43/2009. (IV. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

43/2009. (IV. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a Közgyűlés Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 4/2007. (II. 19.) rendelet 35. § (2) bekezdésének „vagy helyettes útján” szövegrésze, illetve (3)–(7) bekezdése, valamint 8. sz. melléklete alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a Közgyűlés Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 4/2007. (II. 19.) rendeletének 35. §-a az alábbi szövegezéssel marad hatályban: „35. § (1) A bizottság tagja köteles a tudomására jutott állami, szolgálati, üzleti és magántitkot megőrizni. A titoktartási kötelezettség a megbízatás lejárta után is fennáll. (2) A bizottsági tag a bizottság ülésein személyesen vesz részt.” Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. A regionális közigazgatási hivatal vezetője – miután törvényességi észrevételének a képviselő-testület nem adott helyt – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján, az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a Közgyűlés Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 4/2007. (II. 19.) rendelet (a továbbiakban: SZMSZ) módosításáról szóló 2/2008. (I. 28.) rendelet (a továbbiakban: SZMSZmód.) 7. §-a, illetve 3. sz. melléklete alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó az SZMSZmód. 7. §-ával, valamint 3. sz. mellékletével kapcsolatban azt kifogásolta, hogy e jogszabályhelyek lehetőséget biztosítanak a közgyűlési bizottsági tagok helyettesítésére, a bizottsági üléseken a tagok képviseltetésére. Ezt az indítványozó magasabb szintű jogszabállyal ellentétesnek tartotta. Az indítványozó az Ötv. 19. § (1) bekezdésére, valamint 22–29. §-ára hivatkozva azt állította, hogy az „Ötv. bizottságokra vonatkozó szabályai nem tartalmaznak felhatalmazást arra, hogy a képviselő a bizottsági ülésen való részvételre helyettest állítson”. Ilyen felhatalmazás hiányában az érintett rendelkezések ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjával és (2) bekezdésével. Ezért az indítványozó kérte az érintett rendelkezések megsemmisítését. Az SZMSZmód.-nak az indítványozó által támadott 7. §-a egy új rendelkezést iktatott az SZMSZ 35. §-a helyébe. Az SZMSZmód. 3. sz. melléklete pedig – az SZMSZmód. 12. §-a révén – az SZMSZ 8. sz. mellékletévé vált. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozó által támadott SZMSZmód. helyett az új rendelkezéseket magában foglaló, inkorporáló SZMSZ (35. §-a és 8. sz. melléklete) vonatkozásában folytatta le az alkotmányossági vizsgálatot. Mivel az SZMSZ 35. §-ának (1) bekezdése nincs összefüggésben a bizottsági tagok helyettesítésének kér désével, ezért az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést figyelmen kívül hagyta az indítványozó által kért alkotmányossági vizsgálat során. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: (...) e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szerve zetét és működési rendjét, (...) (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. Az Ötv. érintett rendelkezései: „14. § (1) A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelenlevő települési képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges.” „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” „19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.” „23. § (3) A bizottság határozatképességére és határozathozatalára a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.” 3. Az SZMSZ érintett rendelkezése: „35. § (1) A bizottság tagja köteles a tudomására jutott állami, szolgálati, üzleti és magántitkot megőrizni. A titoktartási kötelezettség a megbízatás lejárta után is fennáll. (2) A bizottsági tag a bizottság ülésein személyesen vagy helyettes útján vesz részt. (3) A bizottsági tag távolléte esetére csak ugyanazon bizottság tagjának (a továbbiakban: helyettes) adhat eseti képviseletei megbízást. (4) A képviseleti megbízás egyetlen bizottsági ülésre szól. (5) Az SZMSZ 8. számú melléklete szerinti képviseleti megbízást legkésőbb a helyettesítés megkezdésekor az elnöknek be kell mutatni. Az elnök a helyettesítés tényét bejelenti. A benyújtott képviseleti megbízást a bizottsági ülésről készült jegyzőkönyvhöz kell csatolni. (6) A helyettes jogai és kötelezettségei azonosak a bizottsági tagéval. A helyettesítés nem terjedhet ki a bizottsági elnök és elnökhelyettesi jogok gyakorlására. (7) A helyettes egy bizottsági ülésen csak egy bizottsági tag helyettesítésére jogosult.” III. Az indítvány megalapozott. 1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján a helyi képviselő-testület „törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét”. E rendelkezés az Alkotmánybíróság szerint „alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzat szervezetalakítási szabadságát, autonómiáját a saját szervezete kialakításában. Ez az autonómia azonban nem feltétlen és korlátok nélküli, az Alkotmány rendelkezése alapján csak törvény keretei között érvényesül. Ez az alkotmányi szabályozás elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatás szerveivel szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára.” [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 28.] Az Alkotmánybíróság továbbá azt is hangsúlyozta, hogy „garanciális jelentősége van annak, hogy törvény szabályozza az önkormányzat szervezetében a tisztségviselőknek, a létrehozható szervtípusoknak azt a körét, amelyek az önkormányzat nevében eljárhatnak, hatáskörrel rendelkezhetnek. Ezért, maga az Alkotmány hatalmazza fel a törvényhozót arra, hogy az önkormányzatok szervezeti kereteinek meghatározásával a képviselő-testület szervezetalakítási szabadságát behatárolja.” [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.] A helyi képviselő-testület rendelete – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint – nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot. A helyi képviselő-testület bizottságairól az Ötv. 22–29. §-a rendelkezik. Mivel a helyi képviselő-testület bizottságai törvényi szabályozás alatt állnak, a helyi képviselő-testület rendeletalkotási szabadsága a bizottságok tárgykörét érintően korlátozott: törvényi keretek között, törvényi felhatalmazás alapján alkothat rendeletet. 2. Az Ötv. több rendelkezése kifejezetten lehetőséget ad a helyi önkormányzati szervek helyettesítésére. Az Ötv. 34. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület – a saját tagjai közül, a polgármester javaslatára, titkos szavazással – a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat. Az Ötv. 36. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a jegyző, a főjegyző javaslatára – a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint – községben kinevezhet, más önkor mányzatnál kinevez aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására. Az Ötv. 62. § (5) és (6) bekezdése értelmében a fővárosi közgyűlés főpolgármester-helyetteseket választhat, illetve – a 36. § (1) bekezdésében foglalt szabályok szerint – több aljegyzőt is kinevezhet. A helyi önkormányzat szerveinek helyettesítéséről szóló törvényi rendelkezések arra engednek következtetni, hogy ha a törvényhozó szükségesnek tartotta, akkor kifejezetten lehetőséget adott a helyettesítésre. Az Ötv. azonban a helyi képviselő-testület bizottsági tagjainak helyettesítéséről nem rendelkezett: nincs olyan törvényi rendelkezés, mely lehetővé tenné a helyi önkormányzati bizottság tagjainak helyettesítését, illetve arra hatalmazná fel a helyi képviselő-testületet, hogy rendeletében engedélyt adjon a bizottsági tagok helyettesítésére. Az SZMSZ indítvánnyal érintett 35. § (2)–(7) bekezdése tehát a bizottsági tagok helyettesítéséről nem törvényi felhatalmazás alapján rendelkezik. Az SZMSZ-nek a bizottsági tagok helyettesítésére vonatkozó szabályai nem is hozhatók összhangba az Ötv.-nek a helyi képviselő-testület bizottságairól szóló rendelkezéseivel. Az Ötv. 23. § (3) bekezdése a 14. § (1) bekezdésére utalva előírja, hogy a bizottság akkor határozatképes, ha az ülésen a tagok több mint fele jelen van, s a javaslat elfogadásához a jelenlevő tagok több mint felének igen szavazata szükséges. Amennyiben a bizottsági tagok helyettesíthetők, s a helyettes jogai és kötelezettségei az SZMSZ 35. § (6) bekezdése értelmében azonosak a helyettesített bizottsági tagéval, akkor a határozatképesség megállapításánál, illetve a határozathozatalnál a helyettesítéssel megbízott bizottsági tag duplán számít. Ez pedig nem felel meg az Ötv. 19. § (1) bekezdésének, miszerint a képviselők jogai és kötelességei azonosak. A képviselők egyenjogúságának elvét az Alkotmánybíróság a bizottság tagjaira is alkalmazta, hiszen megállapította, hogy a ,,bizottság munkájában, működésében (...) a bizottság tagjainak azonosak a jogaik, azonosak a feladataik, kötelezettségeik”. [39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691, 697.] Az Ötv. rendelkezéseivel össze nem egyeztethető helyi önkormányzati rendeleti szabályozás ellentétes az Ötv. 16. § (1) bekezdésével, mely szerint törvény által szabályozott kérdéskörben a helyi képviselő-testület rendeletalkotása korlátozott: törvény felhatalmazása alapján, illetve törvény végrehajtására alkothat rendeletet. Az Alkotmánybíróság a fentiekre figyelemmel megállapította, hogy az SZMSZ vizsgált rendelkezései közül a 35. § (2) bekezdésének „vagy helyettes útján” szövegrésze, illetve (3)–(7) bekezdése, valamint ezekkel összefüggésben a bizottsági ülésre szóló eseti képviseleti meghatalmazás formaszövegét tartalmazó 8. sz. melléklet ellentétes az Ötv. 16. § (1) bekezdésével. Az SZMSZ törvénybe ütköző rendelkezései az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütköznek, ezért azokat az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró