a Képviselő-testület elutasított, mivel a magasabb szintű jogszabályok nem rendelkeznek arról, hogy törvényességi észrevétel elfogadása esetén ismételt egyeztetést kell lefolytatni. Az indítványozó szerint nem állja meg a helyét az önkormányzat azon álláspontja sem, hogy az Örm. nem eredményezett érdemi változást a korábbi rendeleti szabályozásban. A fentiek alapján a hivatalvezető kérte annak megállapítását, hogy az Örm. ellentétes az Ét. rendelkezéseivel, így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés b) pontjában foglaltakat, ezért indítványozta az Örm. megsemmisítését. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” 2. Az Ötv. érintett rendelkezése: „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” 3. Az Ét.-nek az Örm. elfogadásakor hatályos, a vizsgálatba bevont rendelkezései: „9. § (...) (2) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során: a) az érintett természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiség nélküli szervezetek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében aa) meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ab) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek; b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 15 napon belül írásos állásfoglalásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, továbbá a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket; c) az érintett terület lakosságának életkörülményeiben bekövetkező hátrányos következmények elhárítása vagy csökkentése érdekében figyelemmel kell lenni az érintettek értékrendjére, szociális helyzetére, ezek várható változására, továbbá vizsgálni kell a lakosság életkörülményeit és igényeit. (3) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdek-képviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek 21 napon belül adhatnak írásos véleményt. (4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt. (...) (7) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)–(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el. (...) (9) A megállapított helyi építési szabályzatban és a jóváhagyott szabályozási tervben foglaltakat az érintett közigazgatási szerveknek a hatáskörüket érintő ügyekben eljárásaik során érvényesíteniük kell. Az (1)–(8) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek változtatása esetén is alkalmazni kell.” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatásköre a jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére terjed ki. Az Abtv. 1. § h) pontja azonban lehetővé teszi, hogy törvény – az Abtv.-ben található hatáskörökön túli – egyéb hatáskört állapítson meg az Alkotmánybíróság számára. Ebbe a körbe tartozik az Ötv. 99. § (2) bekezdése, amely lehetőséget biztosít a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalvezető számára indítvány előterjesztésére az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az Alkotmánybíróság hatáskörét jelen ügyen a 30/1999. (X. 13.) AB határozat alapozza meg, amely megállapította, hogy: „az önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát csak a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti. E tekintetben az alkotmánybírósági eljárás megindítására való jogosultság kizárólag a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul.” (ABH 1999, 41.) A fentiek alapján az alkotmánybírósági eljárás lefolytatásának nincs akadálya. 2. A hivatalvezető indítványában az Örm. megsemmisítését formai okból – közjogi érvénytelenségre hivatkozással – kérte, álláspontja szerint a rendelet megalkotására ugyanis nem a jogszabályok által előírt eljárásrendben került sor. A közjogi érvénytelenséggel kapcsolatos álláspontját az Alkotmánybíróság a 63/2003. (XII. 15.) AB határozatban a következők szerint összegezte: „Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és dönt a formai hibás törvényhozási eljárás alkotmányosságáról. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. (...) Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...). (ABH 1992, 77, 85.) Az Alkotmánybíróság több határozatában részletesen foglalkozott a közjogi érvényesség eseteivel. A 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a formai hibás törvényhozási eljárás – megfelelő indítvány alapján – a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére. (ABH 1997, 122.) A határozat indokolása szerint [a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata. (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332.) Az indokolás pedig újfent megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában – a hivatkozott határozatokra utalva – leszögezte, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. (ABH 1999, 325, 349.)” ABH 2003, 676, 683–684. 3. Az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy az Ét. 9. §-ában szabályozott véleményeztetési, észrevételezési eljárás olyan garanciális eljárási szabálya-e az önkormányzati rendeletalkotásnak, amelynek elmaradása közjogi érvénytelenségére vezethet. Az önkormányzati alapjogok közé tartozik a helyi társadalmi viszonyok szabályozása, azaz a helyi önkormányzati jogalkotás. Az önkormányzati rendeletalkotási eljárást – keretjelleggel – törvények szabályozzák, jelen esetben – az Ötv. szabályain túl – az Ét. idézett rendelkezései. A helyi önkormányzat településrendezési és építésügyi szabályozási autonómiája tehát korlátozott, mind a rendeletalkotás tartalma, mind a rendeletalkotási eljárás tekintetében. Az Ét. 6. §-a szerint a helyi építési szabályzat –, amelyet az önkormányzat képviselő-testülete rendeleti formában fogad el – a településrendezés eszköze, amelyben a testület az országos szabályoknak megfelelően, az ott megengedett eltérésekkel rendelkezik a település közigazgatási területének felhasználásáról, beépítéséről, a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelméről, továbbá meghatározza a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket. Ezen szabályzatok megalkotásánál, illetve – az Ét. 9. § (9) bekezdése értelmében azok – módosításánál is be kell tartani az Ét. 9. §-ában foglalt eljárási rendet. Az Ét. 9. §-a a helyi építési szabályzat megalkotása során széles körű egyeztetési kötelezettséget ró a képviselő-testületre, s annak keretében az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít, amelyek garanciális szabályokként épülnek be az eljárásba. Az Alkotmánybíróság működésének kezdetén, a 42/1992. (VII. 16.) AB határozatban felhívta a figyelmet az építésügyi jogalkotás fentebb írt sajátosságára, amikor a következőket állapította meg: „Az érdekelt államigazgatási és érdek-képviseleti szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosságnak az eljárásba való bevonása olyan garanciális eljárási szabályok, amelyeket nem követel meg a jogi szabályozás a többi önkormányzati rendelet megalkotása során.” (ABH 1992, 369, 371.) Tata Város Önkormányzat Képviselő-testülete nem vitatta, hogy az Ör. módosításakor nem folytatta le az Ét.-ben előírt véleményeztetési, egyeztetési eljárást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a képviselő-testület a rendelet megalkotásakor garanciális eljárási szabályokat hagyott figyelmen kívül, amely megalapozza a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés megállapíthatóságát. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy Tata Város Önkormányzat Képviselő-testületének az Ör. módosítására irányuló eljárása ellentétes az Ét. 9. §-ában foglalt előírásokkal, így törvénysértő és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes, ezért a rendelkező részben foglaltak szerint az Örm.-t megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság az Örm. jövőbeni időpontban történő (pro futuro) megsemmisítése mellett döntött, mivel az építési tárgyú rendeletek előzőekben említett jelentősége, széles körű alkalmazása megkívánja a hatályos jog kíméletét. Az Alkotmánybíróság a határozathozatal során arra is figyelemmel volt, hogy az Örm. szabályai jellegüket tekintve olyan korlátozó rendelkezések, amelyeknek célja az épített környezeti értékek védelme, ezért mind a visszamenőleges hatályú, mind a határozat közzétételének időpontjához kötődő megsemmisítés a jogbiztonság ellenében hatott volna. Az Alkotmánybíróság már a 10/1992. (II. 25.) AB határozatban is hangsúlyozta, hogy „[a] jogszabály alkotmányellenessége következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen.” (ABH 1992, 72, 74.) Megállapította továbbá: „[a]z Abtv. (...) lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az ex nunc hatályon kívül helyezés szabályától eltérjen, ha az adott esetben egy más időpont jobban szolgálja a jogbiztonságot.” (ABH 1992, 72, 75.) Az Alkotmánybíróság következetesen alkalmazott gyakorlata szerint: „[a] jövőbeni megsemmisítés lehetősége azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy lehetővé teszi a törvényhozó számára új, immár alkotmányos jogszabály meghatározott időn belüli megalkotását anélkül, hogy az adott szabályozási területen – akár átmenetileg is – joghézag keletkezzék. A jogbiztonság alkotmányos szempontja ugyanis adott esetben, adott szabályozási körben egyáltalában nem tűri el a joghézagot. Az Alkotmánybíróság ezért – a joghézag elkerülése céljából – a jövőbeni megsemmisítéssel időt hagy a törvényhozónak az új szabályozás megalkotására.” [13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 95, 97.; 22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122, 125.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH 1993, 227, 233.; 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380, 388.; 56/2009. (V. 12.) AB határozat, ABH 2009, 464, 473.]. Az Alkotmánybíróság éppen a visszamenőleges (ex tunc), illetve az azonnali hatályú (ex nunc) megsemmisítés általi jogbizonytalanság (szabályozatlanság) elkerülése miatt határozta meg az Örm. megsemmisítésének jövőbeni (pro futuro) időpontját. Ez alatt az idő alatt eredményesen és törvényesen lefolytatható az Étv. 9. §-ában az építési szabályzat önkormányzati újraalkotásához előírt eljárás. A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Budapest, 2011. június 6. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró