41/2010. (IV. 22.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdem

41/2010. (IV. 22.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 99/2008. (II. 29.) OVB határozatát megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján négy kifogást nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 99/2008. (II. 29.) OVB határozata ellen, amelyben az OVB határozatának megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kéri. Az Alkotmánybíróság a kifogásokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. A 99/2008. (II. 29.) OVB határozat a Magyar Közlöny 2008. évi 36. számában 2008. március 4-én jelent meg. A kifogásokat 2008. március 3-án, 7-én, 16-án és 19-én – a Ve. 130. § (1) bekezdésében előírt határidőn belül és módon – terjesztették elő. Az OVB vitatott határozatában hitelesítette annak az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ívnek a mintapéldányát, amelyen a következő kérdés szerepel: „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon a jelenlegi egybiztosítós szolidaritás elvű kötelező egészségbiztosítási rendszerben nyereségérdekelt magánbefektetők tulajdoni részt ne szerezhessenek?” Az indítványozók álláspontja szerint az OVB-nek meg kellett volna tagadnia a kérdés hitelesítését. Három indítványozó álláspontja szerint a kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében szabályozott egyértelműség követelményének. Az indítványozók szerint nem értelmezhető a kérdés „a jelenlegi egybiztosítós szolidaritás elvű kötelező egészségbiztosítási rendszer” szövegrésze. Az egyik kifogásban az indítványozó rámutat arra, hogy az egészségbiztosítási rendszer fogalma a hatályos jog alapján nem határozható meg, nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely kijelölné az e fogalom alá tartozó jogalanyok körét. A kötelező egészségbiztosítással összefüggő törvényi szabályokat jelenleg a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény állapítja meg, amelynek hatálya az 1. § (1) bekezdés c) pontja alapján kiterjed az egészségbiztosítási ellátások teljesítésében szerződés alapján részt vevő szolgáltatókra, így a háziorvosi ellátást, a járóbeteg- és fekvőbeteg-szakellátást nyújtó szolgáltatókra, de a gyógyszertárakra is. Eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés nem tudja eldönteni, hogy mely jogalanyok esetében (csak az ellátásszervezés körében, vagy az ellátások nyújtása körében is) kell érvényesíteni a magánbefektetők tulajdonszerzésének korlátozását. Az indítványozó szerint ennek különös hangsúlyt ad az, hogy a közelmúltban már volt népszavazás az egészségügyi közszolgáltató intézmények állami, önkormányzati tulajdonban maradásáról. Egy másik indítványozó szerint az OVB-nek meg kellett volna tagadni a kérdés hitelesítését azért is, mert a hitelesítés időpontjában már kihirdetett jogszabály volt és részben hatályba is lépett az egészségbiztosítási pénztárakról szóló 2008. évi I. törvény, amelynek tükrében nem volt értelmezhető, hogy mire vonatkozik a „jelenlegi (…) egészségbiztosítási rendszer” szövegrész. Az egyik kifogás benyújtója szerint az OVB-nek az Nsztv. 12. §-a alapján kellett volna megtagadnia a kérdés hitelesítését. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtói 2007 márciusában hitelesítési eljárást kezdeményeztek a következő kérdésben: „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon ne vezessék be a mindenki által kötelezően választandó üzleti alapon működő több biztosítós egészségbiztosítást?” Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és a kérdést az OVB 114/2007. (IV. 18.) OVB határozatával hitelesítette, az OVB határozatát az Alkotmánybíróság 105/2007. (XII. 13.) AB határozatával helybenhagyta. Ennek megfelelően sor került az aláírásgyűjtő ív hitelesítési záradékkal való ellátására és december 13-án megkezdődött az aláírásgyűjtésre biztosított négy hónapos időszak. A kifogásban kifejtett álláspont szerint a jelen eljárás tárgyát képező kérdés tartalmát tekintve azonos a már hitelesített kérdéssel, mivel mindkettő az egészségbiztosítási rendszer üzleti alapon történő átszervezésének megakadályozására irányul. Az Nsztv. 12. § szerint, ha az OVB az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést hitelesítette, ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya a népszavazás megtartásáig, a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig. Az egyik kifogás benyújtója szerint az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését azért is meg kellett volna tagadnia, mert a hitelesítés időpontjában nem volt hatályban jogszabályon alapuló aláírásgyűjtő ív, amelyen a kezdeményezést elő lehetett volna terjeszteni. Ezen indítványozó álláspontja szerint az OVB határozat sérti a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 29/B. § (2) bekezdésének e) pontját is, mert nem jelöli meg azokat a jogszabályi rendelkezéseket, amelyek alapján az OVB a határozatot hozta. Ez utóbbi a kifogás utólagos normakontrollra és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is tartalmaz. Az Alkotmánybíróság ezeket az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette és külön eljárásban bírálja el. II. Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését: Az Nsztv.-nek az indítványozók által felhívott szabályai: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d) ugyanazon tartalmú kérdésben három éven belül eredményes országos népszavazást tartottak, e) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.” „12. § Ha az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést hitelesítette, ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya (2. §), illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés (9. §) a) a népszavazás megtartásáig, vagy b) a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg c) az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig.” „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.” A Ve.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai: „117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti. (2) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos határozatát nyolc napon belül a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.” „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogások megalapozottak. 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás, melynek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve.-ben és az Nsztv.-ben foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásban az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. 2. A kifogások alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés megfelel-e az egyértelműség követelményének. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során több határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének – Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 105/2007. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2007, 891, 895.] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérdés, mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműség követelményét sérti. A kérdés arra irányul, hogy az Országgyűlés alkosson olyan törvényt, amely megakadályozza azt, hogy a fennálló egészségbiztosítási rendszerben nyereségérdekelt magánbefektetők tulajdoni részesedést szerezzenek. Az egészségbiztosítási rendszer egy átfogó, eltérő módon is definiálható fogalom. Az egészségbiztosítás rendszere magában foglalja az egészségbiztosítási alapot, az azt kezelő szervezetet, a kötelező egészségbiztosítás alapján a biztosítóval szerződéses viszonyban álló egészségügyi szolgáltatókat és magukat a biztosítottakat. A kérdés alapján a választópolgárok nem tudják egyértelműen megítélni, hogy milyen jogalkotást támogatnak aláírásukkal. Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár olyan átalakításának megakadályozását támogatják-e, amelyben magánbefektetők tulajdoni részesedést szerezhetnek, vagy a kötelező egészségbiztosítás keretében a biztosítóval kötött szerződés alapján ellátást nyújtó szolgáltatók esetében is ki kívánják-e zárni a magánbefektetői tulajdoni részesedést. Eredményes népszavazás esetén a jogalkotó sem tudja egyértelműen eldönteni, hogy az egészségbiztosítási rendszer mely eleme tekintetében kell érvényesítenie a magánbefektetők tulajdonszerzésének korlátozását. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. §-ában szabályozott egyértelműség követelményének, ezért a 99/2008. (II. 29.) OVB határozatot megsemmisítette és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasította. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Nsztv. 13. §-ába ütközése miatt az OVB határozatát megsemmisítette, a kifogásokban foglalt további indokok megalapozottságát nem vizsgálta. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az OVB határozat közzétételére tekintettel rendelte el. Budapest, 2010. április 19. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke