50/2010. (IV. 22.) AB határozata

50/2010. (IV. 22.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenes, ezért e rendelkezést határozata kihirdetése napjával megsemmisíti. A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdés az alábbi szöveggel marad hatályban: „A belső ellenőrzést végző személy, egység vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi.” Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz fordult és kérte a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) 6. § (2) bekezdés második mondata alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisítését. E rendelkezés szerint a belső ellenőrzést végző szervezeti egység nemcsak a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelten működhet, hanem a miniszteri kabinet osztályaként úgy, hogy a kabinetfőnök gyakorolja a munkáltatói jogokat a belső ellenőrzés állományába tartozó egyes személyek felett.

Az indítványozó szerint e rendelkezés magasabb jogszabállyal az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 121/A. § (3) bekezdésével és 124. § (2) bekezdés u) pontjával ellentétes. Az Áht. 121/A. §

Az indítványozó szerint az Áht. ez alól a rendelkezés alól nem enged kivételt, a belső ellenőrzéssel összefüggésben nem ad a kabinetfőnöknek semmilyen jogosítványt. Bár az Áht. 124. § (2) bekezdés u) pontja felhatalmazza a Kormányt, hogy rendeletben határozza meg a „belső kontrollok” részletes szabályait, de e felhatalmazás nem vonatkozik a törvény szabályaitól való eltérésre, a törvénnyel ellentétes szabályozásra.

Az indítványozó szerint a Korm. rend. 6. § (2) bekezdés második mondata – a fenti indokok alapján – ellentétes az Áht.

121/A. § (3) bekezdésével és 124. § (2) bekezdés u) pontjával, ezáltal sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 35. §

A fejezetet irányító szerv (helyi önkormányzat esetében az önkormányzat) belső ellenőrzést végezhet

A Korm. rend. jelen ügyben vizsgált 6. § (2) bekezdése a Korm. rend. hatálybalépésekor úgy rendelkezett, hogy: „A belső ellenőrzést végző személy, egység vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi.” A Korm. eredeti szabálya tehát nem szólt arról, hogy a belső ellenőrzés a miniszterei kabinet osztályaként működhet, nem szólt arról, hogy a kabinetfőnök munkáltatói jogokat gyakorolhat a belső ellenőrzést végző egyes személyek felett. A Korm. rend.-et 2009. január 1-ei hatállyal módosította az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet módosításáról szóló 327/2008. (XII. 30.) Korm. rendelet, amelynek 71. § (2) bekezdése egészítette ki a Korm. rend. 6. § (2) bekezdését a következő szöveggel: „E rendelkezés nem akadálya annak, hogy a minisztérium belső ellenőrzési egysége a miniszteri kabinet osztályaként működjön, illetve az állományába tartozó személyek felett a munkáltatói jogokat – a szervezeti egység vezetőjének megbízása és megbízásának visszavonása kivételével – a kabinetfőnök gyakorolja.” E kiegészítés eredményeként a minisztérium belső ellenőrzési mechanizmusában jogosítványokat kapott a kabinetfőnök és az általa irányított szervezeti egység.

Az Áht. a belső ellenőrzés szervezeti függetlenségére kiemelt hangsúlyt helyez. Az Áht. 121/A. § (3) bekezdése szerint a költségvetési szerveknél a belső ellenőrzés kialakításáról és megfelelő működtetéséről maga a költségvetési szerv vezetője köteles gondoskodni. Az Áht. 121. § (3) bekezdés további szabálya értelmében pedig a belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül a költségvetési szerv vezetőjének küldi meg. Tehát a belső ellenőrzést végző szervezet kialakításának törvényi feltétele, hogy az azt végző szervezeti egység közvetlenül a költségvetési szerv vezetőjéhez tartozzon (tevékenységét közvetlenül alárendelve végezze). Ehhez igazodva mondja ki az Áht. 121/A. § (4) bekezdése, hogy a költségvetési szerv vezetője köteles biztosítani a belső ellenőrök funkcionális (feladatköri és szervezeti) függetlenségét. Az Áht. a belső ellenőrzés körében a kabinetfőnöknek nem ad jogosítványt, a költségvetési szerv vezetőjére bízza – az Áht.-be foglalt előírások betartása mellett – a belső ellenőrzés szervezeti rendjének kialakítását.

Látható, hogy az Áht. e körben kizárólag a költségvetési szerv vezetőjét jogosítja, mindvégig hangsúlyt helyezve a belső ellenőrzés szervezeti függetlenségére annak érdekében, hogy a belső ellenőrzésnek – a jogszabályoknak, belső szabályzatoknak való megfelelés körében tett, továbbá a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség vizsgálata során tett – megállapításai és ajánlásai közvetlenül (torzításmentesen) jussanak el a szerv vezetőjéhez. Mindezt a közpénzekkel való gazdálkodás eredményes törvényességi és hatékonysági kontrollja indokolja.

Minisztériumokban a költségvetési szerv vezetője – az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII. 19.) Korm. rendelet 2. § 6. pontja szerint – a miniszter. Az Áht. 121/A. § (3) bekezdésének az ügyben releváns szabályát a minisztériumokra vonatkoztatva megállapítható, hogy minisztériumokban a belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet a miniszternek közvetlenül alárendelve kell, hogy végezze tevékenységét, és a jelentéseit is közvetlenül a miniszternek kell megküldeni. Az Áht. e körben nagy hangsúlyt helyez a „közvetlen” kifejezésre, mint a szervezeti függetlenség biztosítékára. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Korm. rend 6. § (2) bekezdés második mondata az Áht. fent ismertetett szabályaival ellentétben áll. A miniszteri kabinet egy osztálya – mivel a miniszteri kabinet a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Jtv.) 68. § (1) bekezdése szerint a kabinetfőnök vezetése alatt áll – nem tekinthető a miniszternek közvetlenül alárendelt szervnek.

Megállapítható továbbá, hogy az Áht. 121/A. § (3) bekezdése alkalmazásában a kabinetfőnök nem ruházható fel közvetlenül a miniszter részére biztosított jogosítványokkal. A Korm. rend. 6. § (2) bekezdés második mondatában a kabinetfőnök részére biztosított munkáltatói jogok gyakorlása ellentétben áll az Áht. 121/A. § (3) bekezdése azon rendelkezéseivel amelyek a közvetlenséget hangsúlyozzák (a belső ellenőrzés közvetlenül a miniszternek alárendelve végzi tevékenységét, közvetlenül neki küldi meg a jelentéseket), illetve a 121/A. § (4) bekezdés azon szabályával, amely a belső ellenőrök funkcionális függetlenségéről szól. Az Áht. 124. § (2) bekezdés u) pontjában ugyan felhatalmazást kapott a Kormány a belső kontrollokra vonatkozó szabályok megalkotására, viszont ezen a felhatalmazáson a Korm. rend. 6. § (2) bekezdés második mondata túlterjeszkedett, amikor az Áht. 121/A. § (3) bekezdésével ellentétesen, azt tartalmában kiegészítve rendelkezett. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes, a jogforrási hierarchia Alkotmányba foglalt szabályainak betartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésbe foglalt jogállamiság része. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm. rend. 6. § (2) bekezdésének második mondata, amely szerint „E rendelkezés nem akadálya annak, hogy a minisztérium belső ellenőrzési egysége a miniszteri kabinet osztályaként működjön, illetve az állományába tartozó személyek felett a munkáltatói jogokat – a szervezeti egység vezetőjének megbízása és megbízásának visszavonása kivételével – a kabinetfőnök gyakorolja.” alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette. A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Budapest, 2010. április 19. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró