1244/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában me

1244/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : Az Alkotmánybíróság az adózás rendjéről szóló 2003. XCII. törvény 136. § (1) bekezdése és 143. § (1) bekezdése tekintetében előterjesztett, alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 136. § (1) bekezdése és 143. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, tartalmilag azonban e rendelkezésekkel összefüggésben mulasztás megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól. Érvelésének lényege, hogy a települési önkormányzat jogorvoslati joga [Alkotmány 57. § (5) bekezdése] sérül azáltal, hogy a jegyzőnek az Art. 10. § (1) bekezdés c) pontjában biztosított adóhatósági jogkörben hozott ha tározatával szemben nem élhet sem fellebbezéssel, sem bírósági felülvizsgálat iránti kérelemmel. E határozatok közül különösen a túlfizetett, illetőleg a tévesen befizetett adó visszafizetéséről rendelkező határozat érinti az önkormányzat gazdálkodását, amelynek biztonságáért pedig az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 90. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület, szabályszerűségéért a polgármester felel. Az önkormányzat jogorvoslati lehetőségének hiánya azt eredményezheti, hogy „ha az elsőfokú adóhatóság határozatát a másodfokú adóhatóság megsemmisíti és az első fokon eljárt adóhatóságot új eljárásra utasítja olyan formában, hogy döntését jogszabálysértő módon hozza meg (…), az új eljárásban is jogszabálysértő határozat születik.” II. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe: 1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezése: „57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meg határozottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.” 2. Az Art. támadott rendelkezései: „136. § (1) Az adózó az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.” „143. § (1) Az adóhatóság másodfokú jogerős határozatát – a fizetési könnyítés engedélyezése tárgyában hozott, illetőleg az elsőfokú határozat megsemmisítését elrendelő határozat kivételével – a bíróság az adózó kérelmére jogszabálysértés esetén megváltoztatja vagy hatályon kívül helyezi, és ha szükséges, az adóhatóságot új eljárás lefolytatására utasítja. Az adóhatóság másodfokú végzésével szemben nincs helye bírósági felülvizsgálatnak.” III. Az indítvány nem megalapozott. Az Alkotmánybíróság az indítványt úgy értelmezte, hogy az tartalmilag mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányul, mert az indítványozó azt tartja alkotmányellenesnek, hogy a szabályozás az önkormányzat számára annak ellenére nem ad lehetőséget az önkormányzati adóhatóság (jegyző) határozata elleni jogorvoslatra, hogy az adóvisszatérítés kihatással van a gazdálkodására. 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint e rendelkezés alkalmazása során két feltételnek: a jogalkotó mulasztásának és az ennek következtében előállt alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.] A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58–59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968–969.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani. [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 1.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében a mulasztásnak vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell alapulnia. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.] 2. Az Alkotmánybíróság már az 5/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette a jogorvoslati jog alkotmányos tartalmát. „Az Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az, hogy az 57. § (5) bekezdése szerint a jogorvoslati jogot mindenki »a törvényekben meghatározottak szerint« gyakorolhatja, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre az egyes eljárásokban, arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet. (…) Vagyis a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy (…) ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége.” (ABH 1992, 27, 31.) A jelen indítvány kapcsán ezért az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Art.-nek a jogorvoslatra vonatkozó szabályozása kapcsán megállapítható-e az indítványozó által állított szabályozási hiány, továbbá az ebből eredő alkotmányellenes helyzet. 2.l. Az Ötv. 9. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg, amelyet a polgármester képvisel. A 35. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a polgármester az önkormányzati, valamint az államigazgatási feladatait, hatásköreit a képviselő-testület hivatalának közreműködésével látja el. E hivatal vezetője a jegyző, aki az önkormányzat alkalmazottja és adminisztratív apparátusának vezetője, hatáskörébe az Ötv. 36. § (1) és (2) bekezdésében felsorolt feladatok ellátása tartozik. Az Ötv. indokolása hangsúlyozza, hogy a jegyző a polgármester irányításával vezeti a hivatalt. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 1. § (1) bekezdése értelmében az önkormányzat helyi adókat vezethet be, illetőleg a 43. § (3) bekezdése szerint rendeletet alkothat az Art.-ben nem szabályozott eljárási kérdésekben. Az Art. 10. § (1) bekezdés c) pontja azonban az adóhatósági jogkört a jegyzőhöz, mint önkormányzati adóhatósághoz telepíti – megkülönböztetve az állami adóhatóságtól –, így a 10. § (2) bekezdése, illetőleg a 81. §-a értelmében a jegyző dönt a hatáskörébe utalt helyi- és egyéb adóügyekben, ideértve az adóhatóság számlájára tévesen befizetett összeg, vagy túlfizetés kiutalását [Art. 43. § (6)–(7) bekezdése]. 2.2. Az Art. 123. §-a szerint a hatósági eljárásban az adóhatóság az ügy érdemében határozattal, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben végzéssel dönt. „A nyilvántartás vezetésével kapcsolatos hatósági eljárásban – ideértve a kiutalási és az átvezetési kérelem elbírálását is –, ha e törvény másként nem rendelkezik, az adóhatóság csak abban az esetben hoz határozatot, ha az adózó kérelmét nem teljesíti.” Így az adó visszatérítése iránti kérelemnek helyt adó döntés esetén – amellyel összefüggésben állítja elsődlegesen az indítványozó az alkotmányos sérelmet – nincs is olyan formális határozat, amely ellen az Art. szerint jogorvoslattal lehet élni. Ha részben teljesíthető a kérelem, az elutasítás már határozati formát ölt, amely ellen jogorvoslatnak van helye. Az Art. 136. § (1) bekezdése az adózónak és annak biztosít fellebbezési lehetőséget, akire a határozat rendelkezést tartalmaz, illetőleg a 143. § (1) bekezdése értelmében az adózó kérheti a határozat bírósági felülvizsgálatát. Az Art. fellebbezésre vonatkozó szabályait érintő, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXXXV. törvény 23-25. §-ához fűzött indokolás utal arra, hogy a módosítások folytán az Art. a fellebbezéssel összefüggő kérdéseket teljeskörűen rendezte, így a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2004. évi CXL. törvényt (a továbbiakban: Ket.) háttérjogszabályként e vonatkozásban nem kell alkalmazni. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Ket. 15. § (4) bekezdése szerint is csak abban az esetben illetik meg az ügy elbírálásában részt nem vevő hatóságot az ügyfél jogai, ha feladatkörét az ügy érinti. A különböző közigazgatási eljárásokban az önkormányzat ügyfélképességét a Legfelsőbb Bíróság – figyelemmel a 2/2004. Közigazgatási Jogegységi határozatában foglaltakra – csak akkor látta indokoltnak elismerni, ha a közigazgatási ügy az önkormányzat feladatkörét, annak jogszerű gyakorlását közvetlenül érinti, de nem illetik meg az ügyfél jogai, ha a feladatkörére, annak jogszerű gyakorlására csak közvetett hatással van. Az Art. tehát a Ket.-hez képest szorosabban értelmezi az ügyfél fogalmát, és szűkebb körben engedi meg a jogorvoslatot. Az önkormányzat azonban az önkormányzati adóhatóság hatáskörébe tartozó ügyben – közte abban, amelyben az önkormányzati adóhatóság a tévesen befizetett adó, vagy túlfizetés kiutalásáról határozattal dönt – nem ügyfél, a határozat a feladatkörét közvetlenül nem érinti, de nem is tartalmaz rá nézve rendelkezést. Az önkormányzat az adó megállapítására jogosult, és az Art. keretei között a maga által megállapított eljárási szabályokkal is biztosíthatja az eljárás tisztaságát. Az Alkotmányíróság a 235/B/2002. AB határozatában hangsúlyozta: „Az adóhatósági hatáskör gyakorlása nem az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott alapjogokból eredő jogosítványa az önkormányzatnak, az adóigazgatási közigazgatási hatósági ügy nem önkormányzati hatósági ügy. (…) Az adóhatósági államigazgatási elsőfokú hatósági jogkörben jegyző jár el, függetlenül attól, hogy a hatáskörébe tartózó adónemeket helyi vagy központi adójogszabály állapította meg. [… A] törvénnyel vagy helyi önkormányzati rendelettel megállapított egyes adónemek kivetésével, behajtásával kapcsolatos jogalkalmazói feladat- és hatáskörök az elsőfokú államigazgatási hatósági ügyként a helyi önkormányzat jegyzőjét (…) illetik meg.” (ABH 2007,1397, 1399–1400.) Így az adóvisszatérítés kötelezettje nem az önkormányzat, hanem az önkormányzati adóhatóság, amely a tévesen befizetett összeget, vagy túlfizetést visszautalja. Ez az intézkedés ugyan kihatással van az önkormányzat gazdálkodására, azonban az önkormányzat ezzel az összeggel – jogalap hiányában – nem is számolhatott, így a visszafizetés jogát, vagy jogos érdekét nem sérti. Amennyiben pedig az önkormányzat a jegyző intézkedését valamely okból törvénysértőnek találja, úgy módja van kezdeményezni a felettes adóhatóságnál, vagy a miniszternél, hogy az Art. 141. § (1) bekezdése szerint biztosított felügyeleti jogkörben, továbbá az ügyész a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 13–16. §-a szerinti törvényességi felügyeleti jogkörében járjon el. Mivel a támadott rendelkezések az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében írt feltételeknek eleget tesznek, jogalkotói mulasztás nem állapítható meg. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította. Budapest, 2010. február 1. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke