157/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

157/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 133. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 26. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti. I. 1. Az indítványozó a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) 26. § (3) bekezdése és 133. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Kifejtette, hogy e rendelkezések sértik a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány 42. §-ában biztosított helyi önkormányzáshoz való jogát, illetőleg a 44/A. § h) pontja szerinti szabad társuláshoz való jogát azáltal, hogy a nyolc évfolyamnál kevesebb évfolyammal működő általános iskolát, illetőleg az olyan iskolát, amelyben a hetedik és nyolcadik évfolyam tanulóinak létszáma nem éri el a Kt. mellékletében meghatározott maximális létszám ötven százalékát – 15 főt –, tagintézménnyé kell átalakítani, vagy más fenntartónak átengedni. Véleménye szerint az önkormányzatok alapfeladatai ellátásához kapcsolódó ügyek közügyek, így helyi szinten kell arról dönteni, kíván-e az önkormányzat önállóan fenntartani iskolát, vagy e feladatot más önkormányzatokkal társultan ellátni. Nem kizárt, hogy a közös intézmény létrehozását az akadályozza, hogy a szóba jöhető önkormányzatok egyike sem rendelkezik befogadó intézménnyel, vagy nem képes további tanulók elhelyezését megoldani. 2. A Kt. 133. § (3) bekezdését a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról szóló 2007. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ktmód.) 28. § (5) bekezdése módosította, egyben kiegészítette a (4)–(5) bekezdéssel. A 26 § (3) bekezdését az esélyegyenlőség érvényesülésének közoktatásban történő előmozdítását szolgáló egyes törvények módosításáról szóló 2008. évi XXXI. törvény 17. § (2) bekezdés a) pontja hatályon kívül helyezte. Erre figyelemmel az indítványozó úgy nyilatkozott, hogy indítványát csak a Kt. 133. § (3) bekezdésével szem ben tartja fenn. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az utólagos normakontrollra irányuló vizsgálatot a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.] Tekintettel arra, hogy az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma a vitatott szabályozás hatályos szövegével kapcsolatosan változatlanul fennáll, az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot a hatályos szabályozás tekintetében végezte el. II. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe: 1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései: „42. § A község, a város, a főváros és kerületei, vala mint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, ér dekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.” 2. A Kt. vizsgált rendelkezése: „133. § (3) A 2006. évi LXXI. törvény 5. §-ával megálla pított Kt. 26. §-ának (3) bekezdése alapján a fenntartónak 2008. augusztus 31-ig gondoskodnia kell a nyolc évfolyamnál kevesebb évfolyammal működő általános iskolájának tagintézménnyé történő átalakításáról vagy az általános iskolai feladatok – e törvényben meghatározottak szerinti – iskolafenntartás nélkül történő megoldásáról. A 2006/2007. tanévtől kezdődően kell vizsgálni azt a kérdést, hogy indult-e hetedik és nyolcadik évfolyam az általános iskolában. A hetedik és a nyolcadik évfolyamon indított osztályokat akkor lehet figyelembe venni, ha az egyes osztályok tanulói létszáma eléri a maximális osztálylétszám ötven százalékát. Ennél a számításnál – kivéve az e törvény 3. számú melléklet II/2–3. pontjában meghatározott eseteket – a tényleges tanulói létszámot kell figyelembe venni. A tagintézménnyé történő átalakítás a költségvetési évhez igazodva is végrehajtható. A nyolc évfolyamnál kevesebb évfolyammal működő általános iskola megszüntetése esetén nincs szükség az aránytalan teher vizsgálatára, abban az esetben, ha a helyi önkormányzat az általános iskolai feladatellátásról kistérségi társulás által fenntartott iskola igénybevételével gondoskodik és a tanulók szállítása iskolabusszal megoldott. Amennyiben a helyi önkormányzat az e bekezdésben meghatározottak szerint nem tud gondoskodni a nyolc évfolyamnál kevesebb évfolyammal működő általános iskola tagintézménnyé történő átalakításáról, vagy az általános iskolai feladatok ellátásáról, a közoktatási feladatkörében eljáró oktatási hivatal engedélyével tovább működtetheti az iskolát. A közoktatási feladatkörében eljáró oktatási hivatal az általános iskola székhelye szerint illetékes többcélú kistérségi társulás és a közigazgatási hivatal bevonásával dönt. A tovább működési engedély iránti kérelmet 2007. január 31-ig lehet benyújtani.” III. A Kt. 133. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmány 42. §-ában szabályozott, a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye közigazgatási területén élő választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való jog az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint – bár az Alkotmány nem az alapvető jogok között szabályozza – tartalmát tekintve az alapvető jogokkal azonos alkotmányos védelemben részesül. [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 167.; 1044/B/1997. AB határozat, ABH 2004, 1160, 1169–1170.] E jogot a választópolgárok az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint közvetlenül helyi népszavazás, illetőleg az általuk választott képviselő-testület útján gyakorolják. Az Alkotmánybíróság az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatában rögzítette, hogy az Alkotmány a helyi önkormányzatokra vonatkozóan azokat, a minden önkormányzatra irányadó, alapvető garanciális szabályokat tartalmazza, amelyek a helyi önkormányzatok autonómiájának alkotmányos védelmét hivatottak biztosítani. Az indokolás szerint: „Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét [például: 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68–73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.” [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 205, 207.] Ezért annak megítélésénél, hogy a kifogásolt szabályozás korlátozza-e a helyi önkormányzáshoz való jogot, az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy jár-e olyan következménnyel, hogy a képviselő-testület az oktatást, mint közfeladatot nem tudja ellátni. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (3) bekezdése rendelkezik arról, hogy a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket, közéjük tartozik az általános iskolai oktatásról és nevelésről való gondoskodás, amelyet az Ötv. 8. § (4) bekezdése a kötelező feladatok között sorol fel. Miután az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése rögzíti az oktatáshoz való alapjogot, az állam kötelezettsége, hogy ennek érvényesülését garantálja. A Kt. 2. § (3) bekezdése ezért rögzíti, hogy a közoktatás rendszerének működtetése az állam feladata, az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami, a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik [3. § (3) bekezdés]. A működéséhez szükséges fedezetet a 118. § (1) és (3) bekezdése értelmében az állam – normatív költségvetési hozzájárulásként –, illetőleg a fenntartó hozzájárulása biztosítja. A Kt. 85. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzatok az e törvényben meghatározottak szerint látják el a közoktatással kapcsolatos feladataikat. A Kt. 133. §-a főszabályként a nyolc évfolyamnál kevesebb évfolyammal működő iskola tagintézménnyé történő átalakítását írja elő, de alternatívát is kínál a fenntartónak (önkormányzatnak): ha ezt nem tudja megoldani, úgy engedéllyel tovább működtetheti az iskolát. Ezen túlmenően a 133. § Ktmód.-dal beiktatott (4) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy ha az előbbi általános iskola tagintézménnyé történő átalakítása nem történt meg, az engedély – négyévente – meghosszabbítható, amennyiben az iskola rendelkezik a kötelező felvételt biztosító iskolával kötött együttműködési megállapodással. Ebből következően az önkormányzatok elég széles hatáskörrel rendelkeznek ahhoz, hogy önálló felelősséggel döntsenek az Alkotmány és a törvény keretei között elvégzendő oktatási feladataik megvalósításában. A fentiekre figyelemmel a rendelkezés nem sérti a választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való jogát, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 42. § (1) bekezdésére alapított indítványt elutasította. 2. A Kt. 85. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok az e törvényben meghatározottak szerint látják el a közoktatással kapcsolatos feladataikat. A 88. § (4) bekezdés úgy rendelkezik, hogy e feladataikat intézmény létesítésével, fenntartásával, társulásban való részvétellel vagy más önkormányzattal, illetve fenntartóval kötött megállapodás útján valósíthatják meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontja alapján, illetőleg az Ötv. III. fejezete szerint különböző társulásokat alakíthatnak. A tagintézmény – a Kt. 121. § (1) bekezdés 36. pontjának a definíciója szerint a székhelyen kívül működő intézményegység, ha a székhelytől való távolság, a feladatok jellege miatt az irányítási, képviseleti feladatok a szék helyről nem, vagy csak részben láthatók el – az Ötv. 43. § (1) bekezdésében szabályozott intézményi társulás alá vonható, amikor az érdekelt képviselő-testületek két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó intézmény közös alapításában, fenntartásában és fejlesztésében állapodnak meg. [Ha nyolc osztálynál kevesebb osztállyal működteti tovább az iskolát, úgy a Kt. 25. § (7) bekezdése szerint a kötelező felvételt biztosító iskolával együttműködési megállapodást kell kötni, amelyre a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek a megbízásra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.] A 4/1993. (II. 12.) AB határozat tartalmazza, hogy az Alkotmánybíróság az egyes ügyek sajátosságai szerint dönti el, hogy az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott valamely önkormányzati alapjog szenved-e koncepcionális sérelmet a különféle törvények tényleges korlátozó hatása miatt. (ABH 1993, 48, 71.) A támadott rendelkezés alapján a társulások létrehozására azért van szükség, mert az önkormányzat az általános iskolai nevelésről – a fenti megállapodás hiányában – sem az iskola további önálló működtetésével, sem pedig más intézményfenntartó útján nem tud gondoskodni. A rendelkezés e rendkívüli esetben, és más, az oktatáshoz való, Alkotmányban biztosított alapjog érvényesülése érdekében korlátozza a képviselő-testület szabad társuláshoz való jogát, általánosságban azonban nem lehetetleníti el a társulásalapítási hatáskörét. Az Alkotmánybíróság erre figyelemmel az indítványt ebben a részében is elutasította. IV. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 20. §-a alapján az arra jogosult indítványa alapján jár el. Tekintettel az indítvány visszavonására, az Alkotmánybíróság a Kt. 26. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában kezdeményezett eljárást – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 31. § d) pontja alapján – megszüntette. Budapest, 2009. szeptember 22. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke