1358/H/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvá

1358/H/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő Az Alkotmánybíróság a Tatabánya Megyei Jogú Város Közgyűlésének a közterületek használatáról szóló 3/2007. (II. 01.) sz. rendeletének 7. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. A Közép-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) indítványozta az Alkotmánybíróságnál Tatabánya Megyei Jogú Város Közgyűlésének a közterületek használatáról szóló 3/2007. (II. 01.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 7. § a) pontja felülvizsgálatát és megsemmisítését. Az Ör. 7. § a) pontja szabálysértéssé nyilvánította a közterület rendeltetésétől eltérő, közterület használati megállapodás nélküli használatát. A hivatalvezető e rendelkezés kapcsán törvényességi észrevétellel élt Tatabánya Megyei Jogú Város Közgyűléséhez (a továbbiakban: Közgyűlés), amelyet az nem fogadott el. A hivatalvezető ezt követően fordult a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítványával az Alkotmánybírósághoz. A hivatalvezető álláspontja szerint, amennyiben az önkormányzat a közterület-használatot polgári jogviszonyként szabályozza, akkor a megállapodás nélküli vagy szerződéstől eltérő használatot nem nyilváníthatja szabálysértéssé, mert a szerződésszegés jogkövetkezménye a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) van szabályozva, és ezért a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség teljesítése elmulasztásának szabálysértéssé nyilvánítása a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 1. §-ában adott felhatalmazás nem terjed ki. A hivatalvezető szerint az Ör. 7. § a.) pontja ellenétes az Ötv. 16. § (1) bekezdésével és a Szabs.tv. 1. §-ával és ezáltal sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: (…) b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételei vel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, (...) (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” 2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései: „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem sza bályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” „80. § (1) A helyi önkormányzatot – e törvényben meghatározott eltérésekkel – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.” 3. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) indítvánnyal érintett – az indítvány benyújtásakor hatályos – rendelkezései: „2. § E törvény alkalmazásában: (…) 13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.” 4. Az Étv. indítvánnyal érintett – az elbíráláskor hatályos – rendelkezései: „2. § E törvény alkalmazásában: (..) 13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván.” „54. § (4) A közterület rendeltetése a) a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének, b) a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.), c) a kikapcsolódás, a szórakozás, a sporttevékenység, a szabadidő-eltöltés, d) a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvá nulás, e) szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének, f) a közművek elhelyezésének, g) zöldfelületek kialakításának biztosítása. (5) A közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg. (6) Önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének a (4) bekezdésben vagy jogszabályban megha- tározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja.” 5. A Szabs.tv. indítványozó által hivatkozott rendelkezése: „1. § (1) Szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.” 6. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése: „7. § Aki a) közterületet rendeltetésétől eltérően közterület hasz nálati megállapodás nélkül használ; (…) szabálysértést követ el és háromezer forinttól harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.” III. Az indítvány nem megalapozott. A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat.” A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében elsődleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek szabályozására, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi viszonyok körében az Ötv. felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának a joga illeti meg. A településeken az életviszonyok a helyi sajátosságokhoz igazodnak, amelyek így helyi speciális szabályozást igényelnek. Az Étv. meghatározza a közterület fogalmát (2. § 13. pontja), illetve – a 2011. január 1-jén hatályba lépett törvénymódosítással – annak rendeltetését [54. § (4) bekezdése], valamint úgy rendelkezik, hogy a közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja, illetve a közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg [Étv. 54. § (5) bekezdése]. Az Ör. 7. § a.) pontja a közterület rendeltetésétől eltérő használata esetén a közterület használati megállapodás megkötésének elmulasztását, a közterület használati megállapodás nélküli használatot nyilvánítja szabálysértéssé. Az Ör. a közterület használatának rendjét szabályozza, és az Ör. 3. §-a tartalmazza a közterület rendeltetéstől eltérő használatára vonatkozó szabályokat, amelyek szerint ilyen esetekben közterület használati szerződést kell kötni, a közterület használatára vonatkozó igényt a polgármesteri hivatalhoz kell benyújtani és a beadványok elbírálása a polgármester hatáskörébe tartozik, továbbá szabályozza a közterület használati megállapodás kötelező tartalmi elemeit. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzatok feladataként határozza meg a helyi közutak és közterületek fenntartását. Az önkormányzatok a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozhatják. A települési önkormányzatoknak a közterület-használatra vonatkozó helyi rendeletalkotása fakultatív. Az önkormányzatok felelőssége, hogy az Étv. 54. § (5) bekezdésében kapott felhatalmazással élve – a központi jogszabályi előírásokat a helyi viszonyokra vonatkozóan további szabályok önkormányzati rendeletben történő megállapításával – a helyi körülményekhez igazodva, a lakosság igényeit figyelembe véve rendezzék a közterület-használathoz kötődő helyi életviszonyokat, és ennek keretében meghatározzák, hogy a közterületeken mely tevékenységek gyakorlását engedik, illetve melyet tiltanak, illetve milyen rendeltetésellenes használatot kívánnak visszaszorítani, az Étv. 54. § (6) bekezdése alapján szabálysértéssé nyilvánítani. A Közgyűlés az Ör.-t a Tatabánya Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az egyes szabálysértéssel összefüggő helyi rendeleteket módosításáról szóló 19/2008. (VI. 23.) Kgy. sz. rendelete 3. §-ával egészítette ki 2008. július 1-jétől az Ör. 7. § a) pontjában meghatározott szabálysértési tényállással, amelyben az Ör. 3. §-ában előírt közterület használati megállapodás megkötésének elmulasztását, a közterület használati megállapodás nélküli használatát nyilvánította szabálysértéssé. A Szabs.tv. 1. §-a szerint szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget. Sem a Szabs.tv., sem az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet nem tartalmaz szabálysértési tényállást az engedély nélküli közterülethasználatra vonatkozóan. Az Étv. 54. § (6) bekezdése alapján önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének az Étv. 54. § (4) bekezdésében vagy jogszabály által meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja. Az Alkotmánybíróság a 19/1998. (V. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az önkormányzatok részére az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. „A Szabs. tv. 1. §-a úgy rendelkezik, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé. A Szabs. tv. alapján tehát a helyi önkormányzat rendelkezik törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletében valamely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilvánítson. Maga a Szabs. tv. nem tartalmaz tételes rendelkezést arra nézve, hogy a helyi önkormányzatoknak ez a jogosítványa milyen jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánítására terjed ki. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. Ezen önkormányzati jogkör korlátainak vizsgálata során egyrészt a szabálysértés jogintézményének rendeltetéséből, másrészt a törvényi felhatalmazás indokaiból kell kiindulni. A jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánításának rendeltetését a törvény preambuluma, a törvény céljainak megállapítása keretében határozza meg. A törvény preambuluma a következőket tartalmazza: »Ez a törvény azoknak a jogellenes cselekményeknek a szabályait határozza meg, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. Az államigazgatási tevékenység eredményességének előmozdítása, továbbá általában a jogsértések megelőzése végett büntetéssel sújtja az államigazgatási szervek munkáját akadályozó, valamint a társadalmi együttélés szabályait sértő személyeket. Egyben olyan eljárási rendet állapít meg, amely biztosítja az ilyen ügyek gyors intézését. Azt kívánja elérni, hogy e cselekményekkel szemben a küzdelem minél eredményesebb legyen.« Ezt figyelembe véve a szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény.” [19/1998. (V. 22.) AB határozat, ABH 1998, 436, 439.] Az Ör. a közterület-használat szabályozásakor a polgári jogi jogviszony (megállapodás) keretében történő szabályozást alkalmazza. Az Ör. 7. § a.) pontjában foglalt rendelkezés megalkotásával a megállapodás-kötési kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményét szabályozza, s a polgári jogi jogkövetkezményeken túlmenő szabálysértési szankciót fűz a polgárok jogsértő magatartásához. Az Étv. hatályos 54. § (6) bekezdése – függetlenül attól, hogy az önkormányzat a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként, vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozza – felhatalmazza az önkormányzatot, hogy a belterületi közterület jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő megállapodás vagy engedély nélküli használata esetén önkormányzati rendeletben e jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthassa. Emiatt az Ötv. 16. § (1) bekezdésével, a Szabs.tv. 1. §-ával és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével való ellentét sem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 7. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Budapest, 2011. március 28. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró