6/2011. (II. 3.) AB határozata

6/2011. (II. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában – dr. Kovács Péter és dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervéről szóló 1127/2010. (V. 21.) Korm. határozat alkotmányellenes, ezért azt 2011. június 30-i hatállyal megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. Az indítványozó Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervéről szóló 1127/2010. (V. 21.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. határozat) 1. pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és e rendelkezés megsemmisítését, valamint a jogellenes állapot megszüntetését kérve nyújtott be indítványt az Alkotmánybírósághoz. Az indítványozó rámutat arra, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodás egyes szabályairól szóló 221/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 3. § (3) bekezdés c) pontja alapján elkészített országos vízgyűjtő-gazdálkodási tervet az R. 3. § (5) bekezdése értelmében, a miniszternek rendeletben kell kihirdetnie. Ezzel szemben jelenleg az említett tervet nem rendelet, hanem a Korm. határozat 1. pontja tartalmazza. Az indítványozó a jogalkotás rendjének megsértésére hivatkozással kéri az említett Korm. határozat 1. pontjának megsemmisítését, utalva arra, hogy egy jogszabályi szintű szabályozást igénylő kérdés rendezése nem jogszabályban történt.

Az indítvány hivatkozik továbbá arra is, hogy a Korm. határozat nem minősül egyedi határozatnak, hanem tartalma szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének – a 2011. január 1-jétől hatályos 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdésének b) pontja alapján közjogi szervezetszabályozó eszköznek, közelebbről normatív határozatnak – tekinthető. Így az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az alkotmányellenességének vizsgálata.

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” „A Kormány (...)

35. §(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja

alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (...)

37. §(3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben

eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”

23. §(1) Az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a testületi központi államigazgatási

szerv és az Alkotmányban megjelölt más testületi szerv normatív határozatban szabályozza az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését és szervezetét, továbbá saját cselekvési programját. (...)

24. §(1) A közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes. A közjogi szervezetszabályozó

eszközben jogszabály rendelkezése nem ismételhető meg.”

46. §(1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, a kormánybizottságok határozatban szabályozzák az általuk

irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket.

3. §(3) A vízgyűjtő-gazdálkodási terv elkészítéséről a vízgazdálkodásért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter)

gondoskodik. A miniszter irányításával (...)

III. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.

Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett, hogy a Korm. határozat a Jat. 23. § (1) bekezdése alapján közjogi szervezetszabályozó eszköznek – a régi Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének —, vagyis normatív határozatnak tekinthető-e. Az Alkotmány és a Jat. rendelkezései alapján ugyanis a Kormány normatív határozata nem jogszabály. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének c) pontja alapján „a Kormány irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket.” Az így meghatározott feladatkör ellátásához eszközként szolgálnak a közjogi szervezetszabályozó eszközök. Ezen kívül az Alkotmány 37. §

E felhatalmazások alapján, a Jat 23. § (1) bekezdése értelmében a Kormány az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését, szervezetét, saját cselekvési programját normatív határozatban szabályozza. Ugyanakkor a Kormány egyedi határozatot is hozhat. Nem minden, a Kormány által kibocsátott határozat tartozik tehát a Jat. 23. §

Az Alkotmánybíróság irányadónak tekintette az 52/1993. (X. 7.) AB határozat [ABH 1993, 407, 408.] indokolásában foglaltakat, amelynek értelmében „a hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó.”

2.1. A Vt. 2. § (1) bekezdés l) pontja szerint a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek készítése állami feladat, amely a 2. §

Ennek alapján a Kormány általános felhatalmazással rendelkezik, a törvények végrehajtására rendeleteket alkothat.

A Kormány a Vt. végrehajtására kibocsátott R.-ben határozta meg azt a jogi formát – miniszteri rendelet —, amelyben a vízgyűjtő-gazdálkodási tervet ki kell hirdetni. A miniszter jogalkotási hatásköréről az Alkotmány 37. § (3) bekezdése rendelkezik, amelynek alapján a Kormány tagjai feladatkörük ellátása során törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján rendeletet adhatnak ki. Az itt vizsgált esetben a miniszter rendeletalkotási hatásköre kormányrendeleten alapul.

Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási terve a fentiek ellenére nem miniszteri rendeletben, hanem a Kormány határozatában került kihirdetésre. A Korm. határozat 1. pontja tehát nem tartalma miatt alkotmányellenes, hanem azért, mert a Korm. határozat a Vt. 2. § (2) bekezdésében, valamint az R.-ben foglaltakkal ellentétes módon került kibocsátásra. Így nem felel meg a Vt. 2. § (2) bekezdésében, és az R. 3. § (5) bekezdésében meghatározottaknak, ezáltal sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését.

2.2. Az indítvány továbbá arra alapozva is kéri az alkotmányellenesség megállapítását, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási terv nem megfelelő formában történő kihirdetése sérti a „jogalkotás rendjét.” Jelen ügyben az R. állapított meg a vízgyűjtő-gazdálkodási terv megalkotására, valamint kihirdetésére speciális eljárási módot, és formát, amikor e tárgykörben az ágazatért felelős minisztert a rendeletalkotási joggal ruházta fel. Mivel a Korm. határozat kibocsátása a Vt. és az R. szabályainak figyelmen kívül hagyásával történt, sérti a „jogalkotás rendjét”, és ezáltal nem felel meg a jogállamiság követelményének. Az alkotmányellenesség bizonyítást nyert azáltal, hogy a Korm. határozat a Vt.-ben, valamint az R.-ben foglaltakkal ellentétes formában került kibocsátásra, így az Alkotmánybíróság – irányadó gyakorlata alapján – azt nem vizsgálta, hogy alkotmányellenes helyzet következett-e be a „jogalkotás rendjének” mint általános alkotmányos szabálynak a megsértésével [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342–343.].

IV. 1. Az indítványozó csak a Korm. határozat 1. pontjának megsemmisítését kérte, ám ez a pont szoros kapcsolatban áll a Korm. határozat más rendelkezéseivel is. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján akkor semmisít meg az indítvánnyal nem támadott rendelkezéseket, ha a megsemmisítés folytán a további rendelkezések alkalmazhatatlanná válnának [51/2010. (IV. 28.) AB határozat MK, 2010, 63. szám, 13833, 13841.]. Megállapítható, hogy az indítvánnyal támadott Korm. határozat 1. pontja szoros összefüggésben áll a Korm. határozat 2. és 3. pontjával, így az Alkotmánybíróság e pontokra is kiterjesztette a megsemmisítést.

E szabályok alól kivételt tesz lehetővé az Abtv. 43. § (4) bekezdése, amelynek értelmében „az Alkotmánybíróság a 42. §

Az Alkotmánybíróság szerint ez esetben a kivétel alkalmazása indokolt, ezért a Korm. határozatot az Abtv. 43. §

Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.

Budapest, 2010. január 31. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke