861/B/2009. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének me

861/B/2009. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság Galambok Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/1995. (XII. 18.) sz. rendelete 10. §-ának alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság Galambok Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/1995. (XII. 18.) sz. rendelete 10. §-ának a Zala Megyei Bíróság előtt 8.K.21.009/2009/4. szám alatt folyamatban lévő ügyben történő alkalmazhatósága kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja. I. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett Galambok Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a helyi adókról alkotott 10/1995. (XII. 18.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) kommunális adó mértékét meghatározó 10. §-ának alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére. Az egyik indítványozó a Zala megyei bíróság egyik bírája, aki az előtte 8.K.21.009/2009/4. szám alatt folyamatban lévő ügyet felfüggesztette és bírói kezdeményezést terjesztett elő az Alkotmánybíróságnál; a másik egy magánszemély, aki utólagos normakontroll keretében kérte az Ör. hivatkozott rendelkezése alkotmányellenességének vizsgálatát. Az indítványokat az Alkotmánybíróság tartalmi egyezőségükre tekintettel egyesítette és egy eljárásban bírálta el. Galambok község képviselő-testülete 15/2008. (XII. 17.) önkormányzati rendeletével módosította az Ör.-t, és a korábban kivetett építményadó megszüntetésével egyidejűleg 2009. január 1. napjától bevezette a településen a kommunális adót. A kommunális adó mértékére vonatkozóan az Ör. 10. §-a tartalmaz rendelkezéseket a következők szerint: „10. § (1) Az adó évi mértéke: (1) állandó bejelentett lakos esetén adótárgyakat illetőleg lakásbérleti jogonként: 2.500 Ft/év (2) nem állandó bejelentett lakos esetén adótárgyakat illetőleg lakásbérleti jogonként 12.000 Ft/év.” Indítványozók egybehangzó álláspontja szerint az Ör.-nek ez a rendelkezése, amely az adófizetési kötelezettség szempontjából ugyanazon adó mértéke tekintetében különbséget tesz a helyi lakosok között aszerint, hogy rendelkeznek-e a településen állandó lakóhellyel vagy sem, alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét. Ezen túlmenően a bírói kezdeményezés hivatkozik még az Ör. 10. §-ának az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközésére is. Úgy véli ugyanis, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv. ) 6. § c) pontja nem ad lehetőséget az önkormányzatnak arra, hogy az adó mértéke tekintetében különbséget tegyen az önkormányzat területén állandó lakással rendelkezők és nem állandó lakosok között. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (…) (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. A Hatv. vizsgálatba bevont rendelkezése: „6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra ter jed ki, hogy: a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valame lyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit, b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza, c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 29. §-ának (1) bekezdésében, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonalváltozással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa, d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel, így különösen a lakások esetében a lakásban lakóhellyel rendelkező eltartottak számától, a lakáson fennálló, hitelintézet által lakásvásárlásra, lakásépítésre nyújtott hitel biztosítékául szolgáló jelzálogjog fennállásától, a lakásban lakóhellyel rendelkezők jövedelmétől függő mentességekkel, kedvezményekkel kibővítse, e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.” 3. Az Ör. hivatkozott rendelkezése: „10. § (1) Az adó évi mértéke: (1) állandó bejelentett lakos esetén adótárgyakat illető leg lakásbérleti jogonként: 2.500 Ft/év (2) nem állandó bejelentett lakos esetén adótárgyakat il letőleg lakásbérleti jogonként: 12.000 Ft/év.” III. Az indítványozók alapvetően az Ör. 10. §-ának alkotmányosságát vitatják, amely a település állandó lakosait terhelő kommunális adó mértékét évi 2500 forintban, míg a nem állandó lakosokét évi 12000 forintban állapítja meg. Az Ör. 20. §-a értelmében, amely az Ör.-ben nem szabályozott kérdések tekintetében utaló szabályt tartalmaz a Hatv. és az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény rendelkezéseire, állandó lakosnak az tekintendő, aki a lakcímbejelentés szabályai szerint nyilvántartásba vett lakó hellyel, illetve tartózkodási hellyel rendelkezik az önkormányzat illetékességi területén (Hatv. 52. § 21. pont). Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja szerint a helyi képviselőtestület a „törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét”. A Hatv. 5. § b) pontja pedig arról rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat rendeleti szabályozás útján, saját illetékességi területén jogosult többek között kommunális jellegű adók kivetésére. A Hatv. 6. §-a szerint az önkormányzat adó-megállapítási joga arra terjed ki, hogy a Hatv.-ben meghatározott adók mindegyikét, vagy az önkormányzat döntése alapján azok egyikét saját illetékességi területén bevezesse, a már bevezetett adófajtára vonatkozó szabályozást módosítsa, vagy hatályon kívül helyezze, illetve meghatározza a bevezetés időpontját és időtartamát, továbbá mértékét és a mentességek körét, valamint a helyi adózás részletes szabályait – a Hatv. és az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) keretei között. E jogával élve alkotta meg Galambok Község Önkormányzatának Képviselő-testülete az Ör.-t. A helyi önkormányzat tehát – a törvény keretei között – széleskörű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adópolitika kialakítását illetően. A helyi adók körében az adómentességek és adókedvezmények megállapításának joga a helyi önkormányzat adó-megállapítási jogának egyik részjogosítványa. Az adómentességek, kedvezmények meghatározása során az önkormányzat a helyi sajátosságokat, gazdaságpolitikai, adópolitikai szempontokat, a lakosság szociális körülményeit mérlegelve dönt arról, hogy az adóalanyok mely csoportja számára nyújt adómentességet, vagy adókedvezményt. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe e rendelkezésekkel kapcsolatosan csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a helyi jogalkotó mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány és a vonatkozó törvények rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróságnak így azt kellett vizsgálnia, hogy ez a szabályozás összeegyeztethető-e az Alkotmánynak, az indítványozók által hivatkozott, a diszkrimináció tilalma alkotmányos elvét megfogalmazó 70/A. § (1) bekezdésével. Az indítványozók szerint a vitatott rendelkezés az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző, alkotmányellenes megkülönböztetést idéz elő azáltal, hogy a kommunális adó mértékében az állandó lakosok és a Galambokon állandó lakóhellyel nem rendelkező ingatlantulajdonosok között differenciál. Vagyis indítványozók a galamboki állandó lakosoknak nyújtott adókedvezményt tartják alkotmányellenesnek, ezért az alkotmánybírósági vizsgálat az Ör. 10. §-a által biztosított adókedvezmény alkotmányosságára irányult. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése – amint azt az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette – nem mindenfajta különbségtételt tilt. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre vonatkozik, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítha tó meg, ha az önkényes és az emberi méltósághoz való jogot sérti. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.; 963/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 437–445.] Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése végén a felsorolást lezáró „vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel” szövegrész olyan gyűjtőfogalom, amelybe adott esetben az állandó és nem állandó lakosok szerinti különbségtétel is beletartozhat. Ennek a megkülönböztetésnek az Alkotmánnyal való összeegyeztethetőségét az Alkotmánybíróságnak az adott helyi szabályozás tükrében, esetenként kell megvizsgálnia. [2002/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 703–704.] Ezért az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a vitatott szabály által tett megkülönböztetés nem önkényes-e, vagyis van-e a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka. A szabályozás indokainak megismerése érdekében az Alkotmánybíróság megkereste a település polgármesterét. A polgármester válaszában kifejtette, hogy az állandó lakosok számára nyújtott adókedvezmény indoka, hogy az önkormányzat „egyre nehezebb gazdasági helyzetben van, ezért számára az állandó lakóhely létesítésének ösztönzése – az állandó lakosokra nyújtott normatív állami támogatás miatt – alapvető fontosságú.” A differenciált adóval az önkormányzat – a polgármester válasza szerint – az ingatlan-tulajdonosokat ösztönözni kívánja „galamboki lakcím” létesítésére. A kommunális adó differenciált mértékű meghatározásának indoka, hogy az állandó lakóhellyel nem rendelkező ingatlantulajdonosok után a helyi önkormányzat nem részesül normatív támogatásban a központi költségvetésből annak ellenére, hogy ők ugyanúgy használói a település infrastruktúrájának, mint az állandó lakosok. Ugyanakkor az állandó lakosok a helyi adó megfizetésén túl más módon is részt vesznek a települési feladatok megoldásában, pl.: szerepet vállalnak a település fejlődését szolgáló infrastrukturális beruházások – útépítések, gázberuházás, közvilágítás – megvalósításában. Az Alkotmánybíróság 278/B/2001. AB határozatában már rögzítette, hogy alkotmányosan elfogadható indoka lehet a kommunális adó megállapítása során a településen életvitelszerűen élő állandó lakosok és az ideiglenes lakosok közötti megkülönböztetésnek, ha a települési önkor mányzat egy kifejezetten kommunális feladatok megoldását célzó helyi adó megállapítása során elismeri azt, hogy a településen élő állandó lakosok a helyi adó megfizetésén túl más módon is részt vesznek a települési feladatok megoldásában. Ugyanebben a határozatában kifejti továbbá az Alkotmánybíróság azt is, hogy alkotmányosan nem kifogásolható, ha a kommunális adó megállapítása során az önkormányzat figyelembe veszi azt is, hogy az állandó lakosok száma, az általuk fizetett személyi jövedelemadó településen maradó része, továbbá az állandó lakosok számától függő normatív támogatás jelentősen befolyásolja az önkormányzat költségvetési bevételeit. A települési önkormányzatok bevételei ugyanis nagymértékben függenek az állandó lakosok után a központi költségvetésből juttatott támogatásoktól, legalább annyira, mint a helyi adókból származó bevételektől. Összegezve a fent kifejtetteket, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. vitatott rendelkezése az önkormányzat gazdálkodási követelményein és a helyi sajátosságokon alapuló helyi adópolitikai döntést tartalmaz. Az alkalmazott megkülönböztetésnek ésszerű, belátható indoka van, így nem tekinthető önkényes, a diszkrimináció tilalmába ütköző megkülönböztetésnek [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés], sem magasabb szintű jogszabályi előírással ellentétesnek, és így az Alkotmány 44. § (2) bekezdésébe ütközőnek. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság az Ör. 10. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította. Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. 10. §-a alkotmányellenességét nem állapította meg, az eljárást kezdeményező bíró előtt folyamatban lévő ügyben az alkalmazás kizárására irányuló indítványt is el kellett utasítania. Budapest, 2010. március 2. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró