54/2003. (XI. 13.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének megállapítása és me

54/2003. (XI. 13.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítvány tárgyában meghozta az alábbi határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. Kerület, Újpest Önkormányzat Képviselő-testü letének a prostitúció tömeges megjelenésének megelőzéséről szóló 29/2003. (VII. 28.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az indítványozó szerint Budapest Főváros IV. Kerület, Újpest Önkormányzat Képviselő-testülete 29/2003. (VII. 28.) számon rendeletet (a továbbiakban: Ör.) alkotott, melyben a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvényben (a továbbiakban: Szbtv.) meghatározott területeken kívül is korlátozta a prostitúció gyakorolhatóságát oly módon, hogy a közterületeket, a nyilvános helyeket, a külterületeken az utolsó lakóépülettől számított 300 méteren belüli közterületeket és nyilvános helyeket, a rendezési tervek szerint belterületté nyilvánítandó területrészeket és az országos és helyi védettségű természetvédelmi területeket ún. ,,tilos’’ részekké nyilvánította. Az Ör. preambuluma szerint a jogszabályt a képviselőtestület a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. §-ának (indítványozó által tévesen 18. §-ként jelzett) (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján alkotta meg. Az indítványozó szerint a hivatkozott rendelet az Alkotmány 2. § (1) és 8. § (1) bekezdésére tekintettel alkotmányellenes. Úgy véli azonban, hogy az önkormányzati rendelet az említettek mellett más okból is alkotmánysértő. Az adott esetben olyan életviszonyról van szó — hangsúlyozza az indítványozó — melyet magasabb szintű jogszabály, az Szbtv. már rendezett, meghatározva a prostitúció törvényes gyakorlásának közrendvédelmi szabályait. Ezen túlmenően — állítja — az Szbtv. 62. § (3) bekezdése szerint csak a Fővárosi Közgyűlésnek van joga további területeket védetté nyilvánítani, így a rendelet már formálisan is törvénysértő. Ugyanakkor — mondja —, akár a Fővárosi Közgyűlésről, akár a helyi önkormányzatról legyen is szó, amennyiben e tárgykörben rendeletet kívánna is alkotni, semmiképpen sem tehetné azt úgy meg, hogy a generális szabályok bevezetésével kiüresítse egy magasabb szintű jogszabály tartalmi rendelkezéseit. A rendelet által megfogalmazott tiltás szerinte ahhoz vezet, hogy — az Szbtv. szellemiségével és a jogalkotó céljával ellentétesen — a kerület legnagyobb részén tilos magatartássá válik e tevékenység. Ennek pedig az lesz a következménye, hogy ezeken a területeken a tevékenységet gyakorolni kívánó pros tituáltak szabálysértést követnének el, így alapvető joguk csorbulna. Összefoglalva: az indítványozó szerint a hivatkozott rendelet kiadására a képviselő-testületnek nem volt hatásköre, továbbá annak tartalma az Alkotmány 2. és 8. §-ába is ütközik, ezért az alkotmányellenes. Ezért kérte, hogy azt az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja alapján semmisítse meg. II. Az Alkotmánybíróság által vizsgált jogszabályok: 1. Az Alkotmány értelmében: ,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.’’ ,,8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.’’ ,,44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.’’ 2. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szerint: ,,10. § Az önkormányzat rendeletet ad ki a) törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alap ján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására; b) a magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére.’’ 3. Az Abtv. értelmében: ,,1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik: b) a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.’’ 4. Az Ötv. alapján: ,,16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem sza bályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot.’’ 5. Az Szbtv. szerint: ,,7. § (1) Védett övezet: a) a közútnak a közúti járművek közlekedésére szol gáló területe; b) az autópályától, az autóúttól, illetve lakott területen kívül az egy-, illetve kétszámjegyű főútvonaltól számított 100 méteren belüli terület; c) lakott területen a főútvonaltól számított 50 méteren belüli terület; d) a népképviseleti, közigazgatási, bírósági, ügyészi szervek, valamint diplomáciai és konzuli képviseletek és az ezzel egy tekintet alá eső nemzetközi szervezetek és tagjaik elhelyezésére szolgáló épületek, köz- és felsőoktatási, köznevelési, gyermekjóléti és gyermekvédelmi, szociális, közművelődési feladatok ellátására rendelt épületek, a személyforgalom célját szolgáló terminálok (repülőtér, pályaudvar, hajóállomások), a nyilvántartásba vett egyházak szertartásaira szolgáló intézmények, a fegyveres erők objektumai, valamint a temetkezési és egyéb kegyhelyek területén, illetve a közterületen azoktól számított 300 m távolságon belüli terület; e) az olyan mellékutcák, ahol a kiskorúak oktatását, nevelését, gyógyítását, tartós elhelyezését szolgáló, valamint gyermekjóléti és gyermekvédelmi intézmény működik. (2) Az (1) bekezdés b)—d) pontjaiban meghatározott távolságot közterületen az épület, illetőleg a közút határvonalának bármely pontjától lehet számítani. (3) A többlakásos ház közös tulajdonban vagy használatban álló területén, közterületen elhelyezett létesítményekben, illetőleg járműben, valamint a védett övezeten belül a nem lakás céljára szolgáló helyiségben a prostituált szexuális szolgáltatást nem nyújthat.’’ ,,62. § (3) A települési önkormányzat képviselő-testülete, fővárosban a fővárosi közgyűlés — a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeivel egyeztetve — a prostitúció folytatásának további szabályait, így különösen a közterületnek a védett övezeten kívüli területen védetté nyilvánított más részeit, a védett övezeten kívül működő egyes, védetté nyilvánított nyilvános helyek meghatározását, a prostitúció tömeges megjelenésének tartalmi követelményeit, a türelmi zóna kijelölésének részletes szabályait rendeletben állapíthatja meg. (4) Ha a prostitúció tömeges [4. § j) pont], az 50 000 lélekszám feletti település önkormányzatának képviselő-testülete (fővárosban a fővárosi közgyűlés) a törvény hatálybalépésétől számított hat hónapon belül, ha pedig a jelenség a törvény hatálybalépése után válik tömegessé, ennek megállapításától számított kilencven napon belül köteles a türelmi zóna kijelöléséről a rendeletet megalkotni. A türelmi zóna helyének kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy a saját területükön türelmi zónát alakítanak ki. 6. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezései: ,,Budapest Főváros IV. kerület, Újpest Önkormányzat (a továbbiakban: Önkormányzat) Képviselő-testülete a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. §-ának (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a prostitúció tömeges megjelenésének megelőzéséről a következő önkormányzati rendeletet alkotja: 1. § Jelen rendelet célja, hogy a lakosság nyugalmának megóvása, a közbiztonság, a köznyugalom és a köztisztaság elleni egyes cselekmények megelőzése, valamint a gyermekek védelme érdekében — figyelemmel a prostitúció elleni fokozott lakossági tiltakozásra is — korlátozza a prostituáltak tevékenységét és ezáltal megelőzze a prostitúció elterjedését. 2. § (1) Jelen rendelet hatálya az Önkormányzat közigazgatási területén lévő közterületekre és nyilvános helyekre, valamint a prostituáltak ott végzett tevékenységére terjed ki. 3. § (1) A külön jogszabályokban meghatározott eseteken túlmenően tilos a prostituáltak tevékenysége a) az Önkormányzat belterületén lévő valamennyi közterületen és nyilvános helyen, b) az Önkormányzat külterületén az utolsó lakóépülettől, valamint rendezési tervben lakóépület építése céljára kijelölt ingatlantól számított 300 méter távolságon belül lévő közterületeken és nyilvános helyeken, c) mindazon ingatlanok területén, amelyek a rendezési tervek szerint belterületbe vonásra kerülnek, d) országos és helyi védettségű természetvédelmi területeken. (2) Az (1) bekezdés alkalmazásában lakóépület az olyan épület, amelyben legalább egy lakás céljára szolgáló helyiség található. (3) Az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott távolságot közterületen a lakóépület határvonalának bármely pontjából lehet számítani.’’ III. Az indítvány megalapozott. Az indítványozó által állítottak közül az Alkotmány bíróság elsőként azt vizsgálta meg, helytálló-e az az érvelése, hogy a kerületi önkormányzat képviselő-testülete az adott tárgykörben nem rendelkezett jogalkotói hatáskörrel. Erre nézve az Szbtv. 62. § (3) bekezdése egyértelműen fogalmaz: a főváros esetében a prostitúció folytatása további szabályainak a megállapítása, így különösen a közterületnek a védett övezeten kívüli területen védetté nyilvánított részeinek, a védett övezeten kívül működő egyes, védetté nyilvánított nyilvános helyek meghatározása, a prostitúció tömeges megjelenése tartalmi követelményeinek, illetőleg a türelmi zóna kijelölése részletes szabályainak önkormányzati rendeletben történő megállapítása — a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeivel egyeztetve — a fővárosi közgyűlés hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Szbtv. 62. § (3) bekezdése rendelkezéseit sértő módon került sor az Ör. kibocsátására, amelynek nem ad alkotmányos hátteret az Ötv. 16. § (1) bekezdésének első fordulata, amely szerint ,,[a] képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére’’ önkormányzati rendeletet bocsáthat ki. Éppen ellenkezőleg: a jogalkotási hatáskört maga az Szbtv. 62. § (3) bekezdése rögzíti, éspedig úgy, hogy azt egyértelműen a fővárosi közgyűléshez telepíti. Azaz: a törvény szabályozza a jogalkotói hatáskört, s az ezt elvonó kerületi önkormányzati képviselőtestület megsértette a jogalkotási eljárás egyik fontos, a jogszabályok érvényességét közvetlenül befolyásoló előírását, amely szerint érvényes jogszabály csak az adott társadalmi viszony szabályozására feljogosított jogalkotó szervtől származhat. Azzal, hogy az Ör. az Szbt. 62. § (3) bekezdésében a fővárosi közgyűlés hatáskörébe tartozó viszonyokat szabályozott, megsértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat, amely szerint: ,,A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.’’ Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör.-t teljes egészében alkotmányellenesnek mondta ki, és megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét — a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben — érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.] Az Alkotmánybíróság ezért nem vizsgálta, hogy a támadott szabály sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, a 8. § (1) bekezdésében foglaltakat. A megsemmisített rendelet az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele napjával veszti hatályát. A határozat Magyar Közlönyben való közzétételének elrendelése az Abtv. 41. §-án alapul. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró