447/B/2002. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásb

447/B/2002. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban meghozta a következő h a t á r o z a t o t : Az Alkotmánybíróság Kétvölgy Szlovén Kisebbségi Települési Önkormányzatának Kétvölgy község helyi építési szabályzatról és szabályozási tervről szóló 13/2000. (XII. 27.) rendelete egésze alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, egyebekben visszautasítja. I. Az Őrségi Nemzeti Park Igazgatósága Kétvölgy Szlovén Kisebbségi Települési Önkormányzatának Kétvölgy község helyi építési szabályzatról és szabályozási tervről szóló 13/2000. (XII. 27.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) egésze alkotmányellenességének megállapítását és az Ör. kihirdetésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. sérti az Alkotmány 18. §-át, ezen kívül ellentétes a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.) 7. § (3) bekezdésével és 40. §-ával, továbbá az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 7. §-ának (1) és (2) bekezdésével, valamint 8. § (1) bekezdésének e) pontjával, ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével is. Az indítványozó szerint az Ör. fokozottan védett természetvédelmi területeket is beépítésre szánt területnek nyilvánított, ezért csökkent a természetvédelem jogszabályokkal elért szintje. Mivel az indítványozó nem jelölte meg mely Ör.-beli rendelkezések ellentétesek a fenti normákkal, az Alkotmánybíróság – figyelemmel az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdésére és az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozatának (ABH 2003, 2065.; a továbbiakban: Ügyrend) 26. § (1) bekezdésére – indítványa kiegészítésére hívta fel az indítványozót. Indítvány-kiegészítésében az Alkotmány 18. §-ával, a Tvt. 7. § (3) bekezdésével és ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével kapcsolatban tartotta fenn indítványát, ám egyetlen Ör.-beli rendelkezésre sem hivatkozott. Álláspontja szerint lehetetlen megjelölni, mely Ör.-beli rendelkezésekkel ellentétesek az Alkotmány és a Tvt. hivatkozott szabályai. Ennek oka, hogy a különböző területek övezeti besorolását az Ör. nem tartalmazza, mivel az Ör. nem utal arra, hogy a szabályozási terv a normaszöveg részévé vált volna. Emiatt az Ör. alkalmatlan arra, hogy normatív hatást fejtsen ki, így az Ör. egésze ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 18. § (2) és (3) bekezdéseivel is. Végül arra is hivatkozott az indítványozó, hogy a szabályozási tervet sem a rendelet előkészítése során, sem azt követően nem ismerhette meg. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.” (...) „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. A Jat. indítványban felhívott szabályai: „18. § (2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályai nak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. (3) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű.” 3. A Tvt. érintett rendelkezése: „7. § (3) Külterületi ingatlan, különösen természeti terü let belterületté, illetve beépítésre szánt területté minősítésére akkor kerülhet sor, ha annak következtében a táj jellege, esztétikai és természeti értéke nem károsodik helyreállíthatatlanul.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, helytálló-e ama indítványozói érvelés, mely szerint az Ör.-nek és más jogi normának sem vált részévé a szabályozási terv, ezáltal az Ör. egésze ellentétes-e a Jat. 18. § (2) és (3) bekezdéseivel. 1.1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében eljárva magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétes rende- letet alkothat. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése – az alkotmányi rendelkezést konkretizálva – előírja, hogy „a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot”. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése külön nevesíti a települési önkormányzatok helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatban ellátandó feladatai körében – többek között – a településrendezést. A településrendezési eszközöket az Étv. 7. § (3) bekezdése sorolja fel (településfejlesztési koncepció; településszerkezeti terv; helyi építési szabályzat és a szabályozási terv). Az Étv. 2. §-ának 11. pontja szerint a helyi építési szabályzat az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító települési önkormányzati rendelet, míg a 20. pont alapján a szabályozási terv olyan településrendezési terv, amely a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket megállapító építési előírásokat térképen, rajz formájában ábrázolja. A szabályozási terv és a helyi építési szabályzat megalkotásának előfeltétele azonban, hogy a település rendelkezzen a teljes közigazgatási területére kiterjedő, az Étv. előírásainak megfelelő településszerkezeti tervvel: az Étv. 7. § (3) bekezdés c) pontja alapján a szabályozási tervet és a helyi építési szabályzatot a településszerkezeti terv alapján kell elkészíteni. Az Étv. 10. § (1) bekezdése alapján településszerkezeti terv határozza meg ugyanis a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését, az országos és a térségi érdek, a szomszédos vagy a más módon érdekelt többi település alapvető jogainak és rendezési terveinek figyelembevételével a környezet állapotának javítása vagy legalább szinten tartása mellett. Az Étv. 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: „Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania.” Az Étv. 13. § (2) bekezdés b) pontjának megfelelően a helyi építési szabályzatnak rendelkeznie kell a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolásáról, azok felhasználásának, beépítésének feltételeiről és szabályairól. Az Étv. 12. § (5) bekezdése szerint a szabályozási terv tartalmazza a bel- és külterületek lehatárolását (belterületi határvonal), a beépítésre szánt és a beépítésre nem szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek, övezetek) lehatárolását, az egyes területrészeken belül a közterületek és az egyéb területek elkülönítését, a közterületeken belül a különböző célokat szolgáló területeket (közút, köztér, közpark stb.). Emellett rendelkezik a közterületnek nem minősülő területeken belül a telkek, építési telkek, területek kialakítására és beépítésére vonatkozó szabályokról, az egyes területrészeken belül a védett és a védelemre tervezett, valamint a védő területekről és építményekről, az infrastruktúra-hálózatokról és az építmények szabályozást igénylő elemeiről, valamint az Étv 17. §-a szerinti sajátos jogintézmények alkalmazásával érintett területrészek lehatárolásáról. Az Étv. 12. § (6) bekezdése alapján a helyi építési szabályzatot és a hozzá tartozó szabályozási tervet együtt kell alkalmazni. 1.2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint önmagában a Jat. egyes rendelkezéseinek megsértése nem eredményez alkotmánysértést. Alkotmányellenesség csak akkor állapítható meg, ha a támadott norma a Jat. előírásainak megsértésén túl az Alkotmány valamely rendelkezésébe is ütközik. [12/1991. (IV. 11.) AB határozat, ABH 1991, 392, 393.; 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338, 342.] Az Alkotmánybíróság az 1263/B/1993. AB határozatában – a Jat. 18. §-ának (2) bekezdésével összefüggésben – kifejtette, csak az minősül alkotmánysértésnek, ha a sérelmezett jogszabály tartalma „olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi elő.” (V.ö. ABH 1994, 672, 673–674.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményének alapvető eleme a normavilágosság. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből származó ezen követelmény sérelme miatt alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot. [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.; 219/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1488, 1492.] 1.3. Az Alkotmánybíróság eljárása során Kétvölgy Község Önkormányzatának Képviselő-testületétől beszerzett iratok vizsgálata alapján megállapítható, hogy az Ör. részét képezi az indítványozó által hiányolt szabályozási terv, a helyi építési szabályzat azzal együtt alkalmazandó. Az Ör. 2. § (1) bekezdése kifejezetten kimondja, hogy Kétvölgy község területén történő terület-felhasználáshoz, telekalakításhoz, építési munkák elvégzéséhez szükséges hatósági engedély megadásához az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet, az alkalmazandó egyéb központi jogszabályok mellett az Ör „mellékletét képező (...) az Altus Savaria Tervező Iroda által 70105 törzsszám alatt kiadott Sz–1, Sz–2, Sz–3 rajzszámú szabályozási tervének szabályozási elemei, illetve előírásai” alapján van mód. Emellett az Ör. számos helyen hivatkozik a szabályozási tervre, mint a helyi építési szabályzattal együtt alkalmazandó normatív aktusra [pl. Ör. 1. § (1) és (5) bekezdés; 3. §; 7. § (1) bekezdés 1.2 pont]. A fentiek alapján helytelen az indítványozó ama érvelése, mely szerint a helyi építési szabályzathoz készített szabályozási terv nem normatív aktus, alkalmatlan joghatások kiváltására, ezáltal az Ör. egésze – értelmezhetetlenségénél fogva – ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező normavilágosság Jat. 18. § (2) bekezdésében is megfogalmazott követelményével. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. egésze a Jat. 18. § (2) bekezdésével való ellentét miatti alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 1.4. A Jat. 18. § (3) bekezdése alapján az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű. Mivel – a III. 1. 3. pontban kifejtettek szerint – az Ör. részét képezi a szabályozási terv, ezért a külön normában való rendelkezés, így a Jat. 18. § (3) bekezdésének sérelme nem merül fel. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. egésze a Jat. 18. § (3) bekezdésével való ellentét miatti alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt is elutasította. 2. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése és az Ügyrend 21. §-a szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság már többször kifejtette, hogy az indítványnak tartalmaznia kell a támadott jogszabályi rendelkezést, továbbá az Alkotmánynak azon rendelkezését, amelyet az indítványozó véleménye szerint a vitatott norma sért. [654/H/1999. AB határozat, ABH 2001, 1645.; 472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783.] Az indítványozó álláspontja szerint sem az Ör. elfogadását megelőző közigazgatási eljárásban (amelynek során jogelődje, a Fertő-Hanság Nemzeti Park Igazgatósága szakhatóságként állást foglalt a rendelettervezettel kapcsolatban), sem az Ör. elfogadását követően nem ismerhette meg a szabályozási tervet, ennek hiányában nem jelölhette meg indítványában azokat az Ör.-beli szabályokat, amelyek ellentétes az Alkotmány és az Étv. idézett rendelkezéseivel. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy megalkotását követően az Ör. és a hozzá tartozó szabályozási terv a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon történő kihirdetést követően megismerhetővé vált [lásd a helyi önkormányzatokról 1990. évi LXV. törvény 16. § (2) bekezdését]. Ezen túlmenően a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 2. § 4. pontja szerint az Alkotmány alapján jogalkotó hatáskörrel rendelkező szervek által megalkotott jogszabályok, így a települési önkormányzat rendeletei közérdekű adatnak minősülnek. Az Avtv. 20. § (1) bekezdése szerinti igény előterjesztésével [Avtv. 20. § (3)–(5) bekezdései szerinti korlátok között] – önkormányzati rendeletek esetében 2008. július 1-je óta az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 15. § (2) bekezdése alapján létrehozott honlapról is – megismerhetőek a jogszabályok. A rendelkezésre álló iratok alapján nem állapítható meg, hogy a szabályozási terv megismerésének az Ör. előkészítése során és annak elfogadását követően akadálya lett volna, és annak sincs akadálya, hogy a szabályozási terv tartalmát megismerve az Ör. alkotmányosságát egy későbbi eljárásban vitassa az indítványozó. Mivel az indítványozó a hiánypótlási felhívásban foglaltak ellenére sem jelölte meg azokat az Ör.-beli rendelkezéseket, amelyek sértik az Alkotmány 18. §-át, 44/A. § (2) bekezdését, a Tvt. 7. § (3) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt – az Ügyrend 29. § d) pontja alapján – e tekintetben visszautasította. Budapest, 2008. december 15. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró