143/2011. (XII. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányelleness

143/2011. (XII. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Pomáz Város Önkormányzatának az Önkormányzat tulajdonában álló lakások és helyiségek bérletéről szóló 7/2002. (III. 21.) számú rendelete 40. § (7) bekezdése, valamint annak 2. számú melléklete 2004. október 1. napjától 2006. április 12. napjáig alkotmányellenes volt, ezért ezen rendelkezések a Pest Megyei Bíróság 23.G.23.118/2008. számú ügyében nem alkalmazhatóak. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. A Pest Megyei Bíróság bírája az előtte folyamatban lévő 23.G.23.118/2008. számú ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a alapján az előtte lévő per tárgyalását felfüggesztette és kezdeményezte „az önkormányzat tulajdonában álló lakások és helyiségek bérletéről szóló, Pomáz Város Önkormányzat 15/2003. (V. 08.) számú, 11/2006. (IV. 13.) számú, 20/2009. (VI. 26.) számú rendeletekkel módosított 7/2002. (III. 21.) számú rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 40. § (7) bekezdése és a 2-es számú melléklete” alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését. Az Ör. 37. § (1) bekezdése értelmében a nem lakás céljára szolgáló helyiség (a továbbiakban: helyiség) bérletének létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, a bérlet megszüntetésére a lakásbérlet szabályait kell alkalmazni az alábbi eltérésekkel: az Ör. 40. § (7) bekezdése értelmében a helyiség bérleti díja mértékét a rendelet 2. számú melléklete tartalmazza. Az indítványozó bíró álláspontja szerint az Ör. 40. § (7) bekezdése, valamint annak 2. számú melléklete ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 2005. évi CXXXII. törvény (a továbbiakban: Ltvmód.) 15. §-ával módosított, a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 36. § (2) bekezdésének a 2006. március 31-étől hatályos rendelkezése értelmében az önkormányzat tulajdonában lévő helyiség (a továbbiakban: önkormányzati helyiség) bérbeadásának és a bérbeadó hozzájárulásának feltételeit az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával önkormányzati rendelet határozza meg, azonban a helyiségbér mértékét az önkormányzati rendelet nem szabályozhatja. Ezért az indítványozó bíró nézete szerint az Ltv. 36. § (2) bekezdése alapján 2006. március 31-ét követően az önkormányzat képviselő-testülete nem rendelkezik hatáskörrel a tulajdonában lévő nem lakás céljára szolgáló helyiség bérleti díja mértékének rendelettel történő meghatározására. Az indítványozó bíró kiegészített indítványában az Ör. 40. § (7) bekezdése, valamint annak 2. számú melléklete alkotmányellenességét 2004. október 1 napjától kérte. 2. Az Ör. 40. § (7) bekezdését, valamint az Ör. 2. számú mellékletét Pomáz Város Önkormányzata Képviselő-testületének 11/2006. (IV. 13.) számú rendeletének 24. §-a 2006. április 13-ával hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság – főszabályként – hatályos jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja. Módosult, eredeti tartalmában már nem hatályos jogszabályi rendelkezés csak a konkrét normakontroll eseteiben, akkor képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát, ha annak alkalmazhatósága az eldöntendő kérdés, azaz ha az eljárás az Abtv. 38. §-ában szabályozott bírói kezdeményezés, illetőleg a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján folyik (335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261.). Mivel a jelen ügy bírói kezdeményezésre folyik, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot a folyamatban lévő ügyben alkalmazott, normatartalmát tekintve már hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezésre nézve folytatta le. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett, 2010. december 31-ig hatályos rendelkezése szerint: „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2.1. Az Ltv. 2006. március 30-ig hatályos, indítvánnyal érintett rendelkezése: „36. § (2) Az önkormányzat tulajdonában lévő helyiség (a továbbiakban: önkormányzati helyiség) bérbeadásának és a bérbeadó hozzájárulásának a feltételeit – az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – önkormányzati rendelet határozza meg. Az önkormányzati helyiség bérleti díjának mértékét nem kell önkormányzati rendeletben meghatározni.” 2.2. Az Ltv. 2006. március 31. napjától hatályos, indítvánnyal érintett rendelkezése: „36. § (2) Az önkormányzat tulajdonában lévő helyiség (a továbbiakban: önkormányzati helyiség) bérbeadásának és a bérbeadó hozzájárulásának a feltételeit – az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – önkormányzati rendelet határozza meg; a helyiségbér mértékét az önkormányzati rendelet nem szabályozhatja.” 3.1. Az Ör. indítvánnyal támadott, 2006. április 12-ig hatályos rendelkezései szerint: „40. § (7) A helyiségbérleti díjak mértékét a rendelet 2. sz. melléklete tartalmazza.” 3.2. Az Ör. 2. számú melléklete a nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérleti díjának mértékéről: „Pomáz Város Önkormányzata az önkormányzat tulajdonában álló nem lakás célú helyiségek, valamint be nem épített ingatlanok bérleti díja megállapítására az alábbi helyi rendeletet alkotta meg. 1.) A rendelet hatálya kiterjed minden önkormányzati tulajdonban álló nem lakás céljára szolgáló épületben lévő helyiségre. 2.) A helyiségbérleti díjakat egységesen, az épületben lévő különböző helyiségek rendeltetésétől függetlenül (üzlethelyiség, raktárhelyiség, kiszolgáló helyiség) kell megállapítani. 3.) A helyiségbérleti díjakat övezetek szerint a következő módon kell megállapítani: I. sz. övezet: Minimális bérleti díj: A város útvonalának mindkét oldala 950 Ft/m2/hó+25% Áfa (Lévai u., Árpádfejedelem u., József A., Hősök tere, Kossuth L. u., Szabadság tér, Szerb u., Községház u., Beniczky, Dobogokői u., Margitliget u.) Szelistye, HÉV állomás, szolgáltató házak környéke. Vörösmarty lakótelep (Rákóczi u., Árpádfejedelem u. által határolt terület.) Ravatalozó u. II. sz. övezet: A város többi belterülete 450 Ft/m2/hó + 25% Áfa 4.) A bérleti díj legfeljebb 50%-kal csökkenthető a következő esetekben: a) élelmiszerüzlet, gyógyszertár, egészségügyi ellátás, orvosi rendelő, posta, cipész, könyvesbolt, b) a költségvetésből gzadálkodó intézmény bérlete esetén, c) múzeum, kiállítóterem, galéria, d) a bérlő egészségügyi, illetve szociális körülményeire tekintettel a jegyző – az egészségügyi szociális bizottság javaslata alapján – 50% kedvezményt engedélyezhet, e) az a)–c) pontokban foglaltak esetén a Vagyongazdálkodási és Vállalkozási Bizottság véleményét ki kell kérni. 5.) A polgármesteri hivatal a helyiségek bérbeadása során a minimális bérleti díjnál magasabb bérleti díjban is megállapodhat. 6.) Az önkormányzat tulajdonában lévő be nem épített ingatlanok bérleti díját 60 Ft/m2/hó áron kell megállapítani.” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként – az Ltv. hatálybalépését megelőzően hatályban volt jogszabályokkal összefüggésben – a 20/1992. (IV. 7.) AB határozatában (ABH 1992, 120–121.) alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette azt az önkormányzati rendeletet, amely az önkormányzat tulajdonában levő üdülőtelkek bérleti díjának megállapításáról rendelkezett és egyidejűleg módosítani rendelte a korábbi bérleti megállapodásokat. Ezen határozat megállapította, hogy a 34/1985. (VII. 1.) MT rendelet, valamint a 12/1985. (VII. 1.) ÉVM rendelet rendelkezései folytán az önkormányzat tulajdonában álló üdülőtelkek bérbeadása olyan polgári jogügylet, amelyre a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései az irányadók. E jogügyletben az önkormányzat tulajdonosként, azaz a bérlővel mellérendeltségi pozícióban álló jogalanyként vesz részt. A Ptk. 226. § (1) bekezdése ugyan lehetővé teszi, hogy egyes esetekben jogszabály meghatározza a szerződés bizonyos tartalmi elemeit, ám e rendelkezés alkalmazása szempontjából – a Ptk 685. §-ának a) pontja értelmében – az önkormányzati rendelet nem tartozik a „jogszabály” fogalmi körébe. Ebből eredően az önkormányzati képviselő-testület megteheti, hogy az irányítása alá tartozó szervekre kötelező határozatban rendelkezzék a bérleti szerződések megkötésével kapcsolatos feladatokról, de arra nincs törvényi felhatalmazása, hogy önkormányzati rendeletben az állampolgárokra is kötelező érvénnyel állapítsa meg a bérleti szerződések tartalmi elemeit. Az Alkotmánybíróság a 17/1995. (III. 13.) AB határozatában azt is megállapította – a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a nem lakás céljára szolgáló helyiségek igénybevételi és bérleti díjának megállapításáról és az ezzel kapcsolatos kedvezményekről szóló, a 15/1991. (VI. 28.) rendeletével módosított 11/1991. (V. 31.) rendelete alkotmányellenességének vizsgálata során –, hogy „[a]z önkormányzat, mint polgári jogi bérleti szerződések alanya, mint a tulajdonában álló nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadója, a mellérendeltségi jogviszonyban nem jogosult jogszabállyal – önkormányzati rendelettel – egyoldalúan a szerződés tartalmi elemeit módosítani, a bérleti díjakat emelni. Törvényi felhatalmazás hiányában a támadott önkormányzati rendelet alkotmányellenes. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal” (ABH 1995, 467, 469.). 2. Az Ltv. – 1994. január 1-jétől 2006. március 30-ig hatályos eredeti – 36. § (2) bekezdése értelmében „[a]z önkormányzat tulajdonában lévő helyiség (a továbbiakban: önkormányzati helyiség) bérbeadásának és a bérbeadó hozzájárulásának a feltételeit – az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – önkormányzati rendelet határozza meg. Az önkormányzati helyiség bérleti díjának mértékét nem kell önkormányzati rendeletben meghatározni.” (Azaz nem tette kötelezővé a helyiség bérleti díjának önkormányzati rendeletben történő meghatározását, de kifejezett tilalmat sem állapított meg.) Ezzel szemben az Ltvmód. 15. §-a az Ltv. 36. § (2) bekezdését módosította – az Alkotmánybíróság idézett határozataival egyezően – akként, hogy „a helyiségbér mértékét az önkormányzati rendelet nem szabályozhatja”. Ez a módosítás – az Ltvmód. indokolása szerint – egyértelművé tette, hogy az önkormányzati helyiségbér mértékét nem lehet önkormányzati rendeletben meghatározni, mivel a helyiségbér mértékében a felek megállapodása az irányadó (így a pályáztatott helyiségnél lehet licitáltatni). 3. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 195/2010. (XII. 17.) AB határozatában – a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról szóló 7/2006. (III. 10.) számú önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányossági vizsgálata során – hangsúlyozta, hogy az Ltv. 36. § (2) bekezdése kifejezett tilalmat állapít meg a nem lakás céljára szolgáló, önkormányzati tulajdonban álló helyiségek bérleti díjának önkormányzati rendeletben történő szabályozására. Egyben kifejtette, hogy az önkormányzat tulajdonában álló, nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérleti díja szabad áras szolgáltatásnak minősül, így annak meghatározása a felek szabad megállapodásának tárgya. Ezt az Ltv. 38. § (1) bekezdése kifejezetten rögzíti azzal, hogy a felek a helyiségbér összegében szabadon állapodnak meg (ABK 2010. december, 1342, 1345.). Ezen megállapításokat az Alkotmánybíróság jelen határozatában is irányadónak tekinti. 4. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Ör. 40. § (7) bekezdése, valamint annak 2. számú melléklete a helyiségbér mértékének konkrét meghatározásával alkotmányellenességet eredményezett-e az indítványozó bíró által megjelölt időszakban. Az Ör. indítványozó bíró által támadott, 2004. október 1. napjától 2006. április 12. napjáig hatályos 40. § (7) bekezdése rögzítette, hogy a helyiségbérleti díjak mértékét az Ör. 2. számú melléklete tartalmazza, amely összegszerűen, a város övezeteire vonatkozóan konkrét mértékben meghatározta a helyiségbérleti díjakat. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. az Alkotmánybíróság fentebb a III.1. pontjában idézett 17/1995. (III. 13.) AB határozata (ABH 1995, 467, 469.) alapján már elfogadásakor is alkotmányellenes volt. Ezen felül, 2006. március 30. és április 12. között törvénybe is ütközött: az Ltvmód. 15. §-ával megállapított Ltv. 36. § (2) bekezdésébe, mivel az Ltv. tiltó rendelkezései ellenére a konkrét helyiségbérleti díjak önkormányzati rendeletben kerültek meghatározásra. Az Alkotmány – az Ör. elfogadásakor – 2010. december 31-ig hatályos 44/A. § (2) bekezdése értelmében a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. A helyiségbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése hozza létre, amely szerződés a Ptk. 205. § (1) bekezdése szerint a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre; ennek része a bérleti díj mértékében történő megállapodás is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azzal, hogy a képviselő-testület rendeletben, a másik szerződő félre kötelező érvénnyel állapította meg a nem lakás céljára szolgáló helyiség bérleti díját, az Ör. említett rendelkezései 2006. március 30. és április 12. között az Lt. 36. § (2) bekezdésébe ütközésével sértették az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 40. § (7) bekezdése, valamint annak 2. számú melléklete 2004. október 1. napjától 2006. április 12-ig – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére tekintettel – alkotmányellenes volt; így az Ör. vizsgált rendelkezései a Pest Megyei Bíróság 23.G. 23.118/2008. számú ügyében nem alkalmazhatók. A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az alkotmányellenesség megállapítása miatt rendelte el az Alkotmánybíróság. Budapest, 2011. november 30. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró