25/2010. (III. 4.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés országos népszavazás elrendeléséről szóló határoza

25/2010. (III. 4.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés országos népszavazás elrendeléséről szóló határozata ellen benyújtott kifogás tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az országos népszavazásról szóló 72/2009. (IX. 17.) OGY határozat ellen benyújtott kifogást elutasítja. Egyebekben a kifogást visszautasítja. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az Országgyűlés 2009. szeptember 14-i ülésén elfogadott, a 82/2009. (VII. 15.) AB határozatban elrendelt új eljárásban hozott, országos népszavazásról szóló 72/2009. (IX. 17.) OGY határozatában (a továbbiakban: OGYh.) úgy döntött, hogy nem rendeli el a népszavazást a következő kérdésben: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat költségtérítés?” Az OGYh. a Magyar Közlöny 2009. évi 131. számában, 2009. szeptember 17-én jelent meg. Az OGYh. ellen magánszemélyek kifogást nyújtottak be. A kifogást szeptember 23-án, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (2) bekezdésében meghatározott módon és határidőn belül terjesztették elő. A kifogásban az indítványozók sérelmezik az Alkotmánybíróság 46/2009. (IV. 10.) AB végzésében (ABK 2009. április, 449.) foglaltakat, álláspontjuk szerint az országos népszavazás tárgyában hozott országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogás alapján az Alkotmánybíróság visszautasító végzésben nem dönthet, a kifogás elbírálása során csak a Ve. 130. § (3) bekezdése szerinti érdemi határozatot, vagy a Ve. 77. § (5) bekezdése alapján a kifogást érdemi vizsgálat nélküli elutasító határozatot hozhat. A kifogást tevők szerint az OGYh. több okból is törvénysértő. Törvénysértő a Ve. 77. § (1) bekezdése alapján és sérti a Ve. 3. § e) és d) pontját, mivel nem tartalmaz a Ve. 29/B. § (2) bekezdés d)–e) pontjában foglalt jogorvoslatra vonatkozó kioktatást és indokolást. A kifogástevők szerint az OGYh. megszövegezése is törvénysértő, mert az Országgyűlés jogszerűen csak a népszavazás elrendeléséről, vagy a népszavazási kezdeményezés elutasításáról rendelkezhet, a népszavazás elrendelésének mellőzésére az Országgyűlésnek nincs felhatalmazása. Az indítványozók álláspontja szerint a 82/2009. (VII. 15.) AB határozatnak (ABK 2009. július–augusztus, 889.; a továbbiakban: Abh.) csak a rendelkező része köti az Országgyűlést annak az indokolása nem. Az Abh. alapján az Országgyűlés csak arra volt köteles, hogy új eljárást folytasson le, a népszavazás elrendelésének mellőzésére az Abh. alapul nem szolgálhat. Mivel sem az Alkotmány, sem az Nsztv. nem tartalmaz előírást arra vonatkozóan, hogy az országos népszavazás elrendeléséhez szükséges aláírások összegyűjtése után bekövetkezett körülmények változása alapján lehet-e helye az országos ügydöntő népszavazás mellőzésének, törvényi szabály hiányában az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésben van, amelynek következtében e törvényi szabályt a népszavazás elrendeléséről való döntés előtt meg kellett volna alkotnia, vagy ennek hiányában mást nem tehetett volna, mint azt, hogy az Alkotmány 28/B. § (2) bekezdése alapján elrendeli a népszavazást. Az indítványozók további érvei az Abh.-ban foglaltakat vitatják. II. Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését: 1. Az Alkotmánynak az indítványozók által hivatkozott rendelkezése: „28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.” 2. Az Nsztv.-nek a népszavazás elrendelése tárgyában hozott határozatra vonatkozó szabálya: „14. § (2) Az Országgyűlésnek a népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetéséről.” 3. A Ve.-nek az indítványozók által hivatkozott szabályai: „3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az alábbi alapelveket: (....) d) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás, (.....) e) jogorvoslat lehetősége és pártatlan elbírálása,” „29/B. § (1) A választási bizottság határozattal dönt. A határozatot – meghozatala napján – írásba kell foglalni. (2) A határozatnak tartalmaznia kell a) a választási bizottság megnevezését, a határozat számát, b) a kérelmező nevét és lakóhelyét (székhelyét), c) az ügy tárgyának megjelölését, d) a rendelkező részben a választási bizottság döntését, a fellebbezés (bírósági felülvizsgálat iránti kérelem) lehetőségéről való tájékoztatást, e) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat, a kérelmező által megjelölt, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait, valamint azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a választási bizottság a határozatot hozta.” „77. § (1) Kifogást a választásra irányadó jogszabály, illetőleg a választás és a választási eljárás alapelveinek (3. §) megsértésére (a továbbiakban együtt: jogszabálysértés) hivatkozással bárki benyújthat. A kifogást úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a sérelmezett jogszabálysértés elkövetésétől számított három napon belül megérkezzen. A választási bizottság a benyújtott kifogásról a beérkezésétől – áttétel esetén az elbírálására jogosult választási bizottsághoz történő beérkezésétől – számított három napon belül dönt.” „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, a népszavazást elrendelő határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is. (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogás nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Országgyűlés megsértette-e a Ve. 77. § (1) bekezdését, 3. § d)–c) pontját és 29/B. § (2) bekezdését azzal, hogy az OGYh. nem tartalmaz indokolást és jogorvoslatra való figyelmeztetést. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy az Országgyűlés népszavazás elrendelésével kapcsolatos határozatainak tartalmára – mivel az Országgyűlés a Ve. 124. §-a alapján nem minősül választási szervnek – nem alkalmazandó a Ve. 29/B. § (2) bekezdése. [5/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 113, 122.; 6/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 126, 133–135.; 7/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 138, 145–147.; 130/2008. (XI. 3.) AB határozat, ABH 1052, 1065–1066.] Az Országgyűlés határozathozatali eljárásának szabályait a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat tartalmazza. A Házszabály 112. §-a szabályozza a határozati javaslatok tárgyalásának, elfogadásának rendjét. A Házszabály az országgyűlési határozatokra nézve formai követelményeket nem támaszt. Az országos népszavazást elrendelő határozat tekintetében az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szabályozza a határozat tartalmi elmeit. Eszerint az Országgyűlésnek a népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetéséről. A népszavazás elrendelését megtagadó határozat tartalmi kellékeire az Nsztv. nem tartalmaz rendelkezést. Ennek megfelelően nincs olyan törvényi szabály, amely előírná az Országgyűlés számára, hogy határozatát indokolni köteles és a határozatnak tartalmaznia kell a jogorvoslatra való figyelmeztetést. Nem következik az Országgyűlésnek ilyen kötelezettsége az indítványozók által felhívott alapelvekből sem. Tekintettel arra, hogy a Ve. hivatkozott 77. § (1) bekezdése a kifogás benyújtásának szabályait tartalmazza, nem áll fenn tartalmi összefüggés az indítványozó által állított törvénysértés és a Ve. ezen szabálya között. Ugyancsak nem köti törvényi rendelkezés az Országgyűlést a tekintetben, hogy határozatában milyen szófordulattal kell kimondania azt, hogy a népszavazási kezdeményezés alapján nem rendeli el a népszavazást. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OGYh. az indítványozók által felhívott törvényi rendelkezéseket nem sérti, ezért a jogorvoslatra való figyelmeztetés és az indokolás hiánya, valamint a rendelkezés megfogalmazása miatt benyújtott formai kifogásokat elutasította. 2. Az Országgyűlés 28/2009. (IV. 17.) OGY határozatában elrendelte az országos ügydöntő népszavazást az OGYh. tárgyát képező kérdésben. Ez ellen a határozat ellen több kifogást nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Országgyűlés a népszavazás elrendelését követően olyan törvényeket fogadott el, amelyek érintették a népszavazás tárgyát. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról alkotott 2009. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Alkmódtv.) módosította az Alkotmány 20. § (4) bekezdésében az országgyűlési képviselők javadalmazásának törvényi szabályozására szóló alkotmányi felhatalmazást, az Alkotmány 20. § (4) bekezdés szövegének ez a módosított szövege már nem tartalmaz felhatalmazást az országgyűlési képviselők kedvezményeinek, költségtérítésének szabályozására. Az egyes képviselői juttatások és kedvezmények megszüntetéséről szóló 2009. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) módosította az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvényt, valamint a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvényt. Az Abh. megállapította, hogy az Alkmódtv. és a Módtv. oly módon változtatta meg az országgyűlési képviselői tevékenységgel összefüggő költségek elszámolásának szabályozását, hogy az új jogi szabályozás tükrében a népszavazásra bocsátott kérdés már nem felelt meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a népszavazás rendeltetésével összeegyeztethetetlen, és a választópolgárokat az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján megillető népszavazáshoz való jogot is sértené olyan kérdés népszavazásra bocsátása, amely az egyértelműség hiánya miatt sem a választói akarat kifejezésére, sem az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség tartalmának megítélésére nem alkalmas. Ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Alkmódtv. és a Módtv. elfogadása a népszavazás kezdeményezéséhez az Alkotmányban előírt aláírások összegyűjtése után, olyan jelentős változásnak tekintendő, amely utólag érdemben befolyásolta a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát, ezért a 28/2009. (IV. 17.) OGY határozatot megsemmisítette és az Országgyűlést új eljárásra utasította. Az Országgyűlés az Abh.-ban foglaltaknak megfelelően járt el akkor, amikor az OGYh.-ban úgy döntött, hogy a kérdésben a népszavazást nem rendeli el. A kifogás közvetlenül az OGYh.-ban foglalt rendelkezést támadja, érdemi érvelését tekintve azonban az Abh. ellen irányul. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 27. §-a alapján az Alkotmánybíróság határozatai ellen fellebbezés benyújtásának nincs helye, az alkotmánybírósági határozat ellen kifogást a Ve. alapján sem lehet benyújtani, így a kifogás érdemi elbírálására az Alkotmánybíróság nem rendelkezik hatáskörrel. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás elbírálására irányuló hatáskörét ugyan a Ve. 130. § (2) bekezdése határozza meg, de – mivel az Alkotmánybíróság a Ve. 124. §-a alapján nem minősül választási szervnek – eljárására, döntéseire, nem a Ve. szabályait kell alkalmazni, így nem alkalmazandó a Ve. 77. § (5) bekezdése sem. Az Alkotmánybíróság az OGYh. tartalmi alkotmányellenességének megállapítására irányuló kifogást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009 január, 3.) 29. § b) pontja alapján – hatáskör hiányában – érdemi vizsgálat nélkül visszautasította. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az országgyűlési határozatnak a Magyar Közlönyben történt közzétételére tekintettel rendelte el. Budapest, 2010. március 2. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke