530/B/2007. AB végzés. Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányelle

530/B/2007. AB végzés. Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő v é g z é s t: 1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény 15–24. §-ai, illetve a törvény 3-4. számú mellékletének valamennyi, a megyei önkormányzatok finanszírozására vo- natkozó rendelkezése alkotmányellenességének megállapítására és visszamenőleges hatályú megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti. 2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvénnyel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti. I. 1. Az indítványozó a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 15–24. §-ainak (I. rész Harmadik Fejezet A) pontja; A helyi önkormányzatok és a központi költségvetés kapcsolatrendszere), illetve a Kvtv. 3-4. számú mellékleteiben valamennyi, a megyei önkormányzatok finanszírozására vonatkozó rendelkezés visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Az indítványozó álláspontja szerint a Kvtv. támadott rendelkezései sértik az önkormányzatok tulajdonosi jogait, illetve az állami támogatáshoz való jutásuk lehetőségeit, mivel a jogalkotó a megyei önkormányzatokat illetően olyan szabályokat alkotott, amelyek forrásaikat csökkentik, miáltal lényegében a kötelező feladataik ellátása kerül veszélybe. Hivatkozik az indítványozó arra, hogy a jogalkotó a megyei önkormányzatoktól olyan forrásokat vont el, amelyek korábban a rendelkezésére állottak, és példaként az illetékekből származó bevételek megvonását hozta fel. Nézete szerint ez az elvonás ellentétes az Alkotmány azon rendelkezésével, amely rögzíti az önkormányzatok saját bevételekhez való jogát. Az indítvány a helyi önkormányzatok alapjogainak egyenlőségét kimondó alkotmányi tételre utalással alkotmányellenesnek tartja azt, hogy a Kvtv. egyértelműen a megyei önkormányzatok vagyongazdálkodási szabályait szigorította, ami álláspontja szerint hátrányos megkülönböztetést eredményez az önkormányzatok között. A jogbiztonság sérelmét látja az indítványozó abban, hogy a jogalkotó nem biztosított kellő időt a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, mivel a megyei önkormányzatok által biztosított közszolgáltatásokat, az éveken átnyúló beruházásaikat, fejlesztési terveiket tényleges bevételi források hiányában nem alapozhatták meg. 2. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri az indítványozó a tekintetben, hogy a jogalkotó a Kvtv. megalkotása során nem tett eleget a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 12. § (3) bekezdése alapján alkalmazandó 16. § (4) bekezdésében foglalt kötelezettségének. A Tft. 12. § (3) bekezdése szerint a megyei területfejlesztési tanács működéséhez szükséges pénzügyi fedezet biztosításával kapcsolatosan a 16. § (4) bekezdésében foglaltak az irányadók, a Tft. 16. § (4) bekezdésének utolsó mondata szerint pedig „[a] regionális fejlesztési tanácsban a Kormány részéről tagként résztvevők befizetését a költségvetési hozzájárulás a költségvetési törvényben meghatározott mértékben biztosítja.” Az indítványozó előadja, hogy bár a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló T/1145. számú törvényjavaslat XI. „Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium” fejezetében a „Megyei Területfejlesztési Tanácsok és munkaszervezeteik működési kiadásai” soron még 120 millió Ft előirányzatot (támogatás) szerepeltet költségvetési hozzájárulásként, a 2006. december 21-én elfogadott törvény azonban ezt a sort már nem tartalmazza, minek következtében a Kvtv. meg sem említi a megyei területfejlesztési tanácsok finanszírozását. 3. A Kvtv. támadott rendelkezései, illetve az állított jogalkotói mulasztás alkotmányellenességét illetően az indítvány az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének („A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.”), 43. § (1) bekezdésének [„A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlők. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.”], 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának („A helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat.”), 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának („Az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül.”), 44/A. § (1) bekezdés d) pontjának („A helyi képviselőtestület törvénykeretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét.”), 44/C. §-ának („A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.”), valamint 70/A. (1) bekezdésének („A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”) sérelmére hivatkozik. II. 1. Az indítványozó utólagos normakontrollra irányuló indítványa a Kvtv. egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és visszamenőleges hatályú megsemmisítésére irányul. Az Alkotmánybíróság több alkalommal vizsgálta már a költségvetési tartalmú jogszabályok alkotmányosságát. Ennek során az indítványozók – miként a jelen esetben is – olyan jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát kérték, amelyek az indítványok elbí rálásakor formailag hatályban voltak, hatályon kívül helyezésük nem történt meg. A költségvetési törvények hatályon kívül helyezésére általában kifejezetten nem kerül sor, rendelkezéseik alkalmazhatósága azonban az adott költségvetési év elteltével megszűnik. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a értelmében a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak ezt a rendelkezését a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó szabályként értelmezi. Eszerint formális hatályon kívül helyezés nélkül is hatályát vesztettnek kell tekinteni azt a szabályt, amelynek alkalmazására vonatkozóan a jogszabályban előírt határidő letelt, valamint ha a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, s már nincs lehetőség arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek (1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 880/B/1992. AB végzés, ABH 1996, 803, 804–806.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 603., 385/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 789–790.; 82/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 938, 947.; 739/H/2002. AB végzés, ABH 2003, 1984, 1985.). Az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja. Hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatát az Alkotmánybíróság kizárólag akkor végzi el, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). A konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdésében foglalt bírói kezdeményezés és 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján – mivel ilyenkor alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség – az Alkotmánybíróság a már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. Az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtás után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált. Tekintettel arra, hogy a Kvtv.-nek az indítványozó által támadott rendelkezéseit – az Alkotmánybíróság fentebb ismertetett gyakorlata alapján – hatályon kívül helyezettnek kell tekinteni, az alkotmányellenességük megállapítására és visszamenőleges hatályú megsemmisítésükre irányuló indítvány tárgyában az Alkotmánybíróság az eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend; ABK 2009. január, 3.) 31. § a) pontja alapján megszüntette. 2. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri az indítványozó arra hivatkozva, hogy a Kvtv. – a Tft. előírásaitól eltérően – nem tartalmaz elő irányzatot a megyei területfejlesztési tanácsok finanszírozására vonatkozóan. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Eszerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Az Abtv. és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van: a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget, és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság akkor is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 1.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.] Az indítványozó a jogalkotó alkotmányellenes mulasztását a Kvtv. vonatkozásában kéri megállapítani. A jelen végzés 1. pontjában írottak szerint a Kvtv. rendelkezései teljesedésbe mentek, így azokat az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tartalmilag hatályon kívül helyezett joganyagként kell kezelni. Mindebből következően a Kvtv.-vel összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgytalanná vált, ezért annak tárgyában is az Alkotmánybíróság az Ügyrend 31. § a) pontja alapján az eljárást megszüntette. Megjegyzi mindazonáltal az Alkotmánybíróság: a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvény 1. számú mellékletének XV. fejezete (Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium) a „Fejezeti kezelésű előirányzatok” (25) között „Területfejlesztési és építésügyi feladatok” (4) alcím alatt a „Területfejlesztési intézményrendszeri feladatok” (4) jogcímcsoport körében a „Megyei Területfejlesztési Tanácsok és munkaszervezetei működési kiadásai” megjelöléssel tartalmaz előirányzatot az indítványozó által említett célokra vonatkozóan. Mindezek alapján az indítványozó által alkotmányellenes mulasztásként hivatkozott helyzet a hatályos költségvetési törvény tekintetében már nem áll fenn. Budapest, 2010. május 3. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke