1214/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvá

1214/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: 1. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az építmény- és telekadóról szóló 5/1992. (IV. 1.) számú rendelete 3. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az építmény- és telekadóról szóló 5/1992. (IV. 1.) számú rendelete 3. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 9. § (1)–(2) bekezdéseire alapított – indítványt visszautasítja. I. Az indítványozó azt kifogásolja, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az építmény- és telekadóról szóló 5/1992. (IV. 1.) számú rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 3. §-a [pontosabban annak (3) bekezdése] nem azonos módon szabályozza a lakások és az üzlethelyiségek után fizetendő építményadót (a magánszemélyek tulajdonában álló lakások esetében adómentességet ad). Az indítványozó szerint ezáltal sérül az Alkotmány 9. § (1)–(2) bekezdése és a 70/A. § (1)–(2) bekezdése. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.” 2. Az Ör. támadott, az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezése: „3. § (3) Mentes az adó alól a magánszemély (magánszemélyek) tulajdonában lévő lakás. Amennyiben a lakás csak részben áll magánszemély (magánszemélyek) tulajdonában, úgy a mentesség csak a magánszemély tulajdoni illetőségére vonatkozik.” 3. Az Ör. támadott, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése: „3. § Mentes az adó alól a lakás.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Eljárása során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzat időközben módosította a támadott rendelkezést. Tekintettel arra, hogy a módosítás az indítvány érdemét nem érintette, az Alkotmánybíróság – kialakult gyakorlatának megfelelően – vizsgálatát az Ör. hatályos 3. §-a tekintetében végezte el. 2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 21. § (2) bekezdése értelmében a kérelem akkor tekinthető határozottnak, ha az indítvány tartalmazza a vizsgálandó jogszabály megjelölése mellett az Alkotmánynak azokat a rendelkezéseit, amelyeket – az indítványozó állítása szerint – a hivatkozott jogszabályok megsértenek. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint továbbá – az Abtv. 22. § (2) bekezdésének az ok megjelölésére irányuló kötelezettsége alapján – az indítványozónak meg kell indokolnia, hogy a támadott jogszabály miért és mennyiben sérti az Alkotmány hivatkozott rendelkezését. Az indítvány érdemben nem bírálható el, ha az indítványozó nem támasztja alá összefüggően, érdemi vizsgálatra alkalmas érvekkel a megsemmisíteni kért jogszabályi rendelkezések és az Alkotmány megjelölt rendelkezései között fennálló alkotmányjogilag értékelhető összefüggéseket, nem jelöli meg, hogy az alkotmányellenesség milyen indokok alapján áll fenn (lsd. pl. 477/B/2001. AB végzés, ABH 2005, 1596.). Megállapítható, hogy az indítvány e feltételeknek részben nem felel meg. Az indítványozó ugyanis pusztán állította, de érvekkel nem támasztotta alá azt az állítását, hogy az Ör. támadott rendelkezése az Alkotmány 9. § (1)–(2) bekezdésébe ütközik. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében az Abtv. 22. § (2) bekezdése és az Ügyrend 29. § d) pontja alapján – mint érdemi elbírálásra alkalmatlant – visszautasította. 3. Az Alkotmány 70/A. §-a vonatkozásában az indítványozó által hivatkozott alkotmányossági probléma lényege az, hogy diszkriminatívnak tekinthető-e az az Ör.-beli szabályozás, mely szerint – más rendeltetésű ingatlanoktól eltérően – a lakások után nem kell építményadót fizetni. Az Alkotmánybíróság korábbi döntésében elvi éllel állapította meg, hogy a jogalkotó az adórendszert nagyfokú önállósággal alakítja ki. E körben az adóalanyok egyes, speciális jellemzőkkel rendelkező csoportjaira, egy adott vagyontárgy jellegére, közérdekű vagy más funkciójára tekintettel differenciált szabályrendszer megalkotására kerülhet sor [55/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABH 2008, 525, 537.]. „A helyi adópolitika kialakítása jogalkotói mérlegelés kérdése, s e mérlegelés során a helyi önkormányzat – a Hatv. idézett rendelkezéseinek megfelelően figyelemmel a helyi sajátosságokra és az adóalanyok vagyoni és jövedelmi viszonyaira – érvényre juttathat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket is. E mérlegelés körében hozott rendelkezésekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság hatáskörébe csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel, nem eredményezik-e valamely alapvető jog alkotmányellenes korlátozását, vagy nem tartalmaznak-e a diszkrimináció tilalmába ütköző hátrányos megkülönböztetést.” (463/H/1995. AB határozat, ABH 1996, 690, 691–692.) Rámutatott emellett az Alkotmánybíróság arra is (lásd pl. 1393/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 626, 629.), hogy amíg a közterhekhez való hozzájárulás az Alkotmány 70/I. §-ából eredő alapvető kötelezettség, addig a kötelezettség alóli mentesülésre, vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. A jogalkotó az adómentességek és kedvezmények körét – az Alkotmány keretei között – mérlegelési jogkörében állapítja meg. Az adókedvezményre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak vizsgálata tartozik, hogy a törvényhozó a mérlegelési jogkörében megállapított kedvezményekkel nem sért-e alkotmányos rendelkezést. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140.; stb.] Az adómentességek, kedvezmények meghatározása során a Hatv. 6. § d) pontja alapján az önkormányzat a helyi sajátosságokat, gazdaságpolitikai, adópolitikai szempontokat, a lakosság szociális körülményeit mérlegelve, szabadon dönt arról, hogy az adóalanyok mely csoportját vonja az általánostól eltérő, kedvezőbb megítélés alá, az adóalanyok mely csoportja számára nyújt adómentességet, adókedvezményeket. Azonban a kedvezmények, mentességek megállapítása sem eredményezhet alkotmányellenes megkülönböztetést, azaz a különbségtétel nem lehet önkényes, annak ésszerű indoka kell, hogy legyen. Eddigi gyakorlata során az Alkotmánybíróság már vizsgált a jelen ügyben panaszolthoz hasonló problémát. Az 554/B/1996. AB határozat szerint az abban vizsgált „Ör. ugyan az építményadó bevezetéséről rendelkezik, mégis »valamennyi lakás céljára szolgáló ingatlan«-t mentesít az adófizetési kötelezettség alól. E széles kört érintő mentesség megállapítására azonban az önkormányzat jogosult. A Htv. 6. § d) pontja ugyanis felhatalmazza a képviselő-testületet arra, hogy a Htv. 13. §-ában kötelezően előírt építményadó-mentességeket »további mentességekkel« bővítse.” (ABH 1996, 764, 766.) A 305/B/2001. AB határozat szerint pedig nem alkotmányellenes az a szabályozás, mely (a nem lakás célú ingatlanok adóztatása mellett) a lakástulajdont oly módon adóztatja, hogy 0 Ft/m2 adótételt állapít meg azoknak az adóalanyoknak, akik lakásingatlanukat annak eredeti céljára, lakásként hasznosítják. Az Alkotmánybíróság e döntésében is hangsúlyozta, hogy a Hatv. 6. § d) pontja alapján az önkormányzat jogosult a törvényi mentességeket további mentességekkel, illetőleg a kedvezményeket további kedvezményekkel kibővíteni. „E mentességi, illetőleg kedvezményezetti kört az önkormányzat a helyi sajátosságok és az adóalanyok teherviselő képességének figyelembe vételével állapítja meg. Nem ellentétes a Htv. [Hatv.] rendelkezéseivel, ha a lakás, mint adóköteles vagyontárgy tulajdonosainak egyik homogén csoportját mentesíti az önkormányzat az építményadó fizetési kötelezettség alól. Az Ör. 6. § (2) bekezdés a) pontja tehát – az Ör. megalkotásakor – a Htv. [Hatv.] fenti rendelkezéseivel összhangban vonta építményadó fizetési kötelezettség alá a nem lakás céljára szolgáló építményen kívül még a lakást is, ha az nem lakás céljára szolgál. Az önkormányzatnak ez a döntése – figyelemmel az adóalanyok teherviselő képességére – szociális okokkal is indokolható, miszerint ha a lakást eredeti rendeltetésének megfelelően és nem más tevékenység folytatására használják, akkor mentesítette a Htv. [Hatv.] 6. § d) pontjában biztosított jogkörében az adótárgy tulajdonosát az építményadó fizetési kötelezettség alól.” (ABH 2001, 1499, 1502–1503.) Az idézett döntések alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát az, hogy az önkormányzat a Hatv. 6. § d) pontjában írtak alapján – mérlegelési jogkörével élve – bevezethet adómentességet a lakások tekintetében, s az – figyelemmel elsősorban a döntés szociális okaira – nem minősül önkényes, ésszerűtlen különbségtételnek, s ezért nem alkotmányellenes. Jelen ügy eldöntése szempontjából jelentős szempont emellett az is, hogy az Ör. támadott szabályának magából a Hatv.-ből származó indokai is vannak a következők szerint. A Hatv.-nek az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozó 7. § a) pontja szerint az adóalanyt egy meghatározott adótárgy (4. §) esetében csak egyféle – az önkormányzat döntése szerinti – adó (az 5. § alapján: vagyoni típusú adó, kommunális jellegű adó vagy helyi iparűzési adó) fizetésére kötelezheti. Megállapítható, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a magánszemélyek kommunális adójáról szóló 43/2003. (XII.10.) számú rendelete értelmében a lakások után a magánszemély tulajdonosoknak, illetve a nem magánszemély tulajdonában álló lakás bérleti jogával rendelkező személyeknek kommunális adó fizetési kötelezettsége áll fenn. Ez pedig a Hatv. idézett 7. § a) pontja alapján kizárja, hogy ugyanazon ingatlan egyidejűleg – a vagyoni típusú adók körébe tartozó – építményadó-fizetési kötelezettség alá is essen. Így tehát, amikor Újpest Önkormányzatának Képviselő-testülete az Ör. 3. §-ában – adómentességi szabályként – úgy rendelkezett, hogy a lakások után építményadó-fizetési kötelezettség nem áll fenn, a Hatv. 7. § a) pontjában foglalt törvényi korlátozást juttatta érvényre. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a támadott szabályozás nem jelent alkotmányellenes diszkriminációt, s ezért a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította az Ör. 3. §-a megsemmisítésére irányuló indítványt. Budapest, 2010. július 5. Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró