896/E/2006. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására valamint jo

896/E/2006. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására valamint jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok alapján meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely szerint a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény 30. § (4) bekezdése alapján az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény 30. § (3) bekezdés első mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. 1. A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény (a továbbiakban: Htv.) hatályon kívül helyezte a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvényt és a polgári szolgálatról szóló 1997. évi XXI. törvényt. A Htv. 30. § (4) bekezdése értelmében a polgári szolgálatra vonatkozó részletes szabályokat külön törvény határozza meg. Az indítványozó előadta, hogy a Htv. 30. § (4) bekezdése szerinti törvény még nem született meg, ezért mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte. A szabályozás hiánya az indítványozó szerint az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdése alapján eredményez alkotmányellenes mulasztást; az Alkotmány e rendelkezése – többek között – kimondja, hogy akinek lelkiismereti meggyőződése a katonai szolgálat teljesítésével összeegyeztethetetlen, polgári szolgálatot teljesít. Az indítványozó utalt arra, hogy a korábbi szabályozás a polgári szolgálat teljesítéséhez szükséges valamennyi rendelkezést – például a kérelmezéséhez szükséges formanyomtatványt is – tartalmazta, ezzel szemben jelenleg hasonló szabályok nincsenek. Az indítványozó a fentieken túl utólagos normakontroll iránti kérelmet is előterjesztett, amelyben a Htv. 30. § (3) bekezdésének első mondatát kérte megsemmisíteni. A megsemmisíteni kért szabály kimondja, hogy polgári szolgálatot a honvédelem érdekében működő szervezetnél, intézménynél kell teljesíteni. Véleménye szerint ez a törvényi megfogalmazás túl tág, esetleges kiterjesztő értelmezésével olyan jellegű munkavégzésre is kötelezhető a polgári szolgálatot teljesítő személy, amely nem egyeztethető össze a lelkiismeretével. Az indítványozó e tekintet ben is a korábbi szabályozást hozta fel példaként, amely taxatíve meghatározta a végezhető tevékenységi köröket. Mindezen okok miatt az indítványozó úgy véli, hogy a Htv. 30. § (3) bekezdése ellentétben áll az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdésével. Véleménye szerint az lenne a megnyugtató, ha a törvény pontosabban fogalmazná meg a polgári szolgálat teljesítésének lehetséges helyeit. Ezt is az új polgári szolgálatról szóló törvényben kellene rendezni. 2. Az Alkotmánybíróság megkereste a honvédelmi minisztert az üggyel kapcsolatos álláspontja megismerése végett. II. 1. Az Alkotmány irányadó rendelkezése értelmében: „70/H. § (1) A haza védelme a Magyar Köztársaság minden állampolgárának kötelessége. (2) Rendkívüli állapot idején vagy ha arról megelőző védelmi helyzetben az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgár férfiakat – törvényben meghatározottak szerint – hadkötelezettség terheli. Akinek lelkiismereti meggyőződése a katonai szolgálat teljesítésével összeegyeztethetetlen, polgári szolgálatot teljesít. (3) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgárok számára törvény polgári védelmi kötelezettséget és rendkívüli állapot idejére honvédelmi munkakötelezettséget írhat elő. (4) A természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek gazdasági és anyagi szolgáltatás teljesítésére kötelezhetőek. (5) A honvédelmi kötelezettségről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” 2. A Htv. érintett rendelkezései szerint: „A polgári szolgálat teljesítésének engedélyezése 28. § (1) A polgári szolgálat teljesítésének engedélyezése iránti kérelmet a behívóparancs kézbesítését követő 3. munkanapig lehet benyújtani. (2) A kérelmet a hadkiegészítő parancsnokság vezetőjéhez vagy a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéhez kell benyújtani. A kérelemhez a jogszabályban meghatározott adatokat tartalmazó formanyomtatványt csatolni kell. Az a hadköteles, akinek a polgári szolgálat teljesítésére irányuló kérelmét elutasították, újabb kérelmet nem nyújthat be. (3) A kérelem benyújtása a hadkötelest a megjelenési és bejelentési kötelezettség teljesítése alól nem mentesíti. 29. § (1) A polgári szolgálat teljesítésére vonatkozó engedély iránti kérelmet a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve bírálja el. A hadkiegészítő parancsnokság az eljárásban ügyfélként vehet részt. (2) A polgári szolgálat teljesítésére vonatkozó engedély iránti kérelmet el kell utasítani, ha a körülményekből a lelkiismereti okra való hivatkozás alaptalansága megállapítható. (3) A (2) bekezdés alkalmazása szempontjából lelkiismereti oknak kell tekinteni minden olyan indokot, amely összefügg a kérelmező személyiségét meghatározó valamely lényeges vallási, erkölcsi vagy egyéb természetű meggyőződéssel. 30. § (1) Az a hadköteles, aki polgári szolgálat teljesítésére kapott engedélyt, katonai szolgálatot kérelmére sem teljesíthet. (2) A polgári szolgálat időtartama a katonai szolgálat időtartamával megegyezik. (3) A polgári szolgálatot a honvédelem érdekében működő szervezetnél, intézménynél kell teljesíteni. Polgári szolgálat nem teljesíthető a Honvédségnél és a rendvédelmi szerveknél, valamint az e szerveket irányító közigazgatási szerveknél, továbbá a közigazgatási szerv honvédelmi (rendvédelmi) igazgatási koordinációs, védelmi felkészülési feladatot ellátó szervezeti egységénél. A polgári szolgálatot a határozat kézhezvételét követő 15 napon belül meg kell kezdeni. (4) A polgári szolgálatra vonatkozó részletes szabályokat külön törvény határozza meg.” III. Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott. 1. A honvédelmi kötelezettség alkotmányi tartalmát az Alkotmány módosításáról szóló 2004. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Alkmód.tv.) megváltoztatta. Az alkotmánymódosítást megelőzően az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdése általános honvédelemi kötelezettségről rendelkezett, ezen belül nyújtott választási lehetőséget a fegyveres és a fegyver nélküli katonai szolgálat, illetve „a törvényben meghatározott feltételek szerinti” polgári szolgálat között. A kétharmados többséget igénylő honvédelmi törvény megalkotására vonatkozó felhatalmazást pedig a 70/H. § (3) bekezdése tartalmazta. Az indítványozó által is megjelölt – már nem hatályos – a polgári szolgálatról szóló 1997. évi XXI. törvény preambulumában (mint felhatalmazó szabályra) az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdésére hivatkozott. Az Alkmód.tv. által meghatározott új alkotmányi szabály a hadkötelezettséget konkrét helyzetekhez: a rendkívüli állapothoz, illetve a megelőző védelmi helyzethez köti (amelyről az Országgyűlés dönt kétharmados többséggel). A hadkötelezettség a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgár férfiakat terheli. Az új alkotmányi szabályozás a polgári szolgálatot illetően akképpen rendelkezik, hogy „[a]kinek lelkiismereti meggyőződése a katonai szolgálat teljesítésével összeegyeztethetetlen, polgári szolgálatot teljesít” [70/H. § (2) bekezdés utolsó mondat]. A honvédelmi tör vény megalkotására vonatkozó felhatalmazást jelenleg az Alkotmány 70/H. § (5) bekezdése tartalmazza. Az Alkotmány új szabályaira tekintettel alkotta meg az Országgyűlés a Htv.-t, amely mind a korábbi honvédelemi törvényt, mind pedig a polgári szolgálatokra vonatkozó külön törvényt hatályon kívül helyezte. Az Alkotmány 70/H. §-a jelenleg egy felhatalmazást tartalmaz, nevezetesen: a honvédelmi kötelezettségről szóló törvény megalkotására. Az így megalkotott törvény, azaz a Htv. rendelkezik úgy, hogy a polgári szolgálat részletes szabályait külön törvény határozza meg. A törvény megalkotására való utalás tehát nem az Alkotmányban, hanem a törvényben található. A polgári szolgálat szabályozására való alkotmányi utalás hiánya ugyanakkor még nem jelenti azt, hogy e tárgyban nem áll fenn Alkotmányból is eredő szabályozási kötelezettség. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság akkor is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 1.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.] A polgári szolgálatra vonatkozó szabályozási kötelezettség az Alkotmány 60. §-ában deklarált lelkiismereti szabadsághoz kötődik. Az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a polgári szolgálatra vonatkozó jelenlegi jogi szabályozás tartalmazza-e az Alkotmány 60. §-ában biztosított lelkiismereti szabadság érvényesüléséhez szükséges garanciákat. A Htv. 6. § (1) bekezdése mintegy az Alkotmány szabályait is megismételve szól a hadkötelezettségről rendkívüli állapot és megelőző védelmi helyzet esetén. A Htv. 6. § (3) bekezdése értelmében: „Az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően nem hadköteles az a személy, aki e törvény hatálybalépését megelőzően vagy azt követően polgári szol- gálat teljesítésére kapott engedélyt.” Ez a rendelkezés tehát a polgári szolgálat elláthatóságát érintően fenntartotta a korábbi szabályozás alapján kiadott engedélyek érvényességét, és a törvény hatálybalépését – 2005. január 1-jét – követően is szól a polgári szolgálat ellátására vonatkozó engedélyezésről. A Htv. „[A] polgári szolgálat teljesítésének engedélyezése” cím alatt – a 28–30. §-okban – rendelkezik a polgári szolgálat ellátásával kapcsolatos alapvető kérdésekről. Ennek keretében a Htv. meghatározza a polgári szolgálat iránti kérelem benyújtásának határidejét [28. § (1) bekezdés], a kérelmet benyújtásának helyét, a kérelem elbírálásának szempontjait [28. § (2) bekezdés, 29. § (1)–(2) bekezdés]. A lelkiismereti szabadság érvényesüléséhez kapcsolódó garanciának is tekinthető a 29. § (3) bekezdés azon szabálya, amelynek értelmében lelkiismereti oknak kell tekinteni minden olyan indokot, amely összefügg a kérelmező személyiségét meghatározó valamely lényeges vallási, erkölcsi vagy egyéb természetű meggyőződéssel. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint – figyelembe véve a Htv. bemutatott rendelkezéseit is – nem áll fenn mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség a tekintetben, hogy a polgári szolgálatra vonatkozó külön törvény még nem született meg. Az Alkotmánybíróság szerint a törvényből – a Htv. 30. § (4) bekezdéséből – eredő (törvénysértő) mulasztás nem éri el az alkotmánysértés szintjét. [Az Alkotmánybíróság hasonló álláspontot foglalt el a 2/2002. (I. 25.) AB határozatában (ABH 2002, 41, 61.)]. Az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdése alapján választható polgári szolgálat teljesítésének alapvető rendelkezéseit a Htv. tartalmazza. A Htv. meghatározza a polgári szolgálat teljesítésének időtartamát [30. § (2) bekezdés], és a teljesítés helyét is [30. § (3) bekezdés]. Mindezeket követően szól a Htv. 30. § (4) bekezdése arról, hogy a polgári szolgálat részletes szabályait külön törvény állapítja meg. Az ezen túlmenő részletszabályok hiánya nem akadálya a polgári szolgálat teljesítésének. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Htv. 30. § (4) bekezdése alapján az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet nem állapított meg. 2. Az indítványozó szerint a polgári szolgálat végzésének helyét meghatározó Htv. 30. § (3) bekezdés első mondata túl tág megfogalmazásával és esetleges kiterjesztő értelmezésével sérti az Alkotmány 70/H. § (2) bekezdését. Az utólagos normakontroll tárgyát képező szabály szerint: „a polgári szolgálatot a honvédelem érdekében működő szervezetnél, intézménynél kell teljesíteni”. Az Alkotmány 70/H. §-a a lelkiismereti meggyőződés alapján elutasított katonai szolgálat alternatívájaként nevesíti a polgári szolgálatot. Az általános honvédelmi kötelezettség – és ennek részeként a sorkatonai szolgálat – megszüntetésével a polgári szolgálat teljesítése is csak a rendkívüli helyzetekhez kapcsolódik: a rendkívüli állapot idejéhez, vagy a megelőző védelmi helyzethez. A Htv. 30. § (3) bekezdése tehát a háborús körülményeket érinti, ahol a polgári szolgálat ellátásának kötelezettsége is valamilyen módon kapcsolódik a haza védelméhez, amely az Alkotmány 70/H. § (1) bekezdése alapján minden állampolgár kötelezettsége. Mindezek mellett figyelembe kell azt is venni, hogy a Htv. 30. § (3) bekezdése nemcsak a vizsgálni kért első mondatból áll. A Htv. 30. § (3) bekezdés további szabályai kimondják, hogy „[p]olgári szolgálat nem teljesíthető a Honvédségnél és a rendvédelmi szerveknél, valamint az e szerveket irányító közigazgatási szerveknél, továbbá a közigazgatási szerv honvédelmi (rendvédelmi) igazgatási koordinációs, védelmi felkészülési feladatot ellátó szervezeti egységénél.” Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ezek a kizáró szabályok elegendő garanciát teremtenek arra, hogy a polgári szolgálatot teljesítő személy ne kerülhessen olyan helyzetbe, amelyben lelkiismereti meggyőződésével ellentétes tevékenység végzésére köteles. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a Htv. 30. § (3) bekezdés első mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Budapest, 2009. szeptember 29. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke