89/2008. (VI. 19.) AB határozata

89/2008. (VI. 19.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazási kezdeményezés tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 310/2007. (VIII. 23.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS I. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban:

OVB) a 310/2007. (VIII. 23.) OVB határozatával hitelesítette a magánszemély által benyújtott aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a Magyar Köztársaság Országgyűlése törvénymódosítással törölje a parlamenti képviselők alapdíján (alapilletményén) felüli juttatásokat: a bizottsági pótdíjakat, a különböző költségtérítéseket (utazás, szállás, reprezentáció), az ingyenes laptopot, a telefonhasználat térítést, illetve az internet és postai szolgáltatásokra való jogosultságokat.” Az OVB megállapítása szerint „az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért hitelesítésének akadálya nincs”.

Az OVB határozatával szemben – a törvényes határidőn belül – kifogás érkezett az Alkotmánybíróságra. A kifogás szerint a kérdés hitelesítésére nem kerülhetett volna sor, mert ellentétes az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjával, amely szerint központi adónemekről nem tartható országos népszavazás. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdés a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szjatv.) módosítására irányul. Az Szjatv. 24. § (1) bekezdése és 27. § b) pontja alapján az országgyűlési képviselők jövedelme adóköteles, a tevékenység nem önálló tevékenységnek minősül, és a szállásköltség-térítés, illetve költségtérítési átalány elszámolási kötelezettség nélkül illeti meg a képviselőket.

Mivel a költségelszámolás az összevont adóalap megállapításának egyik lépése, ezért a költségelszámolás rendje a személyi jövedelemadó mint központi adónem szabályozásának közvetlen tárgya.

A kifogás előterjesztője szerint az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdésről azért sem tartható népszavazás, mert nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott és az Alkotmánybíróság gyakorlatában kifejtett egyértelműség követelményének. A kifogás szerint a kérdés több tagmondatból áll, felsorolást tartalmaz, így nem lehet egyértelműen igennel vagy nemmel válaszolni. Ezen túlmenően kifogásolta, hogy a kérdésben szereplő „különböző költségtérítések”, „ingyenes laptop”, „telefonhasználat térítés”, „postai szolgáltatások” kifejezések nem egyértelműek, félrevezetők.

Mindezek alapján a kifogás előterjesztője kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg a 310/2007. (VIII. 23.) OVB határozatot, és utasítsa az OVB-t új eljárásra.

II. Az Alkotmánybíróság a kifogásokat az Alkotmány, az Nsztv., valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:

Alkotmány „20. § (2) Az országgyűlési képviselők tevékenységü ket a köz érdekében végzik.

Nsztv. „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

III. 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív, valamint a konkrét kérdés hitelesítésére irányuló eljárásban az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el.

2.1. A kifogás egyik része arra vonatkozott, hogy a kérdés több tagmondatból áll, felsorolást tartalmaz, így nem lehet rá egyértelműen igennel vagy nemmel válaszolni.

Az Alkotmánybíróság először az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban fogalmazta meg: „Önmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak, nemcsak az Nsztv. 13. § (1) bekezdése sérül, hanem csorbul az Alkotmány 2. § (2) bekezdésén alapuló népszavazáshoz való jog is. Minthogy a több, egymásnak ellentmondó vagy egymásból nem következő, illetve tartalmát tekintve egymástól eltérő alkérdést tartalmazó kérdés a szavazólapon is egy kérdésként jelenik meg, a közvetlen politikai részvétel joga nemcsak az ajánlási joggal összefüggésben, hanem a szavazáskor is csorbul.” (ABH 2001, 399, 405.) Jelen esetben a kérdés nem tartalmaz több alkérdést vagy egymásnak ellentmondó tagmondatot, hanem egy felsorolást foglal magában a képviselői alapdíjon felüli, eltörölni javasolt juttatásokról. Ezért a választópolgárok tudnak egyértelműen igenel vagy nemmel válaszolni a kérdésre.

2.2. A kifogás szerint a kérdésben szereplő „különböző költségtérítések”, „ingyenes laptop”, „telefonhasználat térítés”, „postai szolgáltatások” kifejezések nem egyértelműek, félrevezetők.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján nem feltétele a népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelműségének, hogy a kérdés a jogszabályok fogalomkészletét használja.

Az Nsztv. 13. § (1) bekezdése ugyanis „nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul” [először: 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.].

A „költségtérítés” kifejezés azonban több jogszabályban is megtalálható. Az Alkotmány 20. § (4) bekezdésének első mondata alapján a képviselőket – egyebek mellett – „költségeinek fedezésére költségtérítés” illeti meg. Ennek megfelelően az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény (a továbbiakban: Oktv.) gyűjtőfogalomként használja a költségtérítés fogalmát minden olyan juttatás megnevezésére, amely a tiszteletdíj és a kedvezmény fogalomkörébe nem vonható. Az Szjatv. 3. melléklet II. 2. pontja pedig az igazolás nélkül elszámolható költségekről szóló részében szabályozza a költségtérítés elszámolásának rendjét. Nem állapítható meg tehát, hogy az országos népszavazást kezdeményező által használt „különböző költségtérítések” kifejezések a választópolgárok számára felismerhetetlen tartalmat hordozna. Ehhez hasonlóan a „laptop”, „telefonhasználat” és a „postai szolgáltatások” is olyan érthető köznyelvi kifejezések, amelyekre vonatkozó rendelkezéseket számos jogszabály tartalmaz. [Például a jogszabályok fogalomhasználata szerint a laptop „mobil számítástechnikai eszköz”, illetve „hordozható számítógép”. A Központi Szolgáltatási Főigazgatóság által nyújtott ellátási szolgáltatások köréről, terjedelméről, valamint az igénybevétel rendjéről szóló 7/2007. (III. 19.) MeHVM rendelet Mellékletének III. B. 6. pontja; az üzletek működésének rendjéről, valamint az egyes üzlet nélkül folytatható kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 133/2007. (VI. 13.) Korm. rendelet 2. mellékletének 8. pontja.] Ezért a kifogásban előterjesztett indokokat megvizsgálva az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdés nem ellentétes az egyértelműség követelményével.

Az Alkotmánybíróság a kérdés tartalmi vizsgálatához az Alkotmány 20. § (4) bekezdésének első mondatát vette alapul, amely szerint az országgyűlési képviselőt a függetlenségét biztosító tiszteletdíj, továbbá meghatározott kedvezmények és költségeinek fedezésére költségtérítés illetik meg. A költségtérítés mértékének és a kedvezmények körének meghatározása az Alkotmány 20. § (4) bekezdés második mondata alapján a törvényhozó feladata. A Oktv. ennek megfelelően szabályozza az országgyűlési képviselők költségtérítését. A költségtérítésre vonatkozó elszámolási szabályt az Szjatv. tartalmaz, amelynek 27. § b) pontja alapján a nem önálló tevékenységből származó bevételből a jövedelem megállapítása során – legfeljebb a költségtérítés címén kapott bevétel mértékéig – levonható az Szjatv.

Az Szjatv. 3. számú melléklet II. 2. pontja az igazolás nélkül elszámolható költségek között említi az országgyűlési képviselők Oktv.-ben megállapított költségtérítését. A törvények nem követelik meg, hogy az országgyűlési képviselő a tevékenysége során felmerülő szükséges költségét számlával igazolja. Ezért jelenleg a parlamenti képviselők igazolás nélkül számolhatnak el teljes költségükről.

Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgált a parlamenti képviselők költségelszámolásának módszerére vonatkozó népszavazási kérdést. A határozatok szerint a vizsgált kérdések kapcsán nem merült fel alkotmányossági probléma, mert nem a költségtérítés léte volt a népszavazás tárgya, hanem az a mód, ahogyan az országgyűlési képviselők a költségeikről a rájuk vonatkozó törvényi rendelkezése alapján számot adnak. [97/2007. (XI. 29.) AB határozat, ABK 2007. november, 1072.; 21/2008. (III. 12.) AB határozat, ABK 2008. március, 285, 288.; 62/2008. (IV. 29. AB határozat, ABK 2008. április, 516, 519.] Jelen esetben azonban a népszavazásra szánt kérdés egyértelmű a tekintetben, hogy az „alapilletményen felüli juttatások”, köztük „a különböző költségtérítések (utazás, szállás, reprezentáció)” törvénymódosítással történő eltörlésére irányul. Az Alkotmány 20. § (2) bekezdése előírja, hogy az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében kötelesek végezni. Az Alkotmány 20. § (4) bekezdése alapján a képviselőket „költségeik fedezésére költségtérítés” illeti meg. A két alkotmányos rendelkezés együttes értelmezése alapján megállapítható, hogy az ál lam a képviselőknek a politikai közösség érdekében végzett tevékenységük során indokoltan felmerülő költségeit megtéríti. [21/2008. (III. 12.) AB határozat, ABK 2008. március, 285, 288.; 62/2008. (IV. 29. AB határozat, ABK 2008. április, 516, 519.] Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdésről tartott eredményes népszavazás nyomán az Országgyűlésnek vagy alkotmányellenes törvényt kellene elfogadnia, vagy módosítania kellene az Alkotmány 20. § (4) bekezdését.

Az Alkotmánybíróság 2/1993. (I. 22.) AB határozatának rendelkező részében kimondta, hogy „a népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt alkotmánymódosítást.” (ABH 1993, 33.) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint: „Az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét.” [először: 25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 262.] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdésről nem tartható népszavazás.

Mivel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérdés ellentétes az Alkotmány 20. § (4) bekezdésével, nem vizsgálta, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés

Az Alkotmánybíróság – a fentiekben felsorolt indokok alapján – 310/2007. (VIII. 23.) OVB határozatot megsemmisítette, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasította.

Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.

Dr. Bihari Mihály s. k., az Alkotmánybíróság elnöke