95/2011. (XI. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdem

95/2011. (XI. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 254/2010. (III. 31.) OVB határozatát a jelen határozatban foglalt indokolással helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát nyújtotta be hitelesítés céljából az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB). Az aláírásgyűjtő íven az alábbi kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy aki nagy nyilvánosság előtt a nácizmus és/vagy kommunizmus áldozatának méltóságát azáltal sérti, hogy a náci és/vagy kommunista diktatúrák által elkövetett bűncselekmények tényét tagadja, kétségbe vonja, vagy jelentéktelen színben tünteti fel, bűntettet követ el és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő?”. Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését a 254/2010. (III. 31.) számú határozatával (a továbbiakban: OVBh.) az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 10. § c) pontja alapján megtagadta arra hivatkozva, hogy a népszavazásra feltenni szánt kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyértelműségi kritériumoknak. Az OVB megítélése szerint a népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés több, egymással tartalmilag össze nem függő kérdést tartalmaz, amelyek egy kérdésben való szerepeltetése által a választópolgárnak az aláírásgyűjtés és szavazás alkalmával nincs lehetősége külön-külön véleményt nyilvánítani és azokról dönteni. A kérdés nem egyértelmű továbbá sem a választópolgárok, sem a jogalkotó számára, mert nem állapítható meg pontosan, hogy mit jelent a kérdésben az „és/vagy” fordulat. Az indítványozó a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az OVBh. ellen, kérve annak felülvizsgálatát és az OVB „hibás jogértelmezésének orvoslását”. A kifogással érintett határozat a Magyar Közlöny 2010. évi 47. számában, 2010. március 31-én jelent meg. A kifogást 2010. április 13-án, a törvényes határidőn belül terjesztették elő. A kifogást tevő szerint az OVB jogértelmezése több szempontból is hibás. Álláspontja szerint a náci és kommunista eszmerendszer között rengeteg a hasonlóság, ezért egy kérdésben való szerepeltetésük nem összeegyeztethetetlen. Ezen kívül az indítványozó előadja, hogy az „és/vagy” logikai fordulat alkalmazásával azt kívánta elérni, hogy a kérdés a náci és kommunista diktatúrák által közösen és külön-külön elkövetett bűnökre is vonatkozzon. Végül arra is utal, hogy a kérdés a Büntető Törvénykönyről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) holokauszt-tagadás törvényi tényállásával pár szót leszámítva szó szerint megegyezik, azzal a különbséggel, hogy a holokauszt áldozatai helyett a náci és/vagy kommunista diktatúra áldozatairól szól. II. Az Alkotmánybíróság a kifogást az alábbi jogszabályok alapján vizsgálta meg: Az Nsztv. vonatkozó rendelkezései: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (…) c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,” „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.” A Ve. vizsgálatba bevont rendelkezései: „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (…) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogás nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342.]. Az Alkotmánybíróság 130/2008. (XI. 3.) AB határozatában – hivatkozással a 40/2004. (X. 27.) AB határozatra (ABH 2004, 512, 520.) – kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság népszavazási ügyekben nemcsak jogorvoslati fórumként jár el, hanem alkotmányvédelmi szerepkörében is, azaz: „(...) alkotmányos feladatára, az állampolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárásban betöltött szerepére tekintettel” hozza meg döntéseit. (ABH 2008, 1052, 1061.) Ennek egyik részét képezi a népszavazási kérdés tárgyát érintő jogszabály módosítások hatásának vizsgálata a népszavazási kérdés hitelesíthetőségére. 2. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Országgyűlés elfogadta a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény módosításáról szóló 2010. évi LVI. törvényt (a továbbiakban: Módtv.), amely érintette a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tárgyát. A Módtv. 2010. VII. 23-tól hatályos, 7. §-a megállapította a nemzeti szocialista és kommunista rendszerek bűneinek nyilvános tagadása tényállását, amelynek értelmében „aki nagy nyilvánosság előtt a nemzeti szocialista vagy kommunista rendszerek által elkövetett népirtás és más, emberiség elleni cselekmények tényét tagadja, kétségbe vonja vagy jelentéktelen színben tünteti fel, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő”. Az Alkotmánybíróságnak ezt követően vizsgálnia kellett, hogy a Módtv. elfogadása tekinthető-e olyan – a jogi szabályozásban bekövetkezett – jelentős változásnak, amely a kérdés népszavazásra bocsátását érdemben befolyásolja. A Btk. a Módtv. által megállapított tényállás alapján azonos mércével méri a nemzeti szocialista és kommunista rendszerek bűneit, nem tesz tehát különbséget a nácizmus és a kommunizmus áldozatainak emberi méltóságát, kegyeleti jogait sértő megnyilvánulások büntetőjogi megítélésében. 3. A kérdés népszavazásra bocsáthatóságának egyik feltétele a kérdés egyértelműségének követelménye. Az Alkotmánybíróságnak tehát vizsgálnia kellett, hogy a Btk. módosítása után megfelel-e a kérdés az egyértelműség követelményének. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt a népszavazásra feltenni kívánt kérdésekkel szemben támasztott egyértelműség követelményével [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH, 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 362.; 26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 342.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata az egyértelműség követelményét a népszavazáshoz való jog érvényesülésének alkotmányos garanciájaként értelmezi. A népszavazásra bocsátott kérdésnek egyrészt a választópolgár, másrészt a jogalkotó számára egyértelműnek kell lennie. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie, arra a választópolgárnak „igen”-nel vagy „nem”-mel kell tudnia válaszolni. Ebből következően a túl bonyolult, érthetetlen, értelmezhetetlen, félreérthető vagy félrevezető kérdés nem tekinthető egyértelműnek. Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlés hatáskörének – az Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes ügydöntő népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor vizsgálni kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360-361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.] A Módtv. olyan új tényállással egészítette ki a Btk. szövegét, amelynek következtében – az új szabályozás tükrében – a népszavazásra feltenni kívánt kérdés már nem felel meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének. A népszavazás alkalmával a választópolgárok nem tudnák megítélni, hogy milyen tartalmú jogalkotást támogatnának szavazataikkal, valamint az Országgyűlés számára sem lenne világos, hogy a népszavazás eredménye alapján lenne-e jogalkotási kötelezettsége. Az Alkotmánybíróság a 130/2008. (XI. 3.) AB határozatában kifejtette, hogy a népszavazásnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében megfogalmazott alkotmányos rendeltetéséből és a népszavazásnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban (ABH 1993, 33, 37.) levezetett kivételes és komplementer jellegéből következően a törvényhozást igénylő társadalmi kérdések eldöntése alapvetően a képviselet, az Országgyűlés hatásköre. Az ügydöntő népszavazás elsődleges célja az, hogy döntési, törvényhozási – valamely tárgyban törvény megalkotására, vagy törvény hatályon kívül helyezésére irányuló – kötelezettséget határozzon meg az Országgyűlés számára. (ABH 2008, 1052, 1064–1065.) A népszavazás kivételes, komplementer jellegéből következően, a rendeltetését betölti akkor is, ha az Országgyűlés – a népszavazási kezdeményezésben megnyilvánuló választópolgári akaratot figyelembe véve, azzal lényegében megegyezően – törvényt alkot a népszavazás tárgyát képező kérdésben, ha a népszavazásnak az Országgyűlés döntését befolyásoló funkciója a népszavazás lebonyolítását megelőzően teljesül. A népszavazásra bocsátani kívánt kérdés arra irányul, hogy a törvényhozó büntetni rendelje „aki nagy nyilvánosság előtt a nácizmus és/vagy kommunizmus áldozatának méltóságát azáltal sérti, hogy a náci és/vagy kommunista diktatúrák által elkövetett bűncselekmények tényét tagadja, kétségbe vonja, vagy jelentéktelen színben tünteti fel”. Az Országgyűlés a Módtv. elfogadásával a kezdeményezésben foglaltaknak megfelelő törvényt alkotott azzal, hogy büntetni rendelte a nemzeti szocialista és kommunista rendszerek bűneinek nyilvános tagadását. Ennek következtében a kérdés a továbbiakban nem értelmezhető, nem állapítható meg egyértelműen milyen további jogalkotásra irányul. Az Alkotmánybíróság 82/2009. (VII. 15.) AB határozatában [ABH 2009, 779, 788, 789.] kimondta, hogy „a népszavazás rendeltetésével összeegyeztethetetlen, és a választópolgárokat az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján megillető népszavazáshoz való jogot is sértené olyan kérdés népszavazásra bocsátása, amely az egyértelműség hiánya miatt, sem a választói akarat kifejezésére, sem az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség tartalmának megítélésére nem alkalmas”. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Módtv. elfogadása olyan jelentős változásnak tekinthető, amely érdemben befolyásolja a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát. Ezért az Alkotmánybíróság jelen határozatában foglalt indokolása szerint megállapította, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés immár nem felel meg sem választópolgári, sem pedig a jogalkotói egyértelműség követelményének. A fentiek szerint az Alkotmánybíróság az OVB 254/2010. (III. 31.) határozatának rendelkező részét helybenhagyta, az Alkotmánybíróság jelen határozatában kifejtett indokolással. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. november 15. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke