2/2011. (I. 19.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdemén

2/2011. (I. 19.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 79/2009. (III. 20.) OVB határozatát helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 79/2009. (III. 20.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen. A kezdeményező – aki nem azonos a kifogástevővel – 2009. február 24-én országos népszavazás kezdeményezésére irányulóan aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be, amelyen az alábbi kérdés szerepelt: „Akarja-e Ön, hogy az országgyűlési választásokon az egyéni választókerületi jelölés módja megváltozzon úgy, hogy minden választópolgár abban az egyéni választókerületben, amelyben a lakóhelye van, a jelenlegi egy helyett legfeljebb három egyéni választókerületi jelöltet ajánlhasson?” Az OVB megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tett, ezért annak mintapéldányát hitelesítette. Az OVBh. az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-án, és – a jogorvoslatról szóló tájékoztatás tekintetében – a Ve. 130. § (1) bekezdésén alapul. Az OVB kifogással támadott határozata a Magyar Közlöny 2009. évi 35. számában 2009. március 20-án jelent meg, a kifogást 2009. április 3-án – a törvényi határidőn belül – terjesztették elő az OVB-nél. A kifogástevő azt kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy semmisítse meg az OVB kifogással támadott határozatát, és utasítsa új eljárásra az OVB-t. A kifogástevő szerint az OVB-nek meg kellett volna tagadnia a kérdés hitelesítését, mert az egyrészt nem egyértelmű, sérti az Nsztv. 13. § (1) bekezdését, másrészt burkolt alkotmánymódosításra irányul. Az egyértelműség hiányának indokaként a kifogástevő arra hivatkozott, hogy szerinte nem derül ki a kérdésből, hogy a több jelölést a választópolgár több jelöltre adhatja le – mindegyikre egyet-egyet – vagy akár egy jelöltre is leadhat több jelölést. Véleménye szerint a fent jelzett kérdés tisztázása nélkül a választópolgárok nem tudhatják azt, hogy a jelölés szabályai hogyan alakulnának egy eredményes népszavazás esetén, és a törvényalkotó sem tudná eldönteni, hogy milyen szabályozás megalkotására lenne köteles. Burkolt alkotmánymódosításra a kifogástevő szerint azért vezet a kérdés, mert az eredményes népszavazás alapján megalkotandó törvény sértené az „egyenlő választójog alkotmányos elvét” [Alkotmány 71. § (1) bekezdés]. A kifogástevő szerint „ha egyes választópolgárok több személyt is ajánlhatnak és ajánlanak, míg mások – választásuk szerint – csak egyet”, illetve „egy jelöltet több ajánlással is támogathatnak, míg mások – ha így gondolják – csak egyet” sérti az említett alkotmányos választójogi alapelvet. Érvelése szerint a választójog egyenlőségének alkotmányos alapelve nemcsak a szavazásra, de az ajánlásra is irányadó így a népszavazás eredményének a végrehajtásához módosítani kellene az Alkotmányt, így tehát a kezdeményezésben szereplő kérdés a burkolt alkotmánymódosítás tilalmába is ütközik. II. A kifogás elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok: 1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezése: „71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják.” 2. Az Nsztv. érintett rendelkezései: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...) c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, (...)” „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.” 3. A Ve. érintett rendelkezései: „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogás nem megalapozott. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Az OVB a kifogással támadott határozatában megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tett, ezért a kérdést hitelesítette. Az Alkotmánybíróság elsőként a kifogástevő azon érveit vizsgálta meg, amelyek a választópolgári, illetve a jogalkotói egyértelműség [Nsztv. 13. § (1) bekezdés] követelményének a sérelmét állították. Az Alkotmánybíróság korábban már számos határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörét – Alkotmányban szabályozottan – korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360–361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.] A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérdés világos, kizárólag egyféleképpen értelmezhető, „igen”-nel vagy „nem”-mel megválaszolható, ezért nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét. A kifogástevő által megfogalmazott azon kétely kapcsán, amely szerint nem dönthető el, hogy a kérdés több (legfeljebb három) egymástól különböző jelöltre vonatkozó ajánlásra, vagy ellenkezőleg egy (azonos) jelöltre leadható több ajánlásra vonatkozik az Alkotmánybíróság az alábbiakra mutat rá. A jelölés rendszere elvileg mindkét fent említett módon megváltoztatható, azonban a kérdés tartalmából kétséget kizáróan megállapítható, hogy az, több (kettő vagy három) egymástól különböző jelölt ajánlásáról, és nem egy (azonos) jelöltre leadható többes (legfeljebb háromszoros) ajánlásról szól. A kezdeményező tehát az országgyűlési képviselő választáson az egyéni választókerületi jelölt ajánlás szabályozását kívánja megváltoztatni, a jelenlegi törvényi szabályozásban szereplő egy jelölt ajánlása helyett a több (legfeljebb három egyéni választókerületi jelölt) ajánlását lehetővé tevő törvényi szabályozás megalkotását szeretné a népszavazási kezdeményezésével elérni. A fent kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kérdés tartalma alapján a törvényalkotó számára is világos, hogy az eredményes népszavazás milyen jogalkotásra kötelezné, így a kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményét sem sérti. Az Alkotmánybíróság ezt követően megvizsgálta a kifogástevő azon érvét is, amely szerint a kérdés az Alkotmány burkolt módosítását eredményezi, mert az eredményes népszavazás olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely ellentétes lenne a választójog egyenlőségét rögzítő Alkotmány 71. § (1) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már rámutatott arra, hogy az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben a választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye [először: 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 37., összegzi: 25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 261, 262.]. A választójog egyenlőségének alkotmányos alapelvét (az alapelv tartalmát) az Alkotmánybíróság már szintén több korábbi határozatában vizsgálta. Az említett alapelv lényegi tartalma a 809/B/1998. AB határozat indokolásában kifejtettek szerint az alábbiakban összegezhető: „[a] választójog egyenlőségének alkotmányos elve két követelményt támaszt a választási törvény megalkotójával szemben: egyrészt a választójog a választópolgárok szempontjából azonos értékű legyen, másrészt a szavazatok lehetőleg azonos súlyúak legyenek egy-egy képviselő megválasztásánál.” (ABH 2000, 783, 784.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazási kezdeményezésben szereplő kérdés nem érinti (ebből következően nem is sérti) a választójog egyenlőségének alkotmányos alapelvét. A kérdés a jelölt(ek) ajánlására és nem a jelöltekre történő szavazásra vonatkozó hatályos törvényi szabályozás megváltoztatására irányul („az ajánlás szakaszában marad”) és minden választópolgár számára egyenlően ajánlja fel a lehetőséget a többes jelölésre. A népszavazási kezdeményezés alapján tehát a szavazás módja nem változik meg; minden választópolgár – saját döntése szerint – élhetne az egymástól különböző több (legfeljebb három) jelölt ajánlásának lehetőségével, ami a jelöltekre történő szavazás során nem érinti sem a jelöltekre ténylegesen leadott szavazatok értékét, sem pedig azok súlyát. A többes jelölés tehát csak a jelöltek számára hat ki – vélhetően több lesz a jelöltek száma – de a jelöltekre történő szavazás során – azaz annak eldöntésénél, hogy a jelöltek közül ki legyen a képviselő – a szavazatok egyenlősége megmarad. A fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság – az OVB határozatában foglalt indokolással egyetértve – a kifogást nem találta megalapozottnak. Ezért az OVBh.-t az abban foglalt indokok helyességére tekintettel helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. január 18. Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság helyettes elnöke