152/2008. (XII. 10.) AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

152/2008. (XII. 10.) AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Tarpa Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testületének a köztisztviselők jogállásáról szóló – többször módosított – törvény végrehajtásáról szóló 11/2007. (IX. 12.) sz. rendelet 2. § (1) bekezdése „de rendelkezéseit 2001. január 1. napjától kell alkalmazni” szövegrésze, valamint 2. § (2) bekezdése törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti. A megsemmisítés következtében a rendelet 2. §-a a következő szöveggel marad hatályban: „2. § A jelen rendelet a kihirdetése napján lép hatályba.” Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. I. Az Észak-alföldi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője – miután Tarpa Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete a törvényességi észrevételével nem értett egyet – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt hatáskörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult. 2008. június 2-án kelt indítványában Tarpa Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott, a köztisztviselők jogállásáról szóló – többször módosított – törvény végrehajtásáról szóló 11/2007. (IX. 12.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. A hivatalvezető indítványát az alábbiakkal támasztotta alá: Az Ör. 1. §-a a Polgármesteri Hivatal középfokú iskolai végzettséggel rendelkező köztisztviselőit egységesen 10%-os illetménykiegészítésben rendeli részesíteni azzal, hogy a 2007. szeptember 12-én hatályba lépő rendelet rendelkezéseit 2001. január 1. napjától kell alkalmazni. A hivatalvezető hivatkozik arra, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 2003. június 30-ig hatályos 44/A. § (1) és (2) bekezdése alapján illetménykiegészítést a helyi önkormányzat rendeletében csak évente, a tárgyévre vonatkozóan állapíthatott meg, de a községi önkormányzatokat a középiskolai végzettségű köztisztviselők tekintetében nem illette meg ez a jog. 2003. június 30-át követően sem tartotta az Ör.-ben foglaltak alkalmazását magasabb szintű jogszabályokkal összeegyeztethetőnek, mivel szerinte a képviselő-testület az Ör. visszaható hatályú megalkotásával a korábbi költségvetési években teljesített kifizetések jogi alapját teremtette meg utólagosan. Hivatkozik továbbá az Ör. 2. § (2) bekezdésének törvényellenességére is, amely úgy rendelkezik, hogy „[a] jelen rendelet hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti minden olyan önkormányzati rendelkezés, amely a jelen rendelettel azonos szabályozást tartalmaz”. Úgy véli ez ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-ával, valamint a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet (a továbbiakban: R.) 7. § (1)–(2) bekezdésével, valamint 9. § (1) bekezdésével. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. Az Ötv. hivatkozott rendelkezése: „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem sza bályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” 3. A Ktv. hivatkozott rendelkezése: 3.1. A Ktv. 44/A. §-a hivatkozott rendelkezéseinek 2001. január 1. napjától 2003. június 30. napjáig hatályos szövege: „44/A. § (2) A helyi önkormányzat – a községi önkormányzat kivételével – az (1) bekezdés szerint rendeletben illetménykiegészítést állapíthat meg egységesen valamennyi középiskolai végzettségű köztisztviselőnek, amelynek mértéke 10%.” 3.2. A Ktv. 44/A. §-a hivatkozott rendelkezéseinek 2003. július 1. napjától 2007. július 14. napjáig hatályos szövege: „44/A. § (2) A helyi önkormányzat az (1) bekezdés szerint rendeletben illetménykiegészítést állapíthat meg egységesen valamennyi középiskolai végzettségű köztisztviselőnek, amelynek mértéke legfeljebb 10%.” 3.3. A Ktv. 44/A. §-a hivatkozott rendelkezéseinek 2007. július 15. napjától jelenleg is hatályos szövege: „44/A. § (2) A helyi önkormányzat az (1) bekezdés szerint rendeletben illetménykiegészítést állapíthat meg egységesen valamennyi középiskolai végzettségű köztisztviselőnek, amelynek mértéke legfeljebb 20%.” 4. A Jat. hivatkozott rendelkezése: „13. § A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jog szabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt.” 5. Az indítvánnyal érintett Ör. hatályos szövege: „1. § Tarpa Nagyközség Polgármesteri Hivatala közép fokú iskolai végzettséggel rendelkező köztisztviselői egységesen 10, azaz tíz százalékos illetmény kiegészítésben részesülnek. 2. § (1) A jelen rendelet a kihirdetése napján lép hatályba, de rendelkezéseit 2001. január 1. napjától kell alkalmazni. (2) A jelen rendelet hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti minden olyan rendelkezés, amely a jelen rendelettel azonos szabályozást tartalmaz.” III. Az indítvány megalapozott. 1. A helyi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése, valamint az Ötv. 16. § (1) bekezdésében foglaltak alapján megilleti egyrészt a helyi társadalmi viszonyokat szabályozó, magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétes rendeletek alkotásának a joga, másrészt származékos jogalkotási jogkörben törvényi felhatalmazás alapján végrehajtási rendeletek alkotásának a joga. A Ktv. 44. §-a, valamint 44/A. §-a rendelkezik a közigazgatás államigazgatási és önkormányzati igazgatási alrendszerében foglalkoztatott köztisztviselők illetménykiegészítéséről. A Ktv. hivatkozott rendelkezései a köztisztviselői kör javadalmazását a feladatellátásukban jelentkező eltérésekre tekintettel szabályozzák, figyelembe véve a feladatellátáshoz előírt iskolai végzettség szintjét is. A törvényjavaslat indokolása szerint a Ktv. a helyi önkormányzati autonómiát tiszteletben tartva a képviselő-testület hivatalában foglalkoztatottak illetménykiegészítése szabályozása terén – az illetményrendszer elveit és arányait figyelembe véve – a helyi önkormányzatnak bizonyos mozgásteret enged: az önkormányzat eldöntheti, kíván-e illetménykiegészítést megállapítani, s ha igen, akkor a törvény szabta kereteken belül maradva mennyit. E törvényi felhatalmazás alapján alkotta meg Tarpa Nagyközség Ön- kormányzatának Képviselő-testülete az Ör.-t, mint a Ktv. 44/A. §-ának végrehajtási rendeletét. Az Ör. 2. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a rendelet ugyan a kihirdetése napján – 2007. szeptember 12-én – lép hatályba, de rendelkezéseit 2001. január 1. napjától kell alkalmazni. Így az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a visszaható hatályú jogi szabályozás a jelen esetben alkotmányosnak tekinthető-e. 2. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság elvével, illetve az ezzel szorosan összefüggő jogbiztonság követelményével, és ehhez kapcsolódva a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával. Az Alkotmánybíróság a kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményéből vezette le a Jat. 12. § (1) bekezdésében is szereplő alkotmányos jelentőségű rendelkezés, a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmának alkotmányos elvét [34/1991. (VI. 15.) AB határozat (ABH 1991, 170.); 11/1992. (III. 5.) AB határozat (ABH 1992, 77.); 25/1992. (IV. 30.) AB határozat (ABH 1992, 131.); 28/1992. (IV. 30.) AB határozat; ABH 1992, 155.); 4/1992. (I. 28.) AB határozat (ABH 1992, 332.); 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316.; 8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 102, 104.]. A Jat. 12. § (1) bekezdése értelmében „jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé”. A visszamenőleges hatályú jogi szabályozással kapcsolatban kialakított alkotmánybírósági gyakorlat következetes abban a tekintetben, hogy valamely jogszabály akkor minősülhet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, ha (1) a jogalkotó kötelezettséget megállapító, vagy valamely magatartást jogellenessé nyilvánító jogszabályt visszamenőlegesen – kihirdetését megelőző időre – léptetett hatályba, vagy (2) a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés alapján – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell [7/1992. (I. 30.) AB határozat; ABH 1992, 45, 48.]. A Jat. fent nevezett rendelkezésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben levezetett értelmezése csak a jogalanyok helyzetét terhesebbé tevő (ad malam partem) jogalkotásra vonatkozik. A kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb szabályozást előíró jogszabály esetében – feltéve, hogy az így megalkotott jogszabályok egyébként nem alkotmányellenesek, illetve magasabb szintű jogszabályokkal nem ellentétesek – a visszaható hatályú jogalkotás nem alkotmányellenes. A képviselő-testület által alkotott rendelet a címzettek szempontjából kedvezőnek (favorabilisnak) tekinthető, ezért a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközés miatt nem minősíthető alkotmányellenesnek. 3. Az Alkotmánybíróságnak ezért vizsgálnia kellett, hogy az Ör. magasabb szintű jogszabályok előírásaival összeegyeztethető-e, s így ezen az alapon alkotmányos-e. Elsőként azt vizsgálta, hogy a képviselő-testület jogosult lett volna-e az Ör. alkalmazására megjelölt időszak kezdő napján, 2001. január 1-én, ilyen tartalmú jogszabály megalkotására. A Ktv. 44/A. §-ának 2003. június 30. napjáig hatályos szövege értelmében a községi önkormányzatok rendeletben a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőik számára állapíthattak meg az érintett köztisztviselő alapilletményének 10%-át meg nem haladó mértékű illetménykiegészítést a tárgyévre vonatkozóan. Ez a jog a községi önkormányzatokat középfokú végzettségű köztisztviselőik tekintetében nem illette meg. Vagyis az Ör.-ben a rendelet alkalmazására megjelölt kezdő időpontban az önkormányzat képviselő-testülete kizárólag a felsőfokú végzettséggel rendelkező köztisztviselői számára állapíthatott volna meg illetménykiegészítést, azt is 2001. január 1. napjától 2003. június 30. napjáig csak a tárgyévre vonatkozóan. A Tarpa Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott Ör. tehát, a 2001. január 1. és 2003. június 30. közötti időszakra vonatkozóan törvényi felhatalmazás hiányában megalkotott, magasabb szintű jogszabállyal ellentétes önkormányzati rendeletnek tekintendő, mivel a hatályos Ktv. szerint érvényesen nem alkothatta volna meg a képviselő-testület az Ör.-t. Erre a Ktv. 44/A. §-a csak 2003. július 1. napjától adott számára felhatalmazást. Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy jogszabálysértő helyzetet idézett elő az önkormányzat azáltal, hogy korábbi helytelen gyakorlatát, amely abban állt, hogy a polgármesteri hivatal köztisztviselői számára illetménykiegészítést – a Ktv. rendelkezéseitől eltérően – rendeletalkotás nélkül állapított meg, illetőleg, hogy középfokú végzettségű köztisztviselőit 2001. január 1. és 2003. június 30. között illetménykiegészítésben részesítette, az Ör. megalkotásával kívánta korrigálni. Az Alkotmánybíróság szerint a már lezárt költségvetési évet, illetve éveket, érintő, kifizetési jogcímeket utólagosan létrehozó, a Ktv. változó szabályainak megfelelő kifizetéseket utólagosan legalizáló jogszabályalkotás alkotmánysértő. A fent leírtak alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 2. § (1) bekezdésének „de rendelkezéseit 2001. január 1. napjától kell alkalmazni” szövegrésze magasabb szintű jogszabályokkal ellentétes, így az sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért azt a jelen határozat kihirdetése napjával megsemmisíti. Az Ör. fent megjelölt szövegrészének megsemmisítése a polgármesteri hivatal középfokú végzettséggel rendelkező köztisztviselői számára már teljesített kifizetéseket – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (2) bekezdése alapján – nem érinti. 4. Tarpa Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete az Ör.-ben úgy rendelkezett, hogy „a jelen rendelet hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti minden olyan önkormányzati rendelkezés, amely a jelen rendelettel azonos szabályozást tartalmaz” [Ör. 2. § (2) bekezdés]. A közigazgatási hivatal vezetője szerint ez a szabályozás ellentétes a Jat. 13. §-ában, valamint az R. 9. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az R.-t 2008. január 1. napjával az egyes jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. évi LXXXII. törvény 1. § (2) bekezdése hatályon kívül helyezte, ezért az Ör. hivatkozott rendelkezése R.-nek való megfelelését nem vizsgálta. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási hivatal által benyújtott iratok alapján megállapította, hogy az önkormányzatnak nem volt az Ör.-rel azonos szabályozást tartalmazó korábbi rendelete, mivel az önkormányzat jogszabálysértő magatartása éppen abban áll, hogy a polgármesteri hivatal középfokú végzettségű köztisztviselőinek korábban már teljesített illetménykiegészítési kifizetések jogi alapját utólag, az Ör. visszamenőleges hatályú megalkotásával teremtette meg. Vagyis az Ör. hivatkozott rendelkezése tartalom nélküli. Mindettől eltekintve azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a jogalkotói gyakorlat, amely a jogszabály megalkotásánál félrevezetően, a jogalkalmazók és a jogkeresők számára nem egyértelműen jelöli meg a hatályon kívül helyezett jogszabályokat, nem elégíti ki az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogbiztonság, illetve az ahhoz szorosan kapcsolódó normavilágosság követelményét. „A jogbiztonság megköveteli ugyanis, hogy mind a jogalkalmazó, mind pedig az állampolgár mindenkor ismerhesse a hatályos jogot. Nem elfogadható, ha valamely rendelkezés hatályos szövegét csak a teljes hatályos joganyag sokrétű egybevetése alapján lehet megállapítani” [11/1994. (III. 2.) AB határozat, ABH 1994, 399, 401.]. A fenti indokok alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 2. § (2) bekezdését is alkotmányellenesnek találta, ezért megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság a jelen határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el. Budapest, 2008. december 8. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró