122/2009. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányul

122/2009. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 14. § (2) bekezdésének „normatív utasítás kiadásával” szövegrésze alkotmányellenes, ezért e rendelkezést a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti. 2. A megsemmisítés következtében a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 14. § (2) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban: „A miniszterelnök az (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára feladatokat határozhat meg.” Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi Indokolás I. Az indítványozó a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 14. § (2) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte. A vizsgálni kért rendelkezés értelmében a miniszterelnök a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára normatív utasítás kiadásával feladatokat határozhat meg. Az indítványozó szerint a miniszterelnök által a miniszterek részére kiadható normatív utasítás ellentétes az Alkotmány 37. § (2) bekezdésével, mivel e szabály értelmében a miniszteri feladatok teljesítése – ágazati irányítás, alárendelt szervek irányítása – jogszabályok és a Kormány határozatai alapján történik. A miniszterelnöki normatív utasítás az Alkotmány által meghatározott normatív kereteken kívül esik. Az indítványozó szerint alkotmánysértő a Kormány irányítása alatt álló szervek részére történő utasítás-adási jog is. Érvei szerint e tekintetben az egyszerű többséggel elfogadható Tv. ellentmond a minősített többséget igénylő, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 49. § (1) bekezdésének. A Jat. e szabálya szerint utasítást a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője adhat ki a közvetlen irányítása alatt álló szervek részére, ez a törvényi rendelkezés sem tartalmazza a miniszterelnöki utasítást. Az ellentmondás azért is fennáll – véli az indítványozó – mert a Kormány és a miniszterelnök fogalma nem azonos, így a miniszterelnök a Kormány irányítása alá tartozó szerv részre nem adhat utasítást (még úgy sem, mint „speciális miniszter”). A Tv. 14. § (2) bekezdésének a Jat.-tal való ellentéte egyúttal az Alkotmány 7. § (2) bekezdését is sérti. II. 1. Az Alkotmány vonatkozó szabályai szerint: „7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (...) 33. § (1) A Kormány a) miniszterelnökből és b) miniszterekből áll. (...) 35. § (1) A Kormány c) irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket; (...) 37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról. (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.” 2. A Tv. vizsgálni kért rendelkezése értelmében: „14. § (1) A miniszterelnök a Kormány programjának keretei között meghatározza a Kormány politikájának általános irányát. (2) A miniszterelnök az (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára normatív utasítás kiadásával feladatokat határozhat meg.” 3. A Jat. felhívott rendelkezése alapján: „49. § (1) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki.” III. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részbe foglalt döntését a következőkkel indokolja. 1. Az indítványozó a Tv. 14. § (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. A vizsgálni kért szabály értelmében: „A miniszterelnök az (1) bekezdésben meghatározott feladatkörében eljárva a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára normatív utasítás kiadásával feladatokat határozhat meg.” E rendelkezés tehát visszautal a Tv. 14. § (1) bekezdésére, amelynek értelmében: „A miniszterelnök a Kormány programjának keretei között meghatározza a Kormány politikájának általános irányát.” A Tv. 14. § (2) bekezdésében található normatív utasítási jog, az (1) bekezdésben meghatározott miniszterelnöki hatáskörön nyugszik. Az Alkotmánybíróság ezért – a szoros összefüggés okán – bevonta az alkotmányossági vizsgálatba a Tv. 14. § (1) bekezdését, s elsőként azt vizsgálta meg, hogy összhangban van-e a miniszterelnök Alkotmányban rögzített közjogi pozíciójával a kormánypolitika általános irányának meghatározására vonatkozó törvényi rendelkezés. Az Alkotmány 33. § (3) bekezdése alapján a miniszterelnököt – a köztársasági elnök javaslatára – az Országgyűlés tagjai többségi szavazatával választja meg úgy, hogy egyszerre határoz a miniszterelnök személyéről és – az általa előterjesztett – kormányprogram elfogadásáról. A miniszterelnök személye tehát szorosan kötődik a Kormány programjához, s ezáltal annak végrehajtása tekintetében meghatározó mértékű politikai felelősséggel tartozik. A köztársasági elnök csak a kormányprogram elfogadása után nevezi ki a megválasztott miniszterelnök által jelölt kormánytagokat. Az Alkotmány 33. § (4) bekezdése értelmében a miniszterelnök alkotmányi felhatalmazása – a miniszterek kinevezésének, felmentésének kezdeményezése – folyamatos jogosítvány: a megalakuló és a működő kormány tekintetében egyaránt érvényesül. A Kormány megalakulása, működése, megbízatásának megszűnése a miniszterelnök személyéhez kötött: a miniszterelnök lemondásával, halálával, választójoga elvesztésével, vele szemben az összeférhetetlenség megállapításával, illetve a bizalom megvonásával, a Kormány megbízatása is megszűnik [Alkotmány 33/A. § b)–f) pontok]. A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, aláírja a Kormány rendeleteit, határozatait, valamint gondoskodik azok végrehajtásáról [Alkotmány 37. § (1) bekezdés]. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései alapján megállapítható, hogy az Alkotmány által meghatározott parlamentáris kormányforma lényegi vonása, a Kormánynak az Országgyűlés előtti felelőssége, végső soron a miniszterelnök személyén keresztül érvényesül. Az Alkotmány a Kormány működésének középpontjába a miniszterelnököt állítja. Ez a meghatározó szerep a miniszterelnök számára olyan közjogi státuszt biztosít, amely alkotmányosan megalapozza azt a törvényi felhatalmazást, hogy – a Kormány programjának keretei között – meghatározhassa a Kormány politikájának általános irányát. [A Kormány-döntések végrehajtásáról való „gondoskodás” lényegében a kormányprogram teljesítése iránti miniszterelnöki felelősséget is jelenti, amelynek keretei között érvényesülhet a Tv. 14. § (1) bekezdésén alapuló hatáskör.] 2. A Tv. 14. § (2) bekezdése a Tv. 14. § (1) bekezdésében meghatározott feladatkör teljesítéséhez speciális jogi eszközt, a normatív utasítás kiadását biztosítja, amelyben a miniszterelnök a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára feladatokat határozhat meg. A továbbiakban az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a Tv. 14. § (1) bekezdésében rögzített hatáskör gyakorlására a Tv. 14. § (2) bekezdésében biztosított feladat-meghatározó normatív utasítás-adási jogkör alkotmányosan indokolható-e. A miniszterek az Alkotmány alapján kettős jogi pozíciót töltenek be: egyrészt a Kormány, mint testület tagjaként [Alkotmány 33. § (1) bekezdés] közreműködnek a kormányzati tevékenység alakításában, másrészt ágazati irányítást látnak el a közigazgatás meghatározott területei felett [Alkotmány 37. § (2) bekezdés]. A Tv. 14. § (2) bekezdésének vizsgálata az elsőként említett jogi pozícióhoz kapcsolódik. A parlamentáris kormányforma egyik meghatározó, lényegi vonása, a kormánytagoknak a politikai szolidaritásra épülő sajátos, közjogi viszonya. A miniszterelnök alkotmányjogi pozícióját meghatározó alkotmányi rendelkezésekre tekintettel, a miniszterelnök és a miniszterek közötti viszony alapvetően a miniszterelnök iránti politikai szolidaritásra épül. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a miniszterelnök számára a Tv. 14. § (1) bekezdésében biztosított feladatkör, nevezetesen a kormánypolitika általános irányának meghatározása és ennek keretében a kormánytagok és a kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára történő feladatmeghatározás, önmagában nem alkotmánysértő. A kormánypolitika meghatározása szükségszerűen feladatmeghatározást is jelent. Ugyanakkor a Tv. 14. § (2) bekezdésének az a kitétele, miszerint a feladatmeghatározás normatív utasítás formájában történhet, már nem egyeztethető össze a miniszter kormánytagságából eredő – a kormánypolitika formálásában közreműködő – szerepével. A normatív utasítás a közigazgatási (hierarchikus) jogviszony irányítási eszköze. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 49. § (1) bekezdése szerint „a miniszter, országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki.” A miniszterelnök és a miniszter fentebb részletezett sajátos közjogi (politikai) viszonya nem hierarchikus viszony, a miniszter nem tartozik a miniszterelnök „közvetlen irányítása” alá, következésképpen a miniszterelnök számára a Tv. 14. § (2) bekezdésében biztosított feladat-meghatározás csak politikai természetű lehet. Hasonlóképpen ilyennek kell lennie a Kormány irányítása alá tartozó szervek vezetőihez intézett miniszterelnöki feladat-meghatározásnak is. A Kormány irányítása alatt álló szervek ugyanis a Kormánnyal és nem a miniszterelnökkel vannak közigazgatási (hierarchikus) viszonyban [Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) pont]. Következésképpen a miniszter és a Kormány irányítása alatt álló szervek számára a miniszterelnök által normatív utasítás formájában adott feladatmeghatározás sérti az Alkotmány 33. § (1) bekezdését és nincs összhangban az Alkotmány 37. § (2) bekezdésével sem. Ez utóbbi alkotmányi rendelkezés meghatározza a miniszter másik alkotmányjogi pozícióját, az ágazati irányításának kereteit és tartalmát adó jogi normákat. Eszerint a miniszter ágazati irányító tevékenységét törvények, kormányrendeletek és a Kormány határozatai alapján végzi. A miniszter ágazatirányító tevékenységének normatív alapjait, az Alkotmány által meghatározott jogi kereteit a törvényalkotó nem tágíthatja. Az Alkotmánybíróság végezetül megjegyzi: Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése szerint a jogalkotás rendjét érintően az Alkotmány minősített többségű törvényi szabályozást ír elő. Az állami irányítás jogi eszközeinek – ezen belül az utasítás jogi feltételeinek – meghatározása a jogalkotás rendjével összefüggésben álló tárgykör, következésképp a miniszterelnök részére a Tv. 14. § (2) bekezdésében meghatározott új típusú normatív utasítás létrehozása minősített többséget igényelt volna. A vizsgált szabályozás ezért az Alkotmány 7. § (2) bekezdést is sérti. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tv. 14. § (2) bekezdésében szereplő „normatív utasítás kiadásával” szövegrész alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (1) bekezdése szerint – főszabályként – a megsemmisített rendelkezés a határozat közzétételének napjával veszti hatályát. A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul. Budapest, 2009. december 15. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke