45/2011. (VI. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzés

45/2011. (VI. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő íve mintapéldányának, illetve az azon szereplő kérdés hitelesítésével kapcsolatban hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 634/2010. (X. 1.) OVB határozatát a jelen határozatban foglalt indokolással helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Indítványozó országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát nyújtotta be hitelesítés céljából az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB). Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy jogerős ítélet nélkül legfeljebb 1 évig tarthasson az elő zetes fogvatartás?” Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését a 634/2010. (X. 1.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) megtagadta. Az OVB döntését azzal indokolta, hogy „a kérdésben tartott eredményes népszavazás alkotmányellenes eljárásra kötelezné az Országgyűlést, így a kérdés burkolt alkotmánymódosításra irányul”. Az OVBh. indokolásában foglaltak szerint „a kérdésben tartott eredményes népszavazás következményeként megalkotandó szabályozás szerint a bíró mérlegelésétől függetlenül egy évet követően megszűnne a terhelt elő zetes letartóztatása”. Így nem lenne biztosított az, „hogy az állam teljesítse a büntető hatalom gyakorlására vonatkozó alkotmányos jogát és kötelezettségét”. Az OVB határozatában megállapította, hogy a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, így az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 10. § b) pontja alapján megtagadta az aláírásgyűjtő ív hitelesítését. A kezdeményező a törvényes határidőn belül kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az OVB határozatával szemben. Álláspontja szerint az OVB tévesen állapította meg, hogy sikeres népszavazás esetén sérülne az állam joga és kötelessége a büntető hatalom gyakorlására. A sikeres népszavazás a hatályos szabályozásban foglalt időtartamot csökkentené, ezért nem ütközik jogszabályba. Álláspontja szerint a kérdés megfelel a népszavazási kezdeményezés követelményeinek és az aláírásgyűjtő ív hitelesíthető. Ezért kérte, hogy az Alkotmánybíróság az OVB határozatát semmisítse meg, és az OVB-t kötelezze új eljárás lefolytatására. II. Az Alkotmánybíróság a kifogást az alábbi jogszabályok alapján vizsgálta meg: 1. Az Nsztv. vonatkozó rendelkezései: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...) c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,” „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.” 2. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) vizsgálatba bevont rendelkezései: „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogás nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás, amelynek során az Alkotmánybíróság azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdése a)–c) pontjaiban, valamint a 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, továbbá az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.] A kifogás a törvényi feltételeknek megfelel, ezért azt az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el. 2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés – amely az elő zetes fogvatartás idejének limitálására irányul – az OVB határozatában foglalt indokoláson túlmenően megfelel-e az egyértelműség követelményének. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt a népszavazásra feltenni kívánt kérdésekkel szemben támasztott egyértelműség követelményével [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 362.; 26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 342.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata az egyértelműség követelményét a népszavazáshoz való jog érvényesülésének alkotmányos garanciájaként értelmezi. A népszavazásra bocsátott kérdésnek egyrészt a választópolgár, másrészt a jogalkotó számára egyértelműnek kell lennie. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie, arra a választópolgárnak „igen”-nel vagy „nem”-mel kell tudnia válaszolni. Ebből következően a túl bonyolult, érthetetlen, értelmezhetetlen, félreérthető vagy félrevezető kérdés nem tekinthető egyértelműnek. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában azt is megállapította: a választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit világosan lássák. Következésképpen az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárokat félrevezető, félreérthető kérdések nem felelnek meg az egyértelműség követelményének (ABH 2007, 332, 337.). Az Alkotmánybíróság e határozatában hangsúlyozta továbbá, hogy „[a]z egyértelműség követelményének lényege, hogy a népszavazási kérdésnek döntésre alkalmasnak kell lennie, aminek a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség feltétlenül szükséges, de nem egyetlen feltétele. Az egyértelműség részének tekinti az Alkotmánybíróság azt is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan. Ezért az Alkotmánybíróság a jövőben az egyes népszavazási kérdések alkotmányos megengedhetőségéről szóló döntéseiben e szempontot is figyelembe fogja venni.” (ABH 2007, 332, 337.) A jelen esetben népszavazásra bocsátandó kérdés arra irányul, hogy az elő zetes fogvatartás időtartama jogerős ítélet nélkül legfeljebb egy évig tarthasson. A kérdés egyértelműségének vizsgálata során két pontot kell részletezni: egyrészt meg kell vizsgálni, hogy mely időszak tartozik az „elő zetes fogvatartás időtartamába”, másrészt át kell tekinteni az „elő zetes fogvatartás” fogalmát. 2.1. Az elő zetes letartóztatás tartamának részletes szabályait a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 131. és 132. §-ai tartalmazzák. A Be. az elő zetes letartóztatás tartamát több szempont alapján is differenciálja. Az első megkülönböztetési szempont, hogy a vádirat benyújtása előtt, vagy azt követően rendelik-e el: a vádirat benyújtása előtt ugyanis a nyomozási bíró rendelheti el az elő zetes letartóztatást az elsőfokú bíróságnak a tárgyalás előkészítése során hozandó határozatáig, de legfeljebb egy hónapra. Ezt követően a nyomozási bíró dönt az elő zetes letartóztatás meghosszabbítása kérdésében, alkalmanként legfeljebb három hónappal hosszabbíthatja meg a terhelt fogva tartását, összesen legfeljebb az elő zetes fogva tartás elrendelésétől számított egy éves tartamig. A vádirat benyújtását követő időszakra vonatkozóan a Be. 131. § (4) bekezdése tartalmaz rendelkezéseket. Ennek alapján „a vádirat benyújtása után az elsőfokú bíróság által elrendelt vagy fenntartott elő zetes letartóztatás az elsőfokú bíróság ügydöntő határozatának kihirdetéséig tart”. A másodfokú bíróság tekintetében a Be. a továbbiakban különbséget tesz a másodfokú bíróság előtt még folyamatban lévő ügy – ilyen esetben az elő zetes letartóztatás a másodfokú eljárás befejezéséig tart —, és az ügydöntő határozattal befejezett ügy között, amikor is az elő zetes letartóztatás a harmadfokú eljárás befejezéséig tart. A törvény tehát megkülönböztet aszerint, hogy az eljárás első fokon, másodfokon, vagy harmadfokon van folyamatban. Az elő zetes letartóztatás elrendelésének kérdése felmerülhet a rendkívüli perorvoslatok körében is, a Be. 413. § (1) bekezdése értelmében ugyanis, „ha a bíróság a perújítási indítványt alaposnak találja, a perújítást elrendeli, és az ügyet a megismételt eljárás lefolytatása végett megküldi az alapügyben eljárt elsőfokú bíróságnak, illetőleg a megismételt eljárás lefolytatására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bírósághoz teszi át, egyidejűleg (...) a szükséges kényszerintézkedést elrendelheti”. A hatályos Be. az elő zetes letartóztatás tartamát az ügy tárgyát képező bűncselekmény tárgyi súlyától is függővé teszi. A Be. 132. § (3) bekezdése a legkisebb tárgyi súlyú bűncselekmények esetén egy évben maximálja az elő zetes letartóztatás időtartamát. Ha a terhelttel szemben öt évnél nem súlyosabb szabadságvesztéssel büntetendő bűncselekmény miatt van folyamatban eljárás, az elő zetes letartóztatásban töltött idő a két évet nem haladhatja meg. Az elő zetes letartóztatás felső határidejét a Be. négy évben határozza meg, ha a terhelttel szemben kiemelkedő tárgyi súlyú, azaz tizenöt évig terjedő vagy életfogytig tartó szabadságvesztéssel büntetendő bűncselekmény miatt van folyamatban eljárás. 2.2. A népszavazásra bocsátandó kérdésben feltüntetett „elő zetes fogvatartás” kifejezés minden személyi szabadságot korlátozó kényszerintézkedést jelölhet. E körbe tartozik az őrizetbe vétel, az elő zetes letartóztatás, a házi őrizet, valamint az ideiglenes kényszergyógykezelés is. A Be. 129. § (1) bekezdése szerint az elő zetes letartóztatás „a terhelt személyi szabadságának bírói elvonása a jogerős ügydöntő határozat meghozatala előtt”. Valószínű, hogy a kezdeményező az elő zetes letartóztatást érti az „elő zetes fogvatartás” fogalma alatt, ám ez a kérdésből egyértelműen nem tűnik ki. Mindezek alapján megállapítható, hogy a kezdeményező által feltett kérdés két ponton sem egyértelmű. Nem tisztázott, hogy a büntetőeljárás mely szakaszában elrendelt kényszerintézkedésre utal, valamint az sem, hogy pontosan mit ért az „elő zetes fogvatartás” fogalma alatt. Így a népszavazásra feltenni kívánt kérdés alapján a választópolgárok számára nem lehet világos, hogy pontosan melyik – a büntetőeljárás során alkalmazandó – kényszerintézkedésről van szó. Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén pontosan miről döntene. A népszavazásra bocsátandó kérdésről tehát úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, a népszavazás sikere milyen változásokkal járna. Habár az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Nsztv. 13. § (1) bekezdése nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőjével szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor pontosan használja a hatályos jogszabályok terminológiáját, illetőleg pontosan meghatározza azt, hogy a népszavazási kezdeményezés mely jogszabályok módosítására, hatályon kívül helyezésére, vagy változatlan állapotban való fenntartására irányul [43/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007, 571, 575.], a kérdésből mind a választópolgárok, mind az Országgyűlés számára ki kell derülnie, hogy milyen lehetséges következményekkel járhat a népszavazás. Ugyanakkor ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. A jelen eljárásban vizsgált esetben megállapítható, hogy a választópolgárok a kérdés alapján nem lehetnének tisztában döntésük tartalmával; de a törvényhozó számára sem lenne világos, hogy sikeres – érvényes és eredményes – népszavazás esetén milyen jogalkotási kötelezettsége van. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB végső döntésével megegyezően, de az Alkotmánybíróság jelen határozatában foglalt indokolás szerint megállapította, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének. Így az Alkotmánybíróság az OVB 634/2010. (X. 1.) OVB határozatának rendelkező részét helybenhagyta, az Alkotmánybíróság jelen határozatában kifejtett indokok alapján. Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. június 7. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke