156/2011. (XII. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésé

156/2011. (XII. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetve az azon szereplő kérdés hitelesítésével kapcsolatban hozott határozata ellen benyújtott kifogás tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 137/2011. (VIII. 9.) OVB határozatát helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 137/2011. (VIII. 9.) OVB határozatában (a továbbiakban: OVBh.) hitelesítette annak az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ívnek a mintapéldányát, amelyen a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 23. §-a, miszerint „Nem büntethető, aki a cselekmény elkövetésekor tizennegyedik életévét nem töltötte be.” módosuljon úgy, hogy „Nem büntethető, aki a cselekmény elkövetésekor tizenkettedik életévét nem töltötte be.”?” Az OVBh. indokolásában megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben megfogalmazott formai, valamint a kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért hitelesítésének akadálya nincs. 2. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az OVBh. ellen. A kifogás szerint a kérdés hitelesítését az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 10. § c) pontja értelmében meg kellett volna tagadni. A kifogást tevők úgy vélik: „a büntethetőségi korhatár leszállítása sérti az emberi méltóságot azáltal, hogy a kérdés nem határozza meg az ezzel kapcsolatos további elemeket (a 12–14 éves korúk büntetése stb.) A Btk. jelenlegi szabályrendszerében a fiatalkorú elkövetők (14–18) külön szabályrendszer alá tartoznak (büntetési nemek, büntetés mértéke stb.), így az állam büntetőjogi felelősségének érvényesítése velük szemben eltérő eljárási szabályok szerint történik.” A kérdést tehát az indítványozók szerint nem lehet megítélni ezen szabályok megalkotása, illetve a kérdésbe a 12–14 évesekre vonatkozó szabályok belefoglalása nélkül. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítését ezért a kifogás szerint az OVB-nek az Nsztv. 10. § c) pontja alapján meg kellett volna tagadnia. A kifogás rögzítette, hogy a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja alapján a népszavazás tiltott tárgyának minősül, mivel „a 12–14 éves gyermekkorú elkövetők pönalizálása a központi költségvetés, illetve végrehajtás területén (a nyomozási cselekmények lefolytatása, a bírósági eljárások számának növekedése, a büntetés végrehajtásával kapcsolatos apparátus költségei stb.) az állami költségvetésben meghatározott előirányzat biztosítását kívánná.” A kifogás szerint még emellett a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontja alapján is a népszavazás tiltott tárgyának minősül, ennek indokára azonban a kifogás nem tért ki. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani: a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, (…)” 2. Az Nsztv. vonatkozó rendelkezései: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (…) c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, (…)” 3. A Ve. alkalmazott szabályai: „77. § (2) A kifogásnak tartalmaznia kell a) a jogszabálysértés megjelölését, b) a jogszabálysértés bizonyítékait, (…) (5) Ha a kifogás elkésett, vagy nem tartalmazza a (2) bekezdés a)–c) pontjában foglaltakat, a kifogást érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani. Ha a kifogás áttételére kerül sor, a kifogás határidőben történt benyújtásának vizsgálatakor azt az időpontot kell figyelembe venni, amikor az első választási bizottsághoz beérkezett.” „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (…) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogás nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB határozata ellen beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdése a)–c) pontjaiban, illetve a Ve. 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, valamint, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadása során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 44.] Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogás – tartalmát tekintve – megfelel a törvényi feltételeknek, ezért azt a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el. 2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés megfelel-e az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében szabályozott egyértelműség kritériumának, mivel a kifogás benyújtói szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az OVB-nek az Nsztv. 10. § c) pontja alapján meg kellett volna tagadnia, mivel a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során több határozatban értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre igen-nel vagy nem-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének – Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor vizsgálni kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360–361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.]. A jelen ügyben benyújtott kifogással és a népszavazásra feltenni kívánt kérdés egyértelműségével összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá. A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) 22. § a) pontja szerint büntethetőséget kizáró ok a gyermekkor. Ennek megfelelően nem büntethető, aki a cselekmény elkövetésekor tizennegyedik életévét nem töltötte be (Btk. 23. §). A népszavazásra feltenni kívánt kérdésből egyértelműen megállapítható, hogy a kezdeményező azt szeretné elérni, hogy a Btk. módosításával a büntethetőséget kizáró gyermekkor felső határát szállítsa le a törvényalkotó 12 évre. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán azt állapította meg, hogy a kérdés megfelel az egyértelműség követelményének. 3. Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja alapján a népszavazás tiltott tárgyának minősül-e. Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykör jelentéstartalmát. Az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat megállapította, hogy „az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésében szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A költségvetés végrehajtásáról fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal” (ABH 2001, 392, 394–395.). A határozat értelmében az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. Ugyanitt az Alkotmánybíróság megállapította: „az, hogy a népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll valamely tiltott népszavazási tárgykörrel, nem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását” (ABH 2001, 392, 395.). Mivel a jelen népszavazási kérdés nem a költségvetési törvény, hanem a Btk. módosítására irányul, a népszavazásra szánt kérdés csak távoli és közvetett összefüggésben áll az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott népszavazási tárgykörrel, ezért a kifogást az Alkotmánybíróság e vonatkozásban nem találta megalapozottnak. 4. Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontja alapján a népszavazás tiltott tárgyának minősül-e. A Gyermek jogairól szóló 1989. november 20-án elfogadott New York-i egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) – mely hazánkban az 1991. évi LXIV. törvénnyel került kihirdetésre – 1. cikke értelmében gyermek alatt a 18. életévét be nem töltött, illetve más jogszabály folytán nagykorúságot korábban el nem ért személy értendő. Az Egyezmény a részes államok kötelezettségévé teszi olyan legalacsonyabb életkor megállapítását, amelyen alul a gyermekkel szemben bűncselekmény elkövetésének vélelme kizárt [40. cikk 3. a) pont]. Az Egyezmény tehát nem határozza meg konkrétan a büntethetőség alsó korhatárát, csupán azt a kötelezettséget rója a részes államokra, hogy ilyen „legalacsonyabb életkort” meg kell állapítsanak. A fiatalkorúság alsó korhatára az európai büntetőjogi rendszerekben is változó képet mutat, a legtöbb európai országban a 14., illetve 15. életév betöltésétől kezdődik a büntetőjogi felelősségre vonhatóság, de előfordul az ettől a korhatártól – lefelé – eltérő szabályozás is. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság azt a következtetést vonta le, hogy a népszavazásra szánt kérdés nem érint hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget, illetve ilyen kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmát, ezért a kifogást e vonatkozásában is elutasította. 5. A kifogás hivatkozik az Alkotmány 8. § (1)–(2), az 54. § (1)–(2), az 55. § (1) bekezdéseinek sérelmére, hogy ti. „az ún. büntethetőségi korhatár leszállítása (…) kifogást tevők álláspontja szerint sérti az emberi méltóságot, azáltal, hogy a kérdés nem határozza meg az ezzel kapcsolatos további elemeket.” Mivel álláspontjuk szerint a kérdést nem lehet megítélni ezen szabályok megalkotása, illetve a kérdésbe a 12–14 évesekre vonatkozó szabályok belefoglalása nélkül, az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az Nsztv. 10. § c) pontja alapján az OVB-nek meg kellett volna tagadnia. A kifogást tevők a gyermekkorú elkövetők kriminalizálását „egyébként is elhibázottnak tartják.” A kifogás alkotmányjogilag értékelhető indokolást nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vizsgált kérdés és az Alkotmány hivatkozott rendelkezései között nem állapítható meg értékelhető alkotmányjogi összefüggés. Az érdemi alkotmányjogi összefüggés hiánya pedig az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az indítvány elutasításához vezet. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653–654.; 19/2004. AB határozat, ABH 2004, 312, 343.; 72/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 843.]. A kifogást tevők azon érve, miszerint „a gyermekkorú elkövetők kriminalizálását elhibázottnak tartják”, alkotmányjogilag ugyancsak nem értékelhető. 6. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kezdeményezésből meghatározható, hogy a kezdeményező a kérdésben tartott eredményes népszavazás eredményeképp milyen joghatás kiváltását kívánja elérni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés egyértelműen el tudja dönteni, hogy milyen jogalkotási kötelezettség terheli, és a kérdés nem érint tiltott tárgykört (költségvetést, illetve nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget). Eredményes népszavazás esetén a jogalkotóra háruló kötelezettség annak kimunkálása, hogy milyen további módosításokkal együtt illeszti a fenti követelményt a hatályos büntetőjog rendszerébe. Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jelen ügyben a kifogást nem találta megalapozottnak, ezért a 137/2011. (VIII. 9.) OVB határozatot helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. december 6. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke