6/2011. (II. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmi

6/2011. (II. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában – dr. Kovács Péter és dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervéről szóló 1127/2010. (V. 21.) Korm. határozat alkotmányellenes, ezért azt 2011. június 30-i hatállyal megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervéről szóló 1127/2010. (V. 21.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. határozat) 1. pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és e rendelkezés megsemmisítését, valamint a jogellenes állapot megszüntetését kérve nyújtott be indítványt az Alkotmánybírósághoz. Az indítványozó rámutat arra, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodás egyes szabályairól szóló 221/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 3. § (3) bekezdés c) pontja alapján elkészített országos vízgyűjtő-gazdálkodási tervet az R. 3. § (5) bekezdése értelmében, a miniszternek rendeletben kell kihirdetnie. Ezzel szemben jelenleg az említett tervet nem rendelet, hanem a Korm. határozat 1. pontja tartalmazza. Az indítványozó a jogalkotás rendjének megsértésére hivatkozással kéri az említett Korm. határozat 1. pontjának megsemmisítését, utalva arra, hogy egy jogszabályi szintű szabályozást igénylő kérdés rendezése nem jogszabályban történt. Az indítvány hivatkozik továbbá arra is, hogy a Korm. határozat nem minősül egyedi határozatnak, hanem tartalma szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének – a 2011. január 1-jétől hatályos 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdésének b) pontja alapján közjogi szervezetszabályozó eszköznek, közelebbről normatív határozatnak – tekinthető. Így az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az alkotmányellenességének vizsgálata. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” „A Kormány (...) 35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (...) 37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” 2. A Jat. érintett rendelkezései: „1. § (1) E törvény hatálya a) a jogszabályokra, valamint b) a normatív határozatra és normatív utasításra (a továbbiakban együtt: közjogi szervezetszabályozó eszköz) terjed ki. (...) Közjogi szervezetszabályozó eszközök 23. § (1) Az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a testületi központi államigazgatási szerv és az Alkotmányban megjelölt más testületi szerv normatív határozatban szabályozza az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését és szervezetét, továbbá saját cselekvési programját. (...) 24. § (1) A közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes. A közjogi szervezetszabályozó eszközben jogszabály rendelkezése nem ismételhető meg.” 3. A jogalkotásról szóló, 2010. december 31-ig hatályos, 1987. évi XI. törvény érintett rendelkezései: (a továbbiakban: régi Jat.) „Az állami irányítás egyéb jogi eszközei 46. § (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, a kormánybizottságok határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket. (2) E rendelkezés nem érinti az (1) bekezdésben felsorolt szerveknek az egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát.” 4. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vt.) érintett rendelkezései: „2. § (1) Az állami feladatok: (...) l) vízgyűjtő-gazdálkodási terv készítése. (2) Az (1) bekezdésben felsorolt feladatok közül az a), az f) és az i) pontban említetteket a Kormány; a b), a c), a d), a k) és az l) pontban említetteket a vízgazdálkodásért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) és – a Kormány által meghatározott munkamegosztás szerinti rendben – az érdekelt miniszter együttesen; az e), a g), a h) és a j) pontokban említetteket a miniszter látja el.” 5. Az R. érintett rendelkezései: „Vízgyűjtő-gazdálkodási terv (...) 3. § (3) A vízgyűjtő-gazdálkodási terv elkészítéséről a vízgazdálkodásért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) gondoskodik. A miniszter irányításával (...) c) az országos szintű tervet a vízgazdálkodási tanácsokról szóló külön jogszabály szerinti Országos Vízgazdálkodási Tanács jóváhagyásával a Vízügyi és Környezetvédelmi Központi Igazgatóság (a továbbiakban: VKKI) állítja össze. (...) (5) A (3) bekezdés c) pontja szerint elkészített tervet a miniszter – a vízgazdálkodásról szóló külön jogszabályban foglaltaknak megfelelően – rendeletben hirdeti ki.” 6. A Korm. határozat: „1. A Kormány vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló, 2000. október 23-i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben foglalt tagállami kötelezettség teljesítése érdekében Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervét az 1. számú mellékletben foglaltaknak megfelelően közzéteszi. 2. A vízgyűjtő-gazdálkodási tervet érintő és arra jelentős hatást gyakorló, átfogó gazdaságfejlesztési stratégiákat fel kell mérni és azoknak a vízgyűjtő-gazdálkodási tervvel való összhangját biztosítani kell. 3. Ez a határozat a közzétételét követő napon lép hatályba.” III. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét jelen ügyben az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése – amely szerint az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát —, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja határozza meg, amely szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint a közjogi szervezetszabályozó eszközök (korábban: „az állami irányítás egyéb jogi eszközei”) alkotmányellenességének utólagos vizsgálata. Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett, hogy a Korm. határozat a Jat. 23. § (1) bekezdése alapján közjogi szervezetszabályozó eszköznek – a régi Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének —, vagyis normatív határozatnak tekinthető-e. Az Alkotmány és a Jat. rendelkezései alapján ugyanis a Kormány normatív határozata nem jogszabály. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének c) pontja alapján „a Kormány irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket.” Az így meghatározott feladatkör ellátásához eszközként szolgálnak a közjogi szervezetszabályozó eszközök. Ezen kívül az Alkotmány 37. § (2) bekezdése értelmében „a miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. (...)”. E felhatalmazások alapján, a Jat 23. § (1) bekezdése értelmében a Kormány az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését, szervezetét, saját cselekvési programját normatív határozatban szabályozza. Ugyanakkor a Kormány egyedi határozatot is hozhat. Nem minden, a Kormány által kibocsátott határozat tartozik tehát a Jat. 23. § (1) bekezdésében [a régi Jat. 46. § (1) bekezdésében] meghatározott közjogi szervezetszabályozó eszközök közé. Az Alkotmánybíróság irányadónak tekintette az 52/1993. (X. 7.) AB határozat [ABH 1993, 407, 408.] indokolásában foglaltakat, amelynek értelmében „a hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó.” 2. A vízgyűjtő-gazdálkodásról szóló általános programot, stratégiát a 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv határozza meg, amelynek magyarországi átültetésére született meg a Korm. határozat 1. számú mellékletében kihirdetett vízgyűjtő-gazdálkodási terv. Az indítványozó álláspontja szerint a Korm. határozatban kihirdetett országos vízgyűjtő-gazdálkodási terv két okból is jogszabályi szintű szabályozást igénylő tárgykör: egyrészt Vt.-ben és az R.-ben meghatározottak alapján, másrészt az Alkotmányban és a Jat.-ban rögzített „jogalkotási rend” értelmében. 2.1. A Vt. 2. § (1) bekezdés l) pontja szerint a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek készítése állami feladat, amely a 2. § (2) bekezdése szerint a vízgazdálkodásért felelős miniszter hatáskörébe tartozik. A Vt. hivatkozott szakasza tehát felhatalmazza – ezzel egyben kötelezi – a vízgazdálkodásért felelős minisztert, hogy az országos vízgyűjtő-gazdálkodással kapcsolatos végrehajtási feladatokat ellássa. A Vt. említett szakaszában az országos vízgyűjtő-gazdálkodási terv jogi formája nincs meghatározva, azt az R. 3. § (5) bekezdése rögzíti miniszteri rendeletként. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja értelmében „a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását.” Ennek alapján a Kormány általános felhatalmazással rendelkezik, a törvények végrehajtására rendeleteket alkothat. A Kormány a Vt. végrehajtására kibocsátott R.-ben határozta meg azt a jogi formát – miniszteri rendelet —, amelyben a vízgyűjtő-gazdálkodási tervet ki kell hirdetni. A miniszter jogalkotási hatásköréről az Alkotmány 37. § (3) bekezdése rendelkezik, amelynek alapján a Kormány tagjai feladatkörük ellátása során törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján rendeletet adhatnak ki. Az itt vizsgált esetben a miniszter rendeletalkotási hatásköre kormányrendeleten alapul. Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási terve a fentiek ellenére nem miniszteri rendeletben, hanem a Kormány határozatában került kihirdetésre. A Korm. határozat 1. pontja tehát nem tartalma miatt alkotmányellenes, hanem azért, mert a Korm. határozat a Vt. 2. § (2) bekezdésében, valamint az R.-ben foglaltakkal ellentétes módon került kibocsátásra. Így nem felel meg a Vt. 2. § (2) bekezdésében, és az R. 3. § (5) bekezdésében meghatározottaknak, ezáltal sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését. 2.2. Az indítvány továbbá arra alapozva is kéri az alkotmányellenesség megállapítását, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási terv nem megfelelő formában történő kihirdetése sérti a „jogalkotás rendjét.” Jelen ügyben az R. állapított meg a vízgyűjtő-gazdálkodási terv megalkotására, valamint kihirdetésére speciális eljárási módot, és formát, amikor e tárgykörben az ágazatért felelős minisztert a rendeletalkotási joggal ruházta fel. Mivel a Korm. határozat kibocsátása a Vt. és az R. szabályainak figyelmen kívül hagyásával történt, sérti a „jogalkotás rendjét”, és ezáltal nem felel meg a jogállamiság követelményének. Az alkotmányellenesség bizonyítást nyert azáltal, hogy a Korm. határozat a Vt.-ben, valamint az R.-ben foglaltakkal ellentétes formában került kibocsátásra, így az Alkotmánybíróság – irányadó gyakorlata alapján – azt nem vizsgálta, hogy alkotmányellenes helyzet következett-e be a „jogalkotás rendjének” mint általános alkotmányos szabálynak a megsértésével [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342–343.]. IV. 1. Az indítványozó csak a Korm. határozat 1. pontjának megsemmisítését kérte, ám ez a pont szoros kapcsolatban áll a Korm. határozat más rendelkezéseivel is. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján akkor semmisít meg az indítvánnyal nem támadott rendelkezéseket, ha a megsemmisítés folytán a további rendelkezések alkalmazhatatlanná válnának [51/2010. (IV. 28.) AB határozat MK, 2010, 63. szám, 13833, 13841.]. Megállapítható, hogy az indítvánnyal támadott Korm. határozat 1. pontja szoros összefüggésben áll a Korm. határozat 2. és 3. pontjával, így az Alkotmánybíróság e pontokra is kiterjesztette a megsemmisítést. 2. Az előbbiek szerint Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási terve nem megfelelő jogi formában került kihirdetésre. 3. Az Abtv. 42. § (1) bekezdése alapján, általános szabályként az Alkotmánybíróság által megsemmisített közjogi szervezetszabályozó eszköz a határozat közzétételét követő napon veszti hatályát. Az Abtv. 43. § (1) bekezdése alapján „azt a jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzétételt követő naptól nem lehet alkalmazni.” E szabályok alól kivételt tesz lehetővé az Abtv. 43. § (4) bekezdése, amelynek értelmében „az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)–(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését (...), ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.” Az Alkotmánybíróság szerint ez esetben a kivétel alkalmazása indokolt, ezért a Korm. határozatot az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján a közigazgatás folyamatos működésének biztosítása, valamint az Európai Parlament és Tanács 2000/60/EK irányelve folyamatos érvényesülése érdekében – lévén mindkettő a jogbiztonság része – pro futuro hatállyal semmisítette meg. Így a jogalkotónak elegendő ideje van arra, hogy 2011. június 30. napjáig a megsemmisített Korm. határozat helyébe megfelelő szabályozást alkosson. Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el. Budapest, 2010. január 31. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke