29/2013. (X. 17.) AB határozata a közokiratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. LXVI. törvény 35. § (8) bekezdés

29/2013. (X. 17.) AB határozata a közokiratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. LXVI. törvény 35. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról. Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő Az Alkotmánybíróság a  köziratokról, a  közlevéltárakról és a  magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény 35. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása iránt benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. I. [1] A Politikatörténeti Intézet Közhasznú Nonprofit Kft. és a  Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége (a  továbbiakban: indítványozók) az  Abtv. 26.  § (2)  bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal fordult az  Alkotmánybírósághoz, amelynek keretében kérte a  köziratokról, a  közlevéltárakról és a  magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény és az  elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az  Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény módosításáról szóló 2012. évi LXI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 10. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását, és kihirdetésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését. [2] Indítványozók érvelése szerint a  Módtv. támadott 10.  §-a ellentétes az  Alaptörvény XIII.  cikkével, B)  cikk (2) bekezdésével, 38. cikk (2) bekezdésével, valamint VI. cikk (2) bekezdésével. Indokolásukban kifejtik, hogy a 2012. június 1-jén hatályba lépett Módtv. 10.  §-a az  1944–1989 között működött Magyar Dolgozók Pártja (MDP) és jogelődei, a Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP), illetve ezek társadalmi szervezetei (Magyar Partizánszövetség, Magyar Ellenállók és Antifasiszták Szövetsége, Magyar Nők Demokratikus Szövetsége, Magyar Nők Országos Tanácsa), ifjúsági szervezetei (Magyar Demokratikus Ifjúsági Szövetség, Dolgozó Ifjúság Szövetsége, Kommunista Ifjúsági Szövetség, Népi Kollégiumok Országos Szövetsége, Magyar Úttörők Szövetsége), valamint a Szakszervezetek Országos Tanácsa, a szakszervezeti tanácsok és ágazati szakszervezetek iratai állami tulajdonba vételét rendelte el, amelyből arra következtetnek, hogy a  jogalkotó nem veszi figyelembe az  eltérést a  tagnyilvántartások adatai és az  állampárti működés során keletkezett iratanyag között. Álláspontjuk szerint a  Módtv. 10.  §-ának megalkotása a  következő lépése ama folyamatnak, amely a  levéltári anyag védelméről és a  levéltárakról szóló 1969. évi 27. törvényerejű rendelet módosításáról szóló 1991. évi LXXXIII. törvény megalkotásával indult. Akkor ugyanis a  tagnyilvántartások kivételével az  1948 és 1989 között működő MSZMP és MDP iratait vették állami tulajdonba. A  Módtv. 10.  §-a által állami tulajdonba vett iratanyag egy része szakszervezeti tulajdonban volt – amelynek kezelését letéti szerződés alapján a Politikatörténeti Intézet Közhasznú Nonprofit Kft. (a továbbiakban: PTI) látta el –, másik része a PTI tulajdonát képezte. [3] A Módtv. 10.  §-ában elrendelt állami tulajdonba vétel az  indítványozók értelmezése szerint jogilag két módon történhetett: 1. az  érintett iratanyagot az  állam 2012. június 1-jén kisajátította, így állami tulajdonba került; 2. az  érintett iratokat keletkezésük napjára visszaható hatállyal nyilvánította állami tulajdonná. Az  alaptörvényellenességet megalapozó indokaikat az indítványozók mindkét értelmezési lehetőségre kifejtik. [4] Ha az állam kisajátítás útján jutott az érintett iratanyag tulajdonához, akkor az indítványozók szerint a Módtv. 10. §-a az  Alaptörvény XIII.  cikk (2)  bekezdésébe ütközik, ugyanis nem teljesülnek a  kisajátítás Alaptörvénybeli feltételei. A  Módtv. egyrészt nem határozza meg a „nyomós közérdek” jellegét, amely indokolja a  kisajátítás elrendelését, másrészt az indítványozók álláspontja szerint az érintett iratanyag kezelése a levéltári szabályok betartásával történt, biztosítva azok kutathatóságát, hozzáférhetőségét. Nem tartalmaz a  Módtv. 10.  §-a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítást biztosító szabályt, sem a  kisajátítás módjára vonatkozó előírást. Mivel a  kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény csak ingatlanok kisajátítására tartalmaz rendelkezéseket, az  indítványozók szerint ingó kisajátítása nem lehetséges. [5] Az indítványozók szerint ha a  Módtv. 10.  §-a az  érintett iratokat keletkezésük napjára visszaható hatállyal nyilvánította állami tulajdonná, akkor az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésébe, valamint 38.  cikk (2)  bekezdésébe ütközik. Az  Alaptörvény B)  cikkében deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elve sérül azáltal, hogy visszaható hatályú rendelkezés joghátrányt okoz; ezen kívül a  jogállamiság elvébe ütközik, hogy a  Módtv. 10.  §-a nincs összhangban a  közirat és magánirat törvényi fogalmával. Az  indítványozók az  Alaptörvény 38.  cikk (2)  bekezdésének sérelmét abban látják, hogy nincs olyan sarkalatos törvény, amely az  érintett iratokat állami tulajdonba tartozónak minősíti. Végül az  Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdésébe ütközik, hogy a  Módtv. 10.  §-a az említett szervezetek tagnyilvántartásait is állami tulajdonba vette. [6] A Módtv. támadott 10.  §-a a  köziratokról, a  közlevéltárakról és a  magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény (a  továbbiakban: Ltv.) 35.  § (8)  bekezdése helyébe lépő rendelkezést állapította meg, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 12. § (1) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az Alkotmánybíróság az Ltv. 35. § (8) bekezdésére tekintettel folytatta le a vizsgálatot. [7] Az indítvány benyújtása után fogadta el az  Országgyűlés az  Alaptörvény negyedik módosítását, benne az  Alaptörvény U)  cikk (10)  bekezdését. Erre tekintettel az  indítványozók 2013. március 20-án kiegészítették indítványukat. II. [8] 1. Az Alaptörvény indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései: „B) cikk (2) Magyarország államformája köztársaság.” „VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.” „XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. (2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.” „38.  cikk (2) Az  állam kizárólagos tulajdonának és kizárólagos gazdasági tevékenységének körét, valamint a  nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátait és feltételeit az (1) bekezdés szerinti célokra tekintettel sarkalatos törvény határozza meg.” „U) cikk (10) A kommunista állampártnak, az annak közreműködésével létrehozott, illetve a közvetlen befolyása alatt álló társadalmi és ifjúsági szervezeteknek, valamint a  szakszervezeteknek a  kommunista diktatúrában keletkezett iratai az  állam tulajdonát képezik, azokat a  közfeladatot ellátó szervek irattári anyagához tartozó iratokkal azonos módon, közlevéltárban kell elhelyezni.” [9] 2. Az Ltv. indítvánnyal támadott rendelkezése: „35.  § (8) Az  1944–1989 között működött Magyar Dolgozók Pártja (MDP) és jogelődei, Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP), ezek társadalmi szervezetei (Magyar Partizánszövetség, Magyar Ellenállók és Antifasiszták Szövetsége, Magyar Nők Demokratikus Szövetsége, Magyar Nők Országos Tanácsa), ifjúsági szervezetei (Magyar Demokratikus Ifjúsági Szövetség, Dolgozó Ifjúság Szövetsége, Kommunista Ifjúsági Szövetség, Népi Kollégiumok Országos Szövetsége, Magyar Úttörők Szövetsége), valamint a Szakszervezetek Országos Tanácsa, a szakszervezeti tanácsok és ágazati szakszervezetek iratai az  állam tulajdonát képezik. Az  iratok őrzési helye a  Magyar Nemzeti Levéltár Országos Levéltára.” III. [10] A szabályszerűen benyújtott alkotmányjogi panasz az alábbiak szerint befogadható. [11] 1. Az  Abtv. 56.  § (1)  bekezdése előírja, hogy az  alkotmányjogi panasz érdemi elbírálása előtt dönteni kell befogadásáról. Az  alkotmányjogi panasz befogadásáról az  Alkotmánybíróság az  Abtv. 56.  § (1)  bekezdése alapján – figyelemmel az  Abtv. 47.  § (1)  bekezdésére, 50.  § (1)  bekezdésére, valamint az  Alkotmánybíróság Ügyrendjének 5. § (1) és (2) bekezdéseire – tanácsban eljárva dönt. Az indítványozó gondoskodott az Abtv. 51. § (2)–(3) bekezdése szerinti jogi képviseletéről, és az  Abtv. 30.  § (1)  bekezdésében foglaltakra tekintettel az  indítvány határidőben benyújtottnak tekintendő, ugyanis a Módtv. 10. §-a 2012. június 1-jén lépett hatályba, a panasz pedig 2012. július 4-én érkezett az  Alkotmánybíróságra. Az  alkotmányjogi panasz megfelel az  Abtv. 52.  § (1)–(2)  bekezdésében támasztott formai feltételeknek is, mivel tartalmazza az  Abtv. 26.  § (2)  bekezdése szerinti, az  Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó hivatkozást, valamint határozott kérelmet és a  támadott rendelkezés alaptörvényelleneségére vonatkozó részletes okfejtést is, továbbá a  panasz kifejezett kérelmet fogalmaz meg az  alaptörvényellenesnek vélt jogszabály megsemmisítésére. [12] Az Abtv. 26.  § (2)  bekezdése szerint az  Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az  alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a  jogsérelem és nincs a  jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette. Az indítványozók sérelmét közvetlenül az Ltv. támadott rendelkezése okozza, amely ellen nem lehet élni jogorvoslattal. Az indítványozók érintettségüket a PTI Levéltárának csatolt fond- és állagjegyzékével, valamint a két indítványozó közötti letéti megállapodással igazolták. A PTI fondés állagjegyzékében szereplő iratokat az Ltv. támadott rendelkezése értelmében ex lege állami tulajdonba vették, ez kizárólag az indítványozókat érintette, senki mást. Az indítványozókat érintő joghatások a törvény erejénél fogva következtek be, ellenük jogorvoslattal élni nem lehet. [13] A fenti szempontok mérlegelése után az Alkotmánybíróság a panaszt befogadta és az Ügyrend 31. § (6) bekezdése szerint érdemben elbírálta. IV. [14] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott. [15] Az alkotmányossági vizsgálat során az  Alkotmánybíróságnak figyelemmel kellett lennie az  indítványozók által megjelölt Alaptörvényi rendelkezéseken kívül az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdésére is. [16] Az Alaptörvény U)  cikk (10)  bekezdésének beiktatásával az  indítvány elbírálásának jogi lehetőségei jelentősen megváltoztak, mivel az  Alaptörvény említett bekezdése közvetlenül érinti az  Ltv. panasszal támadott 35.  § (8)  bekezdését. Az  Alkotmánybíróság a  panaszt ennek alapján bírálta el és megállapította, hogy az  Ltv. 35.  § (8)  bekezdése az  U)  cikk (10)  bekezdése alapján az  Alaptörvénnyel nem ellentétes. Az  Alaptörvény negyedik módosítása indokolásából kiderül ugyanis, hogy az  U)  cikk (10)  bekezdésének beiktatása éppen a  támadott Ltv. rendelkezés Alaptörvénynek való megfelelését kívánta biztosítani: „[a] törvény értelmében a  mindenkori kommunista állampártnak, valamint az annak közreműködésével létrehozott, illetve a közvetlen befolyása alatt álló társadalmi és ifjúsági szervezeteknek, valamint szakszervezeteknek a  kommunista diktatúrában keletkezett iratai állami tulajdont képeznek és azokat a közfeladatot ellátó szervek irattári anyagához tartozó iratokkal azonos módon, közlevéltárban kell elhelyezni, tekintettel arra, hogy e szervezetek a kommunista diktatúrában közfeladatot láttak el, és indokolt az iratanyaguk egységes kezelése”. [17] Az indítványozók az Alaptörvény negyedik módosítását követően benyújtott indítvány-kiegészítésükben továbbra is az  Ltv. 35.  § (8)  bekezdésének alaptörvény-ellenességét állították, és kérték a  törvényhely megsemmisítését, azzal, hogy szerintük az  U)  cikk (10)  bekezdése ellenére ellentétes az  Alaptörvény indítványban hivatkozott rendelkezéseivel. [18] Mivel az Alaptörvény U) cikk (10) bekezdése rendelkezik úgy, hogy az érintett iratanyag az állam tulajdonát képezi mint közirat és közlevéltárban kell elhelyezni, az Ltv. 35. § (8) bekezdésének alkotmányellenessége nem állapítható meg az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdése, B) cikke, valamint VI. cikk (2) bekezdése alapján. [19] Az Ltv. vitatott rendelkezésének Alaptörvénybe ütközése akkor sem lenne megállapítható, ha az  indítványozó álláspontját elfogadva az  Alkotmánybíróság az  Alaptörvény eredeti indítványban felsorolt cikkeibe [XII.  cikk, B)  cikk (2)  bekezdés, 38.  cikk (2)  bekezdés, VI.  cikk (2)  bekezdés] ütközőnek találná. Az  Alaptörvény U)  cikkének (10) bekezdése ugyanis (mint lex specialis) ekkor is kizárná az Alaptörvénybe ütközés kimondását. [20] Ezért az Ltv. támadott 35. § (8) bekezdése vizsgálatára irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította. [21] Az Alkotmánybíróság e  határozatának a  Magyar Közlönyben történő közzétételét az  Abtv. 44.  § (1)  bekezdés második mondata alapján rendelte el. Budapest, 2013. október 14. Dr. Kovács Péter s. k., tanácsvezető alkotmánybíró