198/2010. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányul

198/2010. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest XI. kerület Újbuda Önkormányzatának Képviselő-testülete által a közterületek használatáról és rendjéről alkotott 17/2008. (VII. 8.) ÖK sz. rendelet 2. § (4) bekezdés a) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó a Budapest XI. kerület Újbuda Önkormányzatának Képviselő-testülete által a közterületek használatáról és rendjéről alkotott 17/2008. (VII. 8.) ÖK sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.) 2. § (4) bekezdés a) pontjába foglalt azon rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását kérte, amely megtiltja közterület-használati hozzájárulás megadását mozgóboltból történő árusításra. Az indítványozó országos hálózattal rendelkező mozgóbolti tevékenységet végző gazdálkodó szervezet. A mozgóbolti tevékenység jellemzője, hogy az kizárólag közterületen végezhető tevékenység, amelynek használatára az illetékes önkormányzat hozzájárulása alapján van lehetőség. Egészen 2008. december 31-ig az önkormányzattal évente megkötött közterület használati megállapodás alapján használta az indítványozó mozgóbolti tevékenysége céljára a közterületet a XI. kerületben. Az önkormányzat 2008 nyarán fogadta el az Ör.-t, amely 2008. december 18-án lépett hatályba. Az Ör. 2. § (4) bekezdésének a) pontja a mozgóboltok számára gyakorlatilag megtiltotta a közterület-használatot azzal, hogy kimondta mozgóbolti tevékenység céljára nem lehet közterület-használati hozzájárulást adni. Ezt követően az önkormányzat a közterület-használati hozzájárulást megtagadta. Az indítványban kifejtett álláspont szerint a vitatott szabályozás sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében szabályozott vállalkozáshoz való jogot, valamint a gazdasági verseny szabadságát, mert a kizárólag mozgóbolti tevékenységgel foglalkozó társaság tevékenységét a kerületben ellehetetleníti. Sérti az Alkotmány 70/A. §-át is, mert más kereskedelmi tevékenységet végző társaságokhoz képest, súlyosan diszkriminatív rendelkezést alkalmaz a mozgóbolti tevékenységet végző társaságokkal szemben. Az indítványozó hivatkozik arra is, hogy az Ör. vitatott szabályának elfogadásával az önkormányzat megsértette az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdését is, mert ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. A mozgóbolti tevékenységet központi jogszabály, a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény és az üzletek működésének rendjéről, valamint az egyes üzlet nélkül folytatható kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 133/2007. (VI. 13.) Korm. rendelet szabályozza. E jogszabályok alapján a mozgóbolti tevékenység országosan megengedett tevékenységnek minősül. Az indítványozó nem vitatja azt, hogy az önkormányzat a közterület-használatát szabályozó rendeletében a közterületek rendjének biztosítása érdekében a mozgóbolti árusítást korlátozhatja, feltételekhez kötheti, azonban e rendelkezéseknek a közterület-használat rendjének biztosításával összefüggő indoka kell, hogy legyen. Az önkormányzatnak nincs hatásköre arra, hogy a törvény, illetőleg kormányrendelet által megengedett gazdasági tevékenység folytatását az önkormányzat a működési területén megtiltsa. Márpedig azzal, hogy az Ör. kizárja a közterület-használati hozzájárulás megadásának lehetőségét, megtiltja működési területén a mozgóbolti tevékenység folytatását. II. 1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezései: „9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. Az Ör.-nek az indítványozó által vitatott szabálya: „2. § (4) Nem adható közterület-használati hozzájárulás: (...) a) a 133/2007. (VI. 13.) Korm. rendelet szerint lakókocsiból, valamint mozgóboltból, mozgóbüféből történő árusításra,” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a vitatott szabályozás sérti-e az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, az önkormányzat rendelkezik-e hatáskörrel a közterületen történő árusítás jogszabályi korlátozására. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §-a alapján a helyi közutak és közterületek fenntartása a települési önkormányzat feladata. Az Ötv. 63/A. § h) pontja a fővárosban a fővárosi közgyűlés hatáskörébe utalja a közterület-használat rendjének szabályozását. Az Ötv. 65/A. § (2) bekezdése pedig kimondja: „A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével.” Az Ötv. e rendelkezései alapján alkotta meg a fővárosi közgyűlés a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendeletet (a továbbiakban: Kgyr.), amelynek 2. § (1) bekezdése felhatalmazza a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeit arra, hogy a fővárosi rendelet keretei között a helyi sajátosságok figyelembevételével szabályozzák a tulajdonukban levő közterületek használatát és rendjét. A Kgyr. 5. § (3) bekezdése felhatalmazást ad a kerületi önkormányzatoknak arra is, hogy a Kgyr.-ben szabályozottakon túl további olyan eseteket határozzon meg rendeletében, amelyekben nem adható a közterület-használati hozzájárulás. Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a képviselő-testület törvényben szabályozott felhatalmazás alapján alkotta meg az Ör.-t és rendelkezett annak keretében a közterület kereskedelmi célú használatáról. A mozgóbolti kereskedelmi tevékenységet a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény, valamint a kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 210/2009. (IX. 29.) Korm. rendelet szabályozza. E jogszabályok határozzák meg a kereskedelmi tevékenységek végzésének általános szabályait, feltételeit és a mozgóbolti tevékenységre vonatkozó sajátos előírásokat, amelyeket a kereskedelmi tevékenység e formájának gyakorlása során érvényesíteni kell. Az Alkotmánybíróság 1991 óta követett állandó gyakorlata szerint, ha valamely magatartást központi jogszabályok megengednek, a képviselő-testület rendeletében nem tilthatja meg azt az önkormányzat egész illetékességi területére kiterjedő hatállyal. [Először: 63/1991. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1991, 470, 471–472.; lásd még: 17/1998. (V. 13.) AB határozat, ABH 1998, 155, 157–158.] Miután a mozgóbolti kereskedelem egyik sajátossága, hogy közterületen végzett tevékenység, ezért a közterület-használat rendjét meghatározó szabályozás szükségképpen érinti a mozgóbolti tevékenységet. A kerületi önkormányzat a közterület-használat rendjét szabályozó rendeletében a közterületek rendeltetésszerű használatának biztosítása érdekében a mozgóbolti árusítást korlátozhatja, feltételekhez kötheti, azonban a korlátozásnak a közterületek rendjének biztosításával összefüggő indoka kell, hogy legyen. [93/2007. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2007, 1016, 1018.] Az Ör. nem a közterület rendjének biztosítása érdekében alkotott a mozgóbolti tevékenység gyakorlására szabályokat, hanem azzal, hogy a vitatott rendelkezése megtiltja a mozgóbolti tevékenységre közterület-használati hozzájárulás kiadását, egyúttal megtiltotta az önkormányzat működési területén a kereskedelmi tevékenység e formájának gyakorlását. Az Ör.-ben szabályozott közterület-használati hozzájárulás hiányában a központi jogszabályok által megengedett mozgóbolti tevékenység az önkormányzat működési területén nem gyakorolható. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület az Ör. vitatott szabályának megalkotása során túllépte jogalkotási felhatalmazása kereteit, s ezzel megsértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. 2. Az Ör. 2. § (4) bekezdés a) pontja sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét is. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánynak ez az általános jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy az állam, mint közhatalom a jogok és kötelezettségek elosztása során köteles egyenlőkként – egyenlő méltóságú személyként – kezelni a jogalanyokat, a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal kell értékelnie. [Először: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.] Amíg az Ör. a kereskedelmi tevékenységet végző vállalkozók számára az Ör.-ben szabályozott feltételek teljesítése esetében lehetőséget ad arra, hogy az önkormányzat tulajdonában álló közterületen létesített üzlethelyiségben, pavilonban kereskedelmi tevékenységet végezzenek, addig a mozgóbolti tevékenységet végzők számára kizárja a közterület-használati hozzájárulás megszerzésének lehetőségét. A közterület-használati hozzájárulás kizárása a mozgóbolti tevékenységet végző vállalkozó esetében a vállalkozáshoz való jog gyakorlásának más kereskedelmi vállalkozásoknál erőteljesebb korlátozását jelenti. A képviselő-testület az Ör. 2. § (4) bekezdés a) pontjának megalkotása során nem mérlegelte azonos körültekintéssel és méltányossággal a kereskedelmi tevékenységet végző vállalkozások sajátosságait, érdekeit, ezért ez a szabályozás sérti a jogegyenlőség követelményét. [Lásd 93/2007. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2007, 1016, 1019–1020.] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 2. § (4) bekezdés a) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Ör. vitatott rendelkezésének alkotmányellenességét az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése, valamint 70/A. §-a alapján megállapította, az indítványozó által felvetett további alkotmányossági kifogásokat nem vizsgálta. A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Budapest, 2010. december 14. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró