138/2010. (VII. 8.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló

138/2010. (VII. 8.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kassza működésére, felügyeletére, felhasználására, megszüntetésére és forrásaira vonatkozó részletes szabályokról szóló 134/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2010. december 31. napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó az Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kassza működésére, felügyeletére, felhasználására, megszüntetésére és forrásaira vonatkozó részletes szabályokról szóló 134/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) módosításáról szóló 352/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rmód.) egésze alkotmányellenességének megállapítását és keletkezésére visszaható hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól utólagos normakontroll indítvány keretében. Az indítványozó úgy vélte, hogy az Rmód. megalkotására törvényi felhatalmazás nélkül került sor, ugyanis az Rmód. az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (a továbbiakban: Eht.) 182. § (2) bekezdésének j) pontjától mint felhatalmazó rendelkezéstől, valamint magától az R. tárgyi hatályától is lényegesen eltér. A támadott jogszabály a szolgáltatók számára olyan kötelezettséget ír elő, mely a „szolgáltatók gazdálkodásába való lényeges beavatkozást eredményez”, és melyek „teljesítése jelentős és indokolatlan költségekkel jár”. Hivatkozott arra is, hogy az Rmód. ellentétes „az azt előkészítő szakmai anyaggal is” mivel egy hatástanulmány szerint az egyetemes szolgáltatások az egyetemes szolgáltatók számára indokolatlan veszteségeket termelnek. Előadta, hogy az Rmód. kibocsátását nem előzte meg a tervezet közzététele és az érdekeltekkel történő egyeztetése sem, valamint kellő felkészülési időt sem biztosított a módosítás, melyet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 27. § c) pontjával ellentétesnek vélt az indítványozó. Mindezek miatt az indítványozó úgy vélte, hogy az Rmód. a jogalkotás rendjét sérti, ezért az Alkotmány 7. § (2) bekezdésével ellentétes. Emellett arra is hivatkozott, hogy az Rmód. az Alkotmány 35. § (2) bekezdését is sérti, ugyanis az az Eht.-val mint magasabb rendű jogszabállyal ellentétes. Ennek indokaként előadta, hogy az Eht. 117. §-a alapján az egyetemes szolgáltatásokat a miniszter és a szolgáltató közötti szerződés alapján kell nyújtani, az Rmód. azonban ezzel ellentétesen úgy szól, hogy erre a szolgáltató szerződés megkötése nélkül lenne köteles. Az Alkotmánybíróság beszerezte a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter mint a Kormány elektronikus hírközlésért felelős tagja véleményét. II. 1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései: „7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” „35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” 2. Az R.-nek az indítvánnyal támadott és érintett rendelkezései: „2. § (1) A Kormány az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatóknak az egyetemes elektronikus hírközlési szerződésben vagy e rendeletben megállapított kötelezettsége alapján nyújtott, egyetemes szolgáltatásból adódó – az Eht. 121. § (1) bekezdése szerinti – pénzügyi terhei mérséklésére létrehozza az Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kasszát (a továbbiakban: Kassza). (2) Az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatásokat az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatók és az elektronikus hírközlésért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) közötti egyetemes elektronikus hírközlési szerződés alapján kell biztosítani. Az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatók nettó elkerülhető költségeit a jogszabályoknak megfelelően a Kasszából kell biztosítani. (3) Amennyiben az egyetemes elektronikus hírközlési szerződés bármilyen okból úgy szűnik meg, hogy az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatások új vagy módosított egyetemes elektronikus hírközlési szerződés alapján nem biztosítottak, az egyetemes elektronikus hírközlési szerződés megszűnésekor kötelezett egyetemes szolgáltató az új szerződés létrejöttéig, legfeljebb azonban egy évig köteles az egyetemes szolgáltatásokat a szerződés szerinti változatlan feltételekkel biztosítani. Az egyetemes szolgáltatások nettó elkerülhető költségét a szerződés megszűnésekor hatályos jogszabályok szerint kell biztosítani a Kasszából.” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az indítványozó ténylegesen csupán az Rmód. 1. § (3) bekezdését támadta [mely az R. 2. § (3) bekezdéseként hatályosult], az Rmód. további rendelkezései tekintetében alkotmányossági aggályokat nem fogalmazott meg. Ugyanakkor az Rmód. egészét annak 3. §-a a kihirdetését követő napon, tehát 2009. január 1. napján hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy nem a módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló (inkorporáló) jogszabály rendelkezéseit vizsgálja [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.], ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az R. 2. § (3) bekezdése, mint az indítvánnyal érintett, hatályos rendelkezés tekintetében végezte el. 2. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy a módosítás megalkotására volt-e a jogalkotónak törvényi felhatalmazása. Az Eht. 182. § (2) bekezdésének j) pontja értelmében felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy az elektronikus hírközlés vonatkozásában az Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kassza (a továbbiakban: Kassza) létrehozására, működésére, forrásaira, felügyeletére, felhasználására és megszüntetésére vonatkozó részletes szabályokat rendelettel állapítsa meg. Az Eht. 122. § (1) bekezdésével összhangban az R. 2. § (1) bekezdése alapján a Kassza feladata, hogy az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatóknak az egyetemes szolgáltatásból adódó pénzügyi terheit mérsékelje. Az R. a Kassza szervezetére, kezelésére, számlavezetésére és pénzkezelésére, forrásaira, bevételeinek felhasználására, működésére, költségvetésére, könyvvezetésére és beszámolási kötelezettségére, valamint megszűnésére, illetve a Kasszából nyújtott támogatás igénybevételére, és a támogatás visszavonására vonatkozóan tartalmaz szabályokat. Ennek megfelelően az R. tárgyi hatálya – az R. címének megfelelően – a Kassza működésére, felügyeletére, felhasználására, megszüntetésére és forrásaira vonatkozó szabályokat tartalmazza. Az indítványozó által támadott, az Rmód. által az R.-be iktatott szabály azonban nincs összhangban az R. tárgyi hatályát megállapító törvényi felhatalmazó rendelkezéssel, ugyanis e bekezdés egy, az egyetemes elektronikus hírközlési szerződés bármilyen okból történő megszűnésének esetére tartalmaz a szolgáltatókat terhelő kötelezettséget. Ugyanis azt mondja ki, hogy az egyetemes elektronikus hírközlési szerződés megszűnésekor kötelezett egyetemes szolgáltató az új szerződés létrejöttéig, legfeljebb azonban egy évig köteles az egyetemes szolgáltatásokat a szerződés szerinti változatlan feltételekkel biztosítani. Ez a szabály tehát nem a Kassza működéséről, hanem az egyetemes elektronikus hírközlési szerződés megszűnése esetén fennmaradó szolgáltatási kötelezettségről rendelkezik. Mellékesen a támadott szabály tartalmazza ugyan, hogy a további egyetemes szolgáltatások nettó elkerülhető költségét a szerződés megszűnésekor hatályos jogszabályok szerint kell biztosítani a Kasszából, azonban a szabály lényegi tartalma a szerződés megszűnésének egyik esetére ír elő a szolgáltató számára még egy évi szolgáltatásnyújtási kötelezettséget. A Kassza működésére vonatkozó felhatalmazás azonban még kiterjesztően sem értelmezhető akképp, hogy abba beletartozna az egyetemes elektronikus hírközlési szerződés megszűnésének esetére vonatkozó további szolgáltatási kötelezettség előírása. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó a felhatalmazó rendelkezés kereteit túllépte, amikor a támadott jogszabályi rendelkezést megalkotta. 3. Emellett az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy a támadott rendelkezés ellentétes-e az indítványozó által hivatkozott okból az Eht. szabályaival. Az Eht. 119. § (1) bekezdése értelmében amennyiben az ország teljes területén valamely szolgáltatáselem nem érhető el, a miniszter külön jogszabályban meghatározott eljárás keretében egyetemes szolgáltatót vagy szolgáltatókat jelöl ki. Magáról a kijelölési eljárásról az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltató kijelölésére vonatkozó szabályokról szóló 3/2004. (III. 4.) IHM rendelet (a továbbiakban: IHMr.) szól. Tartalmazza az ajánlattevőkre vonatkozó szabályokat, az ajánlati felhívást és annak tartalmát, az ajánlat benyújtását is. Az IHMr. 7. § (1) bekezdése szerint a miniszter az ajánlati felhívásban foglalt feltételeknek megfelelő ajánlatot benyújtó ajánlattevőkkel, valamint a kötelezett szolgáltatókkal egyetemes szolgáltatási szerződések megkötésére irányuló tárgyalásokat folytat. A kijelölt szolgáltatóval az Eht. 120. § (1) bekezdése alapján a miniszter egyetemes szolgáltatási szerződést köt. A 7. § (4) bekezdése alapján amennyiben a tárgyalások során a miniszter és az egyetemes szolgáltatónak kijelölt kötelezett szolgáltató az egyetemes szolgáltatási szerződés valamely lényeges vagy a felek bármelyike által lényegesnek minősített feltételében nem tudnak megállapodni, illetve a kijelölt kötelezett szolgáltató a tárgyalásokon a miniszter felhívása ellenére nem vesz részt, a miniszter az Eht. 119. §-nak (1)–(2) bekezdése, a 120. §-ának (1) bekezdése, valamint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 206. §-ának (1) bekezdése alapján a bírósághoz fordul a szerződés létrehozása és tartalmának megállapítása iránt. Ez a szabályozás összhangban van az Európai Parlament és a Tanács 2002. március 7-i 2002/22/EK Irányelve (Egyetemes szolgáltatási irányelv) 8. cikkének (2) bekezdésével. Eszerint amikor a tagállamok az államterület egy részén vagy egészén egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel rendelkezőként jelölnek ki vállalkozásokat, ezt hatékony, tárgyilagos, átlátható és megkülönböztetéstől mentes kijelölési mechanizmus alkalmazásával teszik, amelynek révén egyetlen vállalkozás sincs eleve kizárva a kijelölésből. Az ilyen kijelölési módszerek biztosítják, hogy az egyetemes szolgáltatást költséghatékony módon nyújtsák. A támadott rendelkezés azonban ezekkel a követelményekkel ellentétes. A határozott időre kötött szerződés lejártát követően a szerződés megszűnik. Ennek megfelelően a fenti ajánlatkérést, a kijelölést és a szerződéskötési eljárást a szolgáltatókkal ismételten le kell folytatni. Az Eht. szabályai alapján az ettől való eltérés nem megengedett. A támadott rendelkezés viszont eltérő szabályozást tartalmaz, amikor a határozott idejű szerződés lejártát követően a szolgáltatókat további legfeljebb egy évig a szerződéses kötelezettségek teljesítésére rendeletben kötelezi. Ennek megfelelően az R. támadott szabálya az Eht.-val mint magasabb rendű jogszabállyal is ellentétes, ezért sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését is. Így az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján az alkotmányellenes jogszabályi rendelkezést – a jogbiztonságra való tekintettel – pro futuro hatállyal az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Ennek megfelelően a jogalkotónak megvan a lehetősége arra, hogy 2010. december 31. napjáig a megsemmisített rendelkezés helyébe megfelelő alkotmányos szabályozást iktasson. Mivel az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés alkotmányellenességét a fentiek alapján megállapította, ezért az indítványban felhívott további éveket már nem vizsgálta. Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el. Budapest, 2010. július 5. Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró