857/B/2005. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

857/B/2005. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet 11. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, 17. §-ára és 70/E. §-ára alapított – indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet 11. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, 8. § (1) bekezdésének, 54. §-ának, 70/D. § (1) bekezdésének és 70/A. §-ának sérelmére alapított – indítványt visszautasítja. I. 1. Az indítványozó a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: TnyR.) 11. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az alkotmányellenességet egyfelől arra alapította, hogy álláspontja szerint a nyugdíj legkisebb összegének meghatározása a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. § i) pontjával és 15. § (2) bekezdésével ellentétesen nem törvényi szinten történt, holott a társadalombiztosítás körébe tartozó szabályozás alapvető jogot érint. Másfelől a minimálnyugdíj nem éri el a statisztikai adatok szerinti létminimumot, így a nyugdíjas az egészsége kárára tudja megélhetésének költségeit fedezni, ezzel sérül az Alkotmány 8. §-a, az egészséghez való jog [70/D. § (1) bekezdése], az élethez, emberi méltósághoz való jog (54. §), az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése, a 70/E. §-a, valamint nem tesz eleget a 17. §-ban foglaltaknak. A jogbiztonság elvével – véleménye szerint – azért ellentétes a rendelkezés, mert az érintetteket „jogalkotói közreműködéssel” nyomorba taszítja. 2. A TnyR. támadott rendelkezését az összeget, illetőleg az irányadó időtartamot illetően az indítvány benyújtását követően a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 291/2005. (XII. 23.) Korm. rendelet 7. §-a, a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 224/2006. (XI. 20.) Korm. rendelet 7. §-a, a nyugellátásoknak és a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátásoknak a vizitdíj bevezetésével összefüggő emeléséről szóló 329/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 6. §-a, a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 352/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet 7. §-a, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet módosításáról szóló 332/2008. (XII. 30.) Korm. rendelet 15. § (1) bekezdés ac) pontja, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet módosításáról szóló 266/2009. (XII. 1.) Korm. rendelet 10. § (4) bekezdés a) pontja módosította, amelynek következtében a minimálnyugdíj összege jelenleg 28 500 Ft. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az utólagos normakontrollra irányuló vizsgálatot a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.; 4/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.] Tekintettel arra, hogy az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma a vitatott szabályozás hatályos szövegével kapcsolatosan fennáll, mert a minimálnyugdíj összege arányait illetően lényegében nem változott, az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot a hatályos szabályozás tekintetében végezte el. II. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe: 1. Az Alkotmány indítványozó által hivatkozott rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.” „54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltóság hoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” „70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.” „70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.” 2. A TnyR. támadott rendelkezése: „11. § A 2004. december 31-ét követő, de 2006. január 1-jét megelőző időponttól megállapításra kerülő öregségi teljes nyugdíj legkisebb összege [Tny. 12. § (3) bekezdése] havi 24 700 forint.” A TnyR. jelenleg hatályos rendelkezése: „11. § A 2007. december 31-ét követő, de 2011. január 1-jét megelőző időponttól megállapításra kerülő öregségi teljes nyugdíj legkisebb összege havi 28 500 forint.” III. Az indítvány részben nem megalapozott, részben érdemi elbírálásra alkalmatlan. 1. Az indítványozó a minimálnyugdíj kormányrendeleti szinten történő szabályozásával kapcsolatos kifogását csak a Jat.-tal való ellentétével indokolta, a beadvány összegzésében azonban megjelölte az Alkotmány 8. §-ának sérelmét is. A Jat. 5. § j) pontja szerint az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást törvényben kell szabályozni, illetőleg a 15. § (2) bekezdése értelmében a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. E rendelkezések megsértése akkor minősülhet alkotmányellenesnek, ha a TnyR. szabálya egyúttal az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is sérti, amely kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlata szerint nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, illetve törvény kell az alap jog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. A technikai és nem korlátozó jellegű szabályok rendeleti formában történő kiadása önmagában nem minősül alkotmányellenesnek. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 97, 300.; 29/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 155.] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a TnyR. kifogásolt rendelkezése nem tartozik törvényhozási tárgykörbe. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény az alapelvek között rögzíti, hogy a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése és fejlesztése az állam feladata, a 2. § (3) bekezdése szerint pedig a nyugellátás a nyugdíjjárulék alapját képező kereset, jövedelem összegéhez és az elismert szolgálati időhöz igazodik. A 12. § (1) bekezdése általános szabályt tartalmaz az öregségi teljes nyugdíj minimumára: eszerint az nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj külön jogszabályban meghatározott legkisebb összegénél. A 101. § (1) bekezdés f) pontja ad felhatalmazást a Kormánynak, hogy évente az 1998. december 31-e utáni időponttól megállapításra kerülő öregségi teljes nyugdíj, rokkantsági nyugdíj, baleseti rokkantsági nyugdíj évenkénti legkisebb összegét rendeletben határozza meg; e felhatalmazáson alapul a támadott rendelkezés. A törvény így szabályozza a nyugdíj megállapításának elveit, számítási módját, illetőleg a nyugdíjminimum meghatározásának kötelezettségét. Utóbbi konkrét – és időszakonként a nyugellátás fajtájától és más tényezőktől befolyásoltan változó – összege a társadalombiztosítási ellátáshoz való joggal [Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése] nincs szoros összefüggésben, ezért törvényi szintű szabályozást nem igényel. A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította. 2. Az indítványozó az öregségi nyugdíj legkisebb összegére vonatkozó rendelkezést az Alkotmány 17. §-ával és 70/E. §-ával is ellentétesnek tartotta, mert álláspontja szerint az állam nem tett eleget annak a kötelezettségének, hogy biztosítsa a nyugdíjasok számára a megélhetésükhöz szükséges ellátást. Az Alkotmány 17. §-a általánosságban rögzíti az állam számára a rászorulókról való gondoskodás feladatát. Az Alkotmánybíróság már több ízben kifejtette álláspontját, miszerint az Alkotmány általános rendelkezéseinek vizsgálata az alapvető jogok és kötelezettségek körében fellelhető alkotmányos rendelkezések tükrében – éppen azokkal mutatott szoros összefüggése miatt – végzendő el. Így a 17. §-ban foglalt szociális intézkedések a 70/E. § előírásaival egyetemben vizsgálandók. (3/D/1998. AB határozat, ABH 1999, 642, 644.; 65/B/2002. AB határozat, ABH 2004, 1589, 1593.) Az Alkotmánybíróság értelmezésében a szociális biztonsághoz való jog tartalma az állami kötelezettségvállalásban megnyilvánuló jogot jelent. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 162, 163.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196, 199.] Az állam ezen kötelezettségének azáltal tesz eleget, hogy megszervezi és működteti a társadalombiztosítást és a szociális ellátórendszert. Az állami kötelezettség csak a megélhetéshez szükséges minimális szint vonatkozásában áll fenn [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.], a szociális juttatások, támogatások és egyéb kedvezmények mértéke és módja ugyanis alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének a függvénye, az Alkotmányból ezek nagyságára és módjára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg. (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 804.) Az államnak a polgárai felé fennálló kötelezettségei az Alkotmányban általános jelleggel szerepelnek, és nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez, vagy ellátásban való részesüléshez. (600/B/1993. AB határozat, ABH 1993, 671, 672.) Mint ahogy arra az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, a nyugdíjrendszer jelenleg vegyes jellegű, biztosítási és szociális elemek egyaránt jelen vannak, de erősödik a biztosítási elem. [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 333.; 37/2007. (VI.12.) AB határozat, ABH 2007, 457, 461.] A biztosított járulékfizetés fejében szerez jogosultságot a nyugellátás – jogszabályi feltételektől függő – különböző fajtáinak szolgáltatására, amelynek összege a szolgálati idő és a szerzett jövedelem függvénye. E körben a szolidaritási elem korlátozottan van jelen, a rászorultsági elv pedig a szociális ellátások körében érvényesül. A Tnyr. 12. § (2) bekezdésében a jogalkotó éppen a szociális elemet erősítette azáltal, hogy azok számára is garantál meghatározott összegű nyugellátást, akik erre a munkában töltött éveik és keresetük alapján nem lennének jogosultak. Emellett a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény több rendelkezése szociális rászorultság esetén meghatározott jövedelmet el nem érő személyek számára különböző pénzbeli és természetbeli ellátásokat tesz lehetővé. Erre tekintettel az öregségi nyugdíj legkisebb összegére vonatkozó rendelkezés nem sérti az Alkotmány 17. és 70/E. §-át, ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványi részt is elutasította. 3. Az indítvány az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 8. § (1) bekezdése, 54. §-a, 70/D. § (1) bekezdése és 70/A. §-a alkotmányellenességének kapcsán csupán az összeg alacsony voltát hangsúlyozta, a támadott szabály és az Alkotmány felsorolt rendelkezései közötti kapcsolatra alkotmányjogi érvelést nem tartalmazott. Ezért nem felel meg az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdése által támasztott tartalmi követelményeknek, amely szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint továbbá nem elegendő az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni, az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti. (472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783, 1784.; 477/B/2001. AB végzés, ABH 2005, 1596, 1598.) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e tartalmi követelmény hiányában az indítvány ebben a vonatkozásban érdemi elbírálásra nem alkalmas, ezért azt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § d) pontja alapján visszautasította. Budapest, 2010. november 9. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró