16/2011. (III. 23.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezde

16/2011. (III. 23.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 663/2010. (XI. 17.) OVB határozatát – az indokolás kiegészítésével – helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 663/2010. (XI. 17.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen. A kezdeményező – aki azonos a kifogástevővel – országos népszavazás kezdeményezésére irányulóan aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be, amelyen az alábbi kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az állampolgárok magánnyugdíjpénztári tagdíjait kizárólag az általuk kiválasztott magánnyugdíjpénztár kezelheti?” Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta. Megállapította, hogy a kezdeményezésben foglalt kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés ugyanis megtévesztő a választópolgárok számára, mivel azt a téves látszatot kelti, mintha a különböző magánnyugdíjpénztárak részére befizetett tagdíjakat jelenleg nem a pénztártag által választott magánnyugdíjpénztár kezelné. A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) és a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Mpt.) hatályos rendelkezései szerint azonban a befizetett tagdíjakat kizárólag az a magánnyugdíjpénztár kezeli, amellyel a pénztártag tagsági jogviszonyt létesített. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés továbbá azt a téves látszatot kelti, mintha a magánnyugdíjpénztárral létesített tagsági jogviszony a pénztártag állampolgárságán alapulna. Ezzel szemben az Mpt. 3. § (2) bekezdése határozza meg pontosan azon feltételeket, melyek szükségesek ahhoz, hogy valamely természetes személy pénztártaggá váljon. Az OVB álláspontja szerint megtévesztő továbbá a népszavazásra feltenni kívánt kérdés abban a tekintetben is, hogy nem egyértelmű, hogy a kezdeményező a magánnyugdíjpénztárak mely formájára – kizárólag a kötelező, vagy kizárólag az önkéntes belépéssel keletkező pénztártagsági jogviszonyra, esetleg mindkettőre egyszerre – kívánja alkalmazni a kérdésben foglaltakat. Mindezekre tekintettel az OVB – hivatkozással az Nsztv. 10. § c) pontjára és 13. § (1) bekezdésére – a kérdés hitelesítését megtagadta. A kifogástevő szerint az OVB mérlegelése helytelen és az általa idézett – az egyértelműség követelményével kapcsolatos – alkotmánybírósági határozatokba ütközik. Érvelése szerint az OVB döntése meghozatalakor figyelmen kívül hagyta, hogy maga az Mpt. is használja a kezelés, illetve a vagyonkezelés kifejezéseket, továbbá a kérdés a népszavazásra bocsátását követően nyilvános vita tárgyává válik, ami szintén a választópolgárok tájékozódását segíti. Kifejti továbbá, hogy a köznyelvben inkább az állampolgár szó kerül alkalmazásra a jogi nyelvben szakszóként (terminus technicusként) használatos természetes személy kifejezéssel szemben, amit a jogi személyek fogalmától történő elhatárolásként használnak. Véleménye szerint az OVB azon érve, mely szerint nem lehet tudni, hogy a kérdés kötelező vagy önkéntes tagságra vonatkozik irreleváns, mert az Mpt. 4. § (2) bekezdés c) pontja meghatározza a pénztártag fogalmát. A kifogástevő által idézett rendelkezés értelmében pénztártag az a természetes személy, aki pályakezdőként, vagy önkéntes döntés alapján pénztárba belép és e törvény szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól nyugdíjszolgáltatásban részesül. Mindezekre tekintettel a kifogástevő az OVBh. megsemmisítését és az OVB új eljárásra való utasítását kéri az Alkotmánybíróságtól. Az OVB kifogással támadott határozata a Magyar Közlöny 2010. évi 175. számában 2010. november 17-én jelent meg, a kifogást 2010. november 26-án – a törvényi határidőn belül – terjesztették elő az OVB-nél. II. Az Alkotmánybíróság az OVB határozata ellen benyújtott kifogást az alábbi rendelkezések alapján vizsgálta meg: 1. Az Nsztv. érintett rendelkezései: „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. 10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...) c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, (...).” 2. A Ve. érintett rendelkezései: „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” 3. Az Mpt.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére irányulóan aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtásakor hatályos rendelkezései: „3. § (2) Önkéntes döntése alapján pénztártaggá válhat az a pályakezdőnek nem minősülő természetes személy, aki a) Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll, és nem töltötte be a 30. életévét; b) első ízben létesít Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyt; c) a Tbj.-ben meghatározottak szerinti harmadik állam állampolgára, illetőleg hontalan, ha Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll. 4. § (...) c) pénztártag: az a természetes személy, aki pályakezdőként, vagy önkéntes döntés alapján pénztárba belép és e törvény szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól nyugdíjszolgáltatásban részesül, (...).” 4. Az Mpt.-nek a kifogás elbírálásakor hatályos rendelkezései: 3. § (2) Önkéntes döntése alapján pénztártaggá válhat az a természetes személy, aki a) Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll, és nem töltötte be a 30. életévét; b) első ízben létesít Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyt; c) a Tbj.-ben meghatározottak szerinti harmadik állam állampolgára, illetőleg hontalan, ha Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll. 4. § (...) c) pénztártag: az a természetes személy, aki pénztárba belép és e törvény szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól nyugdíjszolgáltatásban részesül, (...).” III. A kifogás nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. 2. Az Alkotmánybíróság korábban már számos határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörét – Alkotmányban szabályozottan – korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360–361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.]. 2.1. Az OVB a kifogással támadott határozatában megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ugyanis megtévesztő a választópolgárok számára, mivel azt a téves látszatot kelti, mintha a magánnyugdíjpénztárak részére befizetett tagdíjakat jelenleg nem a pénztártag által választott magánnyugdíjpénztár kezelné, valamint mintha a magánnyugdíjpénztárral létesített tagsági jogviszony a pénztártag állampolgárságán alapulna. Az Alkotmánybíróság – az OVB határozatában foglalt fenti indokokkal egyetértve annak helyességére tekintettel – a kifogást nem találta megalapozottnak. 2.2. Az OVBh. továbbá hivatkozott arra is, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés azért is megtévesztő, mert nem egyértelmű, hogy a kezdeményező a magánnyugdíjpénztárak mely formájára – kizárólag a kötelező, vagy kizárólag az önkéntes belépéssel keletkező pénztártagsági jogviszonyra, esetleg mindkettőre egyszerre – kívánja alkalmazni a kérdésben foglaltakat. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat során megállapította, hogy az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtása után az Országgyűlés 2010. október 25-én a nyugdíjpénztár-választás szabadságáról szóló 2010. évi C. törvényt és a magán-nyugdíjpénztári befizetésekhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 2010. évi CI. törvényt, 2010. december 13-án pedig a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvényt fogadta el, melyek alapvetően megváltoztatták a Tbj., az Mpt. és a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény rendelkezéseit. A jogszabályváltozások következtében megszűnt a kötelező magánnyugdíj-pénztári tagság, valamint a magánnyugdíjpénztári tagdíj-befizetés 14 hónapra – 2010. november 1-e és 2011. december 31-e között – felfüggesztésre került, az ezen időszak alatt fizetett egyéni járulék teljes egészében a Nyugdíjbiztosítási Alapot illeti meg. A jogszabályok értelmében tehát az a munkavállaló, aki eddig a kötelező kétpilléres nyugdíjrendszer tagja volt 2011. január 31-ig választhatott, hogy visszalép az állami nyugdíjrendszerbe vagy a magánnyugdíjpénztár tagja marad, vállalva ezzel, hogy „kiszerződik” az állami nyugdíjpillérből. Aki vissza kívánt lépni az állami nyugdíjrendszerbe, annak a visszaléptetése automatikusan megtörtént, aki viszont fenn kívánta tartani magánnyugdíjpénztári tagságát, annak erről a fent megjelölt időpontig nyilatkoznia kellett. Ezen felül, aki akar, továbbra is önkéntes nyugdíjpénztári tag lehet. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a fent nevesített törvények elfogadásával alapvetően megváltozott az a jogszabályi háttér, amelyhez igazítottan a népszavazási kezdeményezést megfogalmazták, ezért a kérdés a kifogás elbírálásának időpontjában értelmezhetetlenné vált. Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban megállapította, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés azért nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, mert a választópolgárok nem tudják megítélni, hogy milyen jogalkotást támogatnak, és eredményes népszavazás esetén a jogalkotó sem tudná meghatározni jogalkotási kötelezettsége tartalmát [lásd korábban: 51/2008. (IV. 24. AB határozat, ABH 2008, 502, 504.; 52/2008. (IV. 24. AB határozat, ABH 2008, 506, 508.; 53/2008. (IV. 24. AB határozat, ABH 2008, 510, 512–513.]. A fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság a kifogást nem találta megalapozottnak, ezért az OVBh.-t – az OVBh. indokolásának a jelen határozatban foglalt kiegészítésével – helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. március 22. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke