50/2010. (IV. 22.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsem

50/2010. (IV. 22.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenes, ezért e rendelkezést határozata kihirdetése napjával megsemmisíti. A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdés az alábbi szöveggel marad hatályban: „A belső ellenőrzést végző személy, egység vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi.” Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz fordult és kérte a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) 6. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisítését. E rendelkezés szerint a belső ellenőrzést végző szervezeti egység nemcsak a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelten működhet, hanem a miniszteri kabinet osztályaként úgy, hogy a kabinetfőnök gyakorolja a munkáltatói jogokat a belső ellenőrzés állományába tartozó egyes személyek felett. Az indítványozó szerint e rendelkezés magasabb jogszabállyal az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 121/A. § (3) bekezdésével és 124. § (2) bekezdés u) pontjával ellentétes. Az Áht. 121/A. § (3) bekezdése szerint a belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül a költségvetési szerv vezetőjének küldi meg. Az indítványozó szerint az Áht. ez alól a rendelkezés alól nem enged kivételt, a belső ellenőrzéssel összefüggésben nem ad a kabinetfőnöknek semmilyen jogosítványt. Bár az Áht. 124. § (2) bekezdés u) pontja felhatalmazza a Kormányt, hogy rendeletben határozza meg a „belső kontrollok” részletes szabályait, de e felhatalmazás nem vonatkozik a törvény szabályaitól való eltérésre, a törvénnyel ellentétes szabályozásra. Az indítványozó szerint a Korm. rend. 6. § (2) bekezdés második mondata – a fenti indokok alapján – ellentétes az Áht. 121/A. § (3) bekezdésével és 124. § (2) bekezdés u) pontjával, ezáltal sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 35. § (2) bekezdését. II. 1. Az Alkotmány felhívott rendelkezései szerint: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” 2. Az Áht. vonatkozó szabályai kimondják: „121/A. § (1) A belső ellenőrzés független, tárgyilagos bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenység, amelynek célja, hogy az ellenőrzött szervezet működését fejlessze és eredményességét növelje. A belső ellenőrzés az ellenőrzött szervezet céljai elérése érdekében rendszerszemléletű megközelítéssel és módszeresen értékeli, illetve fejleszti az ellenőrzött szervezet kockázatkezelési, ellenőrzési és irányítási eljárásainak hatékonyságát. (2) A jogszabályoknak és belső szabályzatoknak való megfelelést, valamint a gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet vizsgálva a belső ellenőrzés megállapításokat és ajánlásokat fogalmaz meg a költségvetési szerv vezetője részére. (3) A költségvetési szerveknél a belső ellenőrzés kialakításáról és megfelelő működtetéséről a költségvetési szerv vezetője köteles gondoskodni. A belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül a költségvetési szerv vezetőjének küldi meg. A fejezetet irányító szerv (helyi önkormányzat esetében az önkormányzat) belső ellenőrzést végezhet a) az irányítása vagy felügyelete alá tartozó bármely költségvetési szervnél, b) a saját, illetve az irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv használatába, vagyonkezelésébe adott állami, önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás tekintetében, c) továbbá a fejezet költségvetéséből céljelleggel juttatott, illetve a nemzetközi támogatások felhasználásával kapcsolatosan a kedvezményezetteknél és a támogatások lebonyolításában részt vevő szervezeteknél. (4) A költségvetési szerv vezetője köteles biztosítani a belső ellenőrök funkcionális (feladatköri és szervezeti) függetlenségét, különösen az alábbiak tekintetében: a) az éves ellenőrzési terv kidolgozása, kockázatelemzési módszerek alapján és soron kívüli ellenőrzések figyelembevételével, b) az ellenőrzési program elkészítése és végrehajtása, c) az ellenőrzési módszerek kiválasztása, d) következtetések és ajánlások kidolgozása, ellenőrzési jelentés elkészítése, e) a belső ellenőr ellenőrzési tevékenységen kívül más tevékenység végrehajtásába nem vonható be. (...)” 3. A Korm. rendelet érintett rendelkezései a következők: „6. § (1) A költségvetési szerv vezetője felelős a belső ellenőrök funkcionális (feladatköri és szervezeti) függetlenségének biztosításáért, és ezt a felelősségét másra nem ruházhatja át. (2) A belső ellenőrzést végző személy, egység vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi. E rendelkezés nem akadálya annak, hogy a minisztérium belső ellenőrzési egysége a miniszteri kabinet osztályaként működjön, illetve az állományába tartozó személyek felett a munkáltatói jogokat – a szervezeti egység vezetőjének megbízása és megbízásának visszavonása kivételével – a kabinetfőnök gyakorolja. (3) A belső ellenőrzési egység vezetője, illetve a belső ellenőr az ellenőrzési tevékenységen kívül más tevékenység végrehajtásába nem vonható be. (4) A belső ellenőrzést végző személy, egység vagy szervezet tevékenységének tervezése során önállóan jár el, ellenőrzési terveit kockázatelemzésre alapozva és a soron kívüli ellenőrzések figyelembevételével állítja össze. (5) A belső ellenőr az ellenőrzési program végrehajtásában befolyástól mentesen, a módszerek kiválasztása során önállóan jár el. (6) A belső ellenőr befolyástól mentesen állítja össze a megállapításokat, következtetéseket és javaslatokat tartalmazó ellenőrzési jelentést, amelynek tartalmáért felelősséggel tartozik.” III. Az indítvány megalapozott. A Korm. rend. jelen ügyben vizsgált 6. § (2) bekezdése a Korm. rend. hatálybalépésekor úgy rendelkezett, hogy: „A belső ellenőrzést végző személy, egység vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi.” A Korm. eredeti szabálya tehát nem szólt arról, hogy a belső ellenőrzés a miniszterei kabinet osztályaként működhet, nem szólt arról, hogy a kabinetfőnök munkáltatói jogokat gyakorolhat a belső ellenőrzést végző egyes személyek felett. A Korm. rend.-et 2009. január 1-ei hatállyal módosította az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet módosításáról szóló 327/2008. (XII. 30.) Korm. rendelet, amelynek 71. § (2) bekezdése egészítette ki a Korm. rend. 6. § (2) bekezdését a következő szöveggel: „E rendelkezés nem akadálya annak, hogy a minisztérium belső ellenőrzési egysége a miniszteri kabinet osztályaként működjön, illetve az állományába tartozó személyek felett a munkáltatói jogokat – a szervezeti egység vezetőjének megbízása és megbízásának visszavonása kivételével – a kabinetfőnök gyakorolja.” E kiegészítés eredményeként a minisztérium belső ellenőrzési mechanizmusában jogosítványokat kapott a kabinetfőnök és az általa irányított szervezeti egység. Az Áht. a belső ellenőrzés szervezeti függetlenségére kiemelt hangsúlyt helyez. Az Áht. 121/A. § (3) bekezdése szerint a költségvetési szerveknél a belső ellenőrzés kialakításáról és megfelelő működtetéséről maga a költségvetési szerv vezetője köteles gondoskodni. Az Áht. 121. § (3) bekezdés további szabálya értelmében pedig a belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül a költségvetési szerv vezetőjének küldi meg. Tehát a belső ellenőrzést végző szervezet kialakításának törvényi feltétele, hogy az azt végző szervezeti egység közvetlenül a költségvetési szerv vezetőjéhez tartozzon (tevékenységét közvetlenül alárendelve végezze). Ehhez igazodva mondja ki az Áht. 121/A. § (4) bekezdése, hogy a költségvetési szerv vezetője köteles biztosítani a belső ellenőrök funkcionális (feladatköri és szervezeti) függetlenségét. Az Áht. a belső ellenőrzés körében a kabinetfőnöknek nem ad jogosítványt, a költségvetési szerv vezetőjére bízza – az Áht.-be foglalt előírások betartása mellett – a belső ellenőrzés szervezeti rendjének kialakítását. Látható, hogy az Áht. e körben kizárólag a költségvetési szerv vezetőjét jogosítja, mindvégig hangsúlyt helyezve a belső ellenőrzés szervezeti függetlenségére annak érdekében, hogy a belső ellenőrzésnek – a jogszabályoknak, belső szabályzatoknak való megfelelés körében tett, továbbá a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség vizsgálata során tett – megállapításai és ajánlásai közvetlenül (torzításmentesen) jussanak el a szerv vezetőjéhez. Mindezt a közpénzekkel való gazdálkodás eredményes törvényességi és hatékonysági kontrollja indokolja. Minisztériumokban a költségvetési szerv vezetője – az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII. 19.) Korm. rendelet 2. § 6. pontja szerint – a miniszter. Az Áht. 121/A. § (3) bekezdésének az ügyben releváns szabályát a minisztériumokra vonatkoztatva megállapítható, hogy minisztériumokban a belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet a miniszternek közvetlenül alárendelve kell, hogy végezze tevékenységét, és a jelentéseit is közvetlenül a miniszternek kell megküldeni. Az Áht. e körben nagy hangsúlyt helyez a „közvetlen” kifejezésre, mint a szervezeti függetlenség biztosítékára. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Korm. rend 6. § (2) bekezdés második mondata az Áht. fent ismertetett szabályaival ellentétben áll. A miniszteri kabinet egy osztálya – mivel a miniszteri kabinet a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Jtv.) 68. § (1) bekezdése szerint a kabinetfőnök vezetése alatt áll – nem tekinthető a miniszternek közvetlenül alárendelt szervnek. Megállapítható továbbá, hogy az Áht. 121/A. § (3) bekezdése alkalmazásában a kabinetfőnök nem ruházható fel közvetlenül a miniszter részére biztosított jogosítványokkal. A Korm. rend. 6. § (2) bekezdés második mondatában a kabinetfőnök részére biztosított munkáltatói jogok gyakorlása ellentétben áll az Áht. 121/A. § (3) bekezdése azon rendelkezéseivel amelyek a közvetlenséget hangsúlyozzák (a belső ellenőrzés közvetlenül a miniszternek alárendelve végzi tevékenységét, közvetlenül neki küldi meg a jelentéseket), illetve a 121/A. § (4) bekezdés azon szabályával, amely a belső ellenőrök funkcionális függetlenségéről szól. Az Áht. 124. § (2) bekezdés u) pontjában ugyan felhatalmazást kapott a Kormány a belső kontrollokra vonatkozó szabályok megalkotására, viszont ezen a felhatalmazáson a Korm. rend. 6. § (2) bekezdés második mondata túlterjeszkedett, amikor az Áht. 121/A. § (3) bekezdésével ellentétesen, azt tartalmában kiegészítve rendelkezett. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes, a jogforrási hierarchia Alkotmányba foglalt szabályainak betartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésbe foglalt jogállamiság része. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm. rend. 6. § (2) bekezdésének második mondata, amely szerint „E rendelkezés nem akadálya annak, hogy a minisztérium belső ellenőrzési egysége a miniszteri kabinet osztályaként működjön, illetve az állományába tartozó személyek felett a munkáltatói jogokat – a szervezeti egység vezetőjének megbízása és megbízásának visszavonása kivételével – a kabinetfőnök gyakorolja.” alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette. A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Budapest, 2010. április 19. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró