6/
- (II. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában – dr. Kovács Péter és dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervéről szóló 1127/
- (V. 21.) Korm. határozat alkotmányellenes, ezért azt
- június 30-i hatállyal megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervéről szóló 1127/
- (V. 21.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. határozat)
- pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és e rendelkezés megsemmisítését, valamint a jogellenes állapot megszüntetését kérve nyújtott be indítványt az Alkotmánybírósághoz. Az indítványozó rámutat arra, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodás egyes szabályairól szóló 221/
- (VII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.)
- §
(3)bekezdés c) pontja alapján elkészített országos vízgyűjtő-gazdálkodási tervet az R. 3. §
(5)bekezdése értelmében, a miniszternek rendeletben kell kihirdetnie. Ezzel szemben jelenleg az említett tervet nem rendelet, hanem a Korm. határozat
- pontja tartalmazza. Az indítványozó a jogalkotás rendjének megsértésére hivatkozással kéri az említett Korm. határozat
- pontjának megsemmisítését, utalva arra, hogy egy jogszabályi szintű szabályozást igénylő kérdés rendezése nem jogszabályban történt. Az indítvány hivatkozik továbbá arra is, hogy a Korm. határozat nem minősül egyedi határozatnak, hanem tartalma szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének – a
- január 1-jétől hatályos
- évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.)
- §
(1)bekezdésének b) pontja alapján közjogi szervezetszabályozó eszköznek, közelebbről normatív határozatnak – tekinthető. Így az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az alkotmányellenességének vizsgálata. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. §
(1)A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „7. §
(2)A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” „A Kormány (...) 35. §
(2)A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (...) 37. §
(3)A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” 2. A Jat. érintett rendelkezései: „1. §
(1)E törvény hatálya
- a)a jogszabályokra, valamint
- b)a normatív határozatra és normatív utasításra (a továbbiakban együtt: közjogi szervezetszabályozó eszköz) terjed ki. (...) Közjogi szervezetszabályozó eszközök 23. §
(1)Az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a testületi központi államigazgatási szerv és az Alkotmányban megjelölt más testületi szerv normatív határozatban szabályozza az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését és szervezetét, továbbá saját cselekvési programját. (...) 24. §
(1)A közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes. A közjogi szervezetszabályozó eszközben jogszabály rendelkezése nem ismételhető meg.”
- A jogalkotásról szóló,
- december 31-ig hatályos,
- évi XI. törvény érintett rendelkezései: (a továbbiakban: régi Jat.) „Az állami irányítás egyéb jogi eszközei
- §
(1)Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, a kormánybizottságok határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket.
(2)E rendelkezés nem érinti az
(1)bekezdésben felsorolt szerveknek az egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát.”
- A vízgazdálkodásról szóló
- évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vt.) érintett rendelkezései: „
- §
(1)Az állami feladatok: (...) l) vízgyűjtő-gazdálkodási terv készítése.
(2)Az
(1)bekezdésben felsorolt feladatok közül az a), az
- f)és az
- i)pontban említetteket a Kormány; a b), a c), a d), a
- k)és az
- l)pontban említetteket a vízgazdálkodásért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) és – a Kormány által meghatározott munkamegosztás szerinti rendben – az érdekelt miniszter együttesen; az e), a g), a
- h)és a
- j)pontokban említetteket a miniszter látja el.” 5. Az R. érintett rendelkezései: „Vízgyűjtő-gazdálkodási terv (...) 3. §
(3)A vízgyűjtő-gazdálkodási terv elkészítéséről a vízgazdálkodásért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) gondoskodik. A miniszter irányításával (...) c) az országos szintű tervet a vízgazdálkodási tanácsokról szóló külön jogszabály szerinti Országos Vízgazdálkodási Tanács jóváhagyásával a Vízügyi és Környezetvédelmi Központi Igazgatóság (a továbbiakban: VKKI) állítja össze. (...)
(5)A
(3)bekezdés c) pontja szerint elkészített tervet a miniszter – a vízgazdálkodásról szóló külön jogszabályban foglaltaknak megfelelően – rendeletben hirdeti ki.”
- A Korm. határozat: „
- A Kormány vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló,
- október 23-i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben foglalt tagállami kötelezettség teljesítése érdekében Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási tervét az
- számú mellékletben foglaltaknak megfelelően közzéteszi.
- A vízgyűjtő-gazdálkodási tervet érintő és arra jelentős hatást gyakorló, átfogó gazdaságfejlesztési stratégiákat fel kell mérni és azoknak a vízgyűjtő-gazdálkodási tervvel való összhangját biztosítani kell.
- Ez a határozat a közzétételét követő napon lép hatályba.” III. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
- Az Alkotmánybíróság hatáskörét jelen ügyben az Alkotmány 32/A. §
(1)bekezdése – amely szerint az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát —, valamint az Alkotmánybíróságról szóló
- évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.)
- § b) pontja határozza meg, amely szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint a közjogi szervezetszabályozó eszközök (korábban: „az állami irányítás egyéb jogi eszközei”) alkotmányellenességének utólagos vizsgálata. Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett, hogy a Korm. határozat a Jat.
- §
(1)bekezdése alapján közjogi szervezetszabályozó eszköznek – a régi Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének —, vagyis normatív határozatnak tekinthető-e. Az Alkotmány és a Jat. rendelkezései alapján ugyanis a Kormány normatív határozata nem jogszabály. Az Alkotmány 35. §
(1)bekezdésének c) pontja alapján „a Kormány irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket.” Az így meghatározott feladatkör ellátásához eszközként szolgálnak a közjogi szervezetszabályozó eszközök. Ezen kívül az Alkotmány 37. §
(2)bekezdése értelmében „a miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. (...)”. E felhatalmazások alapján, a Jat 23. §
(1)bekezdése értelmében a Kormány az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését, szervezetét, saját cselekvési programját normatív határozatban szabályozza. Ugyanakkor a Kormány egyedi határozatot is hozhat. Nem minden, a Kormány által kibocsátott határozat tartozik tehát a Jat. 23. §
(1)bekezdésében [a régi Jat. 46. §
(1)bekezdésében] meghatározott közjogi szervezetszabályozó eszközök közé. Az Alkotmánybíróság irányadónak tekintette az 52/
- (X. 7.) AB határozat [ABH 1993, 407, 408.] indokolásában foglaltakat, amelynek értelmében „a hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó.”
- A vízgyűjtő-gazdálkodásról szóló általános programot, stratégiát a 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv határozza meg, amelynek magyarországi átültetésére született meg a Korm. határozat
- számú mellékletében kihirdetett vízgyűjtő-gazdálkodási terv. Az indítványozó álláspontja szerint a Korm. határozatban kihirdetett országos vízgyűjtő-gazdálkodási terv két okból is jogszabályi szintű szabályozást igénylő tárgykör: egyrészt Vt.-ben és az R.-ben meghatározottak alapján, másrészt az Alkotmányban és a Jat.-ban rögzített „jogalkotási rend” értelmében. 2.
- A Vt.
- §
(1)bekezdés l) pontja szerint a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek készítése állami feladat, amely a 2. §
(2)bekezdése szerint a vízgazdálkodásért felelős miniszter hatáskörébe tartozik. A Vt. hivatkozott szakasza tehát felhatalmazza – ezzel egyben kötelezi – a vízgazdálkodásért felelős minisztert, hogy az országos vízgyűjtő-gazdálkodással kapcsolatos végrehajtási feladatokat ellássa. A Vt. említett szakaszában az országos vízgyűjtő-gazdálkodási terv jogi formája nincs meghatározva, azt az R. 3. §
(5)bekezdése rögzíti miniszteri rendeletként. Az Alkotmány 35. §
(1)bekezdés b) pontja értelmében „a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását.” Ennek alapján a Kormány általános felhatalmazással rendelkezik, a törvények végrehajtására rendeleteket alkothat. A Kormány a Vt. végrehajtására kibocsátott R.-ben határozta meg azt a jogi formát – miniszteri rendelet —, amelyben a vízgyűjtő-gazdálkodási tervet ki kell hirdetni. A miniszter jogalkotási hatásköréről az Alkotmány 37. §
(3)bekezdése rendelkezik, amelynek alapján a Kormány tagjai feladatkörük ellátása során törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján rendeletet adhatnak ki. Az itt vizsgált esetben a miniszter rendeletalkotási hatásköre kormányrendeleten alapul. Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási terve a fentiek ellenére nem miniszteri rendeletben, hanem a Kormány határozatában került kihirdetésre. A Korm. határozat 1. pontja tehát nem tartalma miatt alkotmányellenes, hanem azért, mert a Korm. határozat a Vt. 2. §
(2)bekezdésében, valamint az R.-ben foglaltakkal ellentétes módon került kibocsátásra. Így nem felel meg a Vt. 2. §
(2)bekezdésében, és az R. 3. §
(5)bekezdésében meghatározottaknak, ezáltal sérti az Alkotmány 35. §
(2)bekezdését. 2.
- Az indítvány továbbá arra alapozva is kéri az alkotmányellenesség megállapítását, hogy a vízgyűjtő-gazdálkodási terv nem megfelelő formában történő kihirdetése sérti a „jogalkotás rendjét.” Jelen ügyben az R. állapított meg a vízgyűjtő-gazdálkodási terv megalkotására, valamint kihirdetésére speciális eljárási módot, és formát, amikor e tárgykörben az ágazatért felelős minisztert a rendeletalkotási joggal ruházta fel. Mivel a Korm. határozat kibocsátása a Vt. és az R. szabályainak figyelmen kívül hagyásával történt, sérti a „jogalkotás rendjét”, és ezáltal nem felel meg a jogállamiság követelményének. Az alkotmányellenesség bizonyítást nyert azáltal, hogy a Korm. határozat a Vt.-ben, valamint az R.-ben foglaltakkal ellentétes formában került kibocsátásra, így az Alkotmánybíróság – irányadó gyakorlata alapján – azt nem vizsgálta, hogy alkotmányellenes helyzet következett-e be a „jogalkotás rendjének” mint általános alkotmányos szabálynak a megsértésével [44/
- (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/
- (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/
- (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/
- (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/
- (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/
- (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342–343.]. IV.
- Az indítványozó csak a Korm. határozat
- pontjának megsemmisítését kérte, ám ez a pont szoros kapcsolatban áll a Korm. határozat más rendelkezéseivel is. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján akkor semmisít meg az indítvánnyal nem támadott rendelkezéseket, ha a megsemmisítés folytán a további rendelkezések alkalmazhatatlanná válnának [51/
- (IV. 28.) AB határozat MK, 2010,
- szám, 13833, 13841.]. Megállapítható, hogy az indítvánnyal támadott Korm. határozat
- pontja szoros összefüggésben áll a Korm. határozat
- és
- pontjával, így az Alkotmánybíróság e pontokra is kiterjesztette a megsemmisítést.
- Az előbbiek szerint Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási terve nem megfelelő jogi formában került kihirdetésre.
- Az Abtv.
- §
(1)bekezdése alapján, általános szabályként az Alkotmánybíróság által megsemmisített közjogi szervezetszabályozó eszköz a határozat közzétételét követő napon veszti hatályát. Az Abtv. 43. §
(1)bekezdése alapján „azt a jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzétételt követő naptól nem lehet alkalmazni.” E szabályok alól kivételt tesz lehetővé az Abtv. 43. §
(4)bekezdése, amelynek értelmében „az Alkotmánybíróság a 42. §
(1)bekezdésében, valamint a 43. §
(1)–
(2)bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését (...), ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.” Az Alkotmánybíróság szerint ez esetben a kivétel alkalmazása indokolt, ezért a Korm. határozatot az Abtv. 43. §
(4)bekezdése alapján a közigazgatás folyamatos működésének biztosítása, valamint az Európai Parlament és Tanács 2000/60/EK irányelve folyamatos érvényesülése érdekében – lévén mindkettő a jogbiztonság része – pro futuro hatállyal semmisítette meg. Így a jogalkotónak elegendő ideje van arra, hogy
- június
- napjáig a megsemmisített Korm. határozat helyébe megfelelő szabályozást alkosson. Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv.
- §-a alapján rendelte el. Budapest,
- január
- Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke