Pronuncia 47/1976 — Rel. Antonino de Stefano

ha pronunciato la seguente nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 6 della legge 15 luglio 1966, n. 604 (norme sui licenziamenti individuali), e dell'art. 2, lett. a, della legge 6 dicembre 1971, n.

1034 (istituzione dei tribunali amministrativi regionali), promossi con le seguenti ordinanze

1)ordinanza emessa il 30 maggio 1973 dal pretore di Tagliacozzo nel procedimento civile vertente tra Agostini Felice e il Comune di Tagliacozzo, iscritta al n. 290 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 223 del 29 agosto 1973;

2)ordinanza emessa il 14 maggio 1973 dal pretore di Cagliari nel procedimento civile vertente tra Chessa Putzolu Graziella e l'Automobile Club di Cagliari, iscritta al n. 353 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 263 del 10 ottobre 1973;

3)ordinanza emessa il 20 maggio 1974 dal pretore di Asti nella causa di lavoro vertente tra Lettieri Antonio e il Comune di Asti, iscritta al n. 499 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3 del 3 gennaio 1975.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1975 il Giudice relatore Antonino De Stefano; udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Angelini Rota, per il Presidente del Consiglio dei ministri. :

1.- Con atto notificato il 26 aprile 1972, Agostini Felice, premesso di aver prestato lavoro alle dipendenze del Comune di Tagliacozzo svolgendo in prevalenza mansioni di elettricista e di essere stato licenziato il 22 febbraio 1972 senza giusta causa, ai sensi dell'art. 2119 cod. civ., né giustificato motivo, conveniva in giudizio dinanzi al pretore di Tagliacozzo il Comune, al fine di ottenere la riassunzione o, in mancanza, il risarcimento del danno, a termini della legge 15 luglio 1966, n. 604, recante "norme sui licenziamenti individuali".

Con ordinanza emessa in data 30 maggio 1973, il pretore di Tagliacozzo, dopo aver preliminarmente rilevato che la controversia innanzi a lui proposta, afferiva ad un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, non munito della garanzia di stabilità, alle dipendenze di un ente pubblico non economico e che, secondo l'unanime giurisprudenza, era da ritenersi esclusa, nel caso, la competenza pretorile stabilita dall'art. 6, u.c., della citata legge n. 604 del 1966, trattandosi di controversia promossa da dipendente di ente pubblico non economico, per la quale sussiste la competenza del giudice amministrativo, ha sollevato d'ufficio la questione di legittimità costituzionale della citata norma, così interpretata, ritenendola in contrasto:

a)con l'art. 3 Cost., in quanto il principio di uguaglianza non sembra consentire che di due lavoratori, i quali si trovino nella stessa situazione di instabilità del posto di lavoro, uno possa ottenere giustizia presso il giudice più vicino, con agile rito e con spese ridotte, mentre l'altro debba ricorrere al Consiglio di Stato, con perdita anche di un grado di giurisdizione;

b)con gli artt. 4 e 35 Cost., i quali contengono un preciso indirizzo a favore del lavoratore.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e pubblicata. Nel giudizio dinanzi a questa Corte nessuno si è costituito.

2.- Questione sostanzialmente identica a quella testé indicata, con enunciazione di analoghi motivi, è stata sollevata dal pretore di Cagliari con ordinanza emessa il 14 maggio 1973, nel procedimento civile promosso da Chessa Putzolu Graziella contro l'Automobile Club di Cagliari a seguito di un preteso illegittimo provvedimento di licenziamento adottato nei suoi confronti.

Ha rilevato il pretore che il riferimento contenuto nell'articolo 1 della legge 15 luglio 1966, n. 604, al rapporto di lavoro a tempo indeterminato, intercedente con datori di lavoro privati e con enti pubblici, è stato dalla giurisprudenza interpretato come comprensivo dei soli enti pubblici economici, con conseguente esclusione del dipendente da ente pubblico non economico, non solo dalla possibilità di denunziare l'illegittimità del licenziamento davanti al giudice ordinario, ma ancor più dall'intero ambito di applicazione della citata legge n. 604 del 1966.

Siffatta interpretazione violerebbe il principio di eguaglianza posto dall'art. 3 Cost., in quanto l'essere dipendente da ente pubblico economico o non economico non giustificherebbe la possibilità o meno di ottenere giustizia presso il giudice più vicino, con rito più agile e spese ridotte, e, in radice, la stessa titolarità o meno del diritto alla stabilità nel posto di lavoro.

Tale interpretazione contrasterebbe inoltre con gli artt. 4 e 35 Cost., contenenti un preciso indirizzo volto alla tutela del lavoratore.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e pubblicata. Nel giudizio innanzi a questa Corte, relativo a tale ordinanza, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, il quale nelle proprie deduzioni, depositate in cancelleria il 4 luglio 1973, ha osservato che la diversità di tutela giurisdizionale accordata ai due rapporti di lavoro trova giustificazione razionale nella diversa struttura delle due categorie di enti pubblici. Ed invero, gli enti pubblici economici, a differenza di quelli non economici, esercitano un'attività imprenditoriale diretta alla produzione di beni o di servizi o intermediaria negli scambi, ponendosi sullo stesso piano, in regime di concorrenza, con i privati che svolgono analoghe attività.

Inoltre, la recente istituzione dei tribunali amministrativi regionali avrebbe ora eliminato gli inconvenienti (peraltro costituzionalmente irrilevanti) dell'accentramento a Roma dell'organo giurisdizionale competente a decidere le controversie del rapporto del pubblico impiego. Pertanto, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, la proposta questione appare infondata sotto tutti i dedotti profili.

3.- Con delibera del 3 gennaio 1974 la Giunta del Comune di Asti adottava nei confronti del dipendente netturbino Lettieri Antonio il provvedimento disciplinare di licenziamento immediato, per avere l'interessato giustificato la prosecuzione della propria malattia con un certificato medico alterato nella parte riguardante la data di rientro in servizio. Avverso tale provvedimento il Lettieri proponeva ricorso, ai sensi della legge 15 luglio 1966, n. 604, al pretore di Asti che, con ordinanza emessa in data 20 maggio 1974, ha osservato che l'art. 6 di tale legge, nell'attribuire al pretore la competenza a conoscere delle controversie derivanti dall'applicazione della legge medesima, non ha - secondo l'insegnamento della Cassazione - derogato alla generale previsione dell'art. 2, lett. a, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali.

Donde, nella controversia de qua, la carenza di giurisdizione del pretore, che però appare in contrasto con i principi enunciati dagli artt. 3, 4, 24 e 35 della Costituzione. Ed invero, l'art. 4 Cost., impegnando la Repubblica a "promuovere le condizioni che rendano effettivo" il diritto al lavoro, realizza: per quanto riguarda il diritto di azione e di difesa, una specificazione del generale principio contenuto nell'art. 24 Cost., conferendo un particolare grado di "effettività" alle azioni ed ai poteri giudiziari riconosciuti al lavoratore licenziato; l'ordinamento deve quindi preoccuparsi di predisporre azioni "speciali" a tutela della conservazione del posto di lavoro, essendo "speciali" le esigenze di effettività che la perdita del posto di lavoro pone al dipendente che assume di aver diritto alla sua conservazione. Dagli artt. 3, primo e secondo comma, 4, primo comma, 24, primo comma, e 35, primo comma, si ricava quindi, ad avviso del pretore di Asti, il duplice principio della specialità del procedimento offerto al dipendente licenziato e della estensione di tale speciale tutela a tutti i lavoratori, senza distinzione tra settori di attività. Ora, mentre il diritto alla conservazione del posto di lavoro dei lavoratori privati e dei dipendenti degli enti pubblici economici trova nella vigente normativa una serie di strumenti caratterizzati dalla massima tempestività e semplicità, lo stesso non potrebbe dirsi per i dipendenti degli enti locali, sottoposti alla giurisdizione amministrativa, per la macchinosità del giudizio e per la mancata previsione di forme speciali di azioni e di interventi di urgenza. Circoscrivendo, quindi, la questione alla giurisdizione dei T.A.R. sulle controversie inerenti alla validità dei licenziamenti, il pretore di Asti ha sollevato d'ufficio la questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 4, comma primo, 24, comma primo, e 35, comma primo, Cost., del coordinato disposto tra l'art. 6 legge 15 luglio 1966, n. 604, e l'art. 2, primo comma, lett. a, legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nella parte in cui sottraggono alla giurisdizione ordinaria le controversie inerenti alla validità dei licenziamenti dei dipendenti degli enti locali, attribuendola ai T.A.R.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e pubblicata.

Nel giudizio innanzi a questa Corte, relativo a tale ordinanza, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, il quale nel proprio atto di intervento, depositato in cancelleria il 21 gennaio 1975, sostiene preliminarmente l'impossibilità che un certo tipo di tutela giuridica, apprestata per il rapporto di lavoro privato, sia senz'altro applicabile al pubblico impiego, dato che tra i due rapporti di lavoro vi sono essenziali differenze.

Dopo aver ricordato che i rapporti di lavoro dei dipendenti da enti pubblici non economici hanno una propria ampia e penetrante tutela, l'Avvocatura contesta che per effetto dell'entrata in vigore della legge n. 604 del 1966 si sia determinata una ingiustificata disparità di trattamento processuale ed una diversa intensità di protezione concreta del diritto alla conservazione del posto di questi dipendenti rispetto ai lavoratori con rapporto di diritto privato.

Anche in sede di giustizia amministrativa esiste infatti un istituto fondamentale, quale appunto l'ordinanza di sospensione del provvedimento impugnato (prevista dall'art. 21 della legge istitutiva dei tribunali amministrativi), avente i caratteri della speditezza ed efficacia di esecuzione, la cui funzione cautelare è appunto quella di evitare che possano derivare danni gravi ed irreparabili al ricorrente, in pendenza del giudizio, dall'esecuzione dell'atto impugnato.

Conclude pertanto chiedendo che la Corte voglia dichiarare infondata la proposta questione. :

1.- Con le tre ordinanze in epigrafe sono state sottoposte alla Corte le seguenti questioni:

a)se sia costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 4 e 35 Cost., l'art. 1 della legge 15 luglio 1966, n. 604, recante "norme sui licenziamenti individuali", nella parte in cui si riferisce al "rapporto di lavoro a tempo indeterminato, intercedente con datori di lavoro privati e con enti pubblici", ove quest'ultima espressione ("enti pubblici") sia interpretata come "enti pubblici economici", con ciò escludendo dall'ambito di applicazione della legge stessa il rapporto di lavoro con enti pubblici non economici, e conseguentemente precludendo ai dipendenti da tali enti la possibilità di denunciare l'illegittimità del licenziamento davanti al giudice ordinario;

b)se sia costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 4 e 35 Cost., l'art. 6, ultimo comma, della citata legge n.

604 del 1966, ove sia interpretato nel senso di escludere la competenza del pretore a conoscere delle controversie derivanti dalla applicazione della stessa legge, che siano promosse da dipendenti di enti pubblici non economici;

c)se sia costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, primo e secondo comma, 4, primo comma, 24, primo comma, e 35, primo comma, Cost., il coordinato disposto dell'art. 6 della citata legge n. 604 del 1966, e dell'art. 2, primo comma, lettera a, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sulla istituzione dei tribunali amministrativi regionali, nella parte in cui attribuisce a questi ultimi, sottraendole alla giurisdizione ordinaria, le controversie inerenti alla validità dei licenziamenti dei dipendenti degli enti locali.

2.- Evidente è la connessione tra le prospettate questioni, che s'incentrano su un comune punto di riferimento, da cui muovono le denuncie di incostituzionalità: la preclusione al pretore della cognizione di controversie aventi ad oggetto il licenziamento di dipendenti da enti pubblici non economici. I relativi giudizi possono, quindi, essere riuniti per la decisione con unica sentenza.

3.- Innanzi tutto, in ordine logico, la Corte prende in esame l'art. 1 della legge n. 604 del 1966, che traccia l'ambito di operatività del divieto di licenziamento ad nutum del prestatore di lavoro, disponendo che nel rapporto di lavoro a tempo indeterminato, intercedente con datori di lavoro privati o con enti pubblici, ove la stabilità non sia assicurata da norme di legge, di regolamento e di contratto collettivo o individuale, il licenziamento del prestatore di lavoro non può avvenire che per giusta causa ai sensi dell'art. 2119 del codice civile o per giustificato motivo.

La questione proposta dal pretore di Cagliari non è fondata. Essa pone a sua base una interpretazione che non può essere condivisa: e cioè l'assunto che con la espressione "enti pubblici" non siasi inteso comprendere tutti gli enti pubblici, ma soltanto gli "enti pubblici economici". In aggiunta al profilo letterale (che pur merita la dovuta attenzione, se è vero che il lessico legislativo ben riconosce ed applica la ormai consueta dicotomia, sì che resterebbe inspiegabile il ricorso in questa occasione all'uso del genus in luogo di una delle due species), la mens legis, a sostegno del più ampio significato, può desumersi dal concorso di altri elementi. Dai lavori parlamentari, dove fu esplicitamente emendato l'originario testo (che prescriveva la giustificazione del licenziamento solo rispetto al contratto di lavoro "inerente all'esercizio dell'impresa") e fu poi respinta la proposta del ritorno alla primitiva dizione. Nella quale erano già per implicito compresi gli enti pubblici economici, di tal che superflua sarebbe stata la introdotta modifica, se solo a questo fine preordinata. Ma soprattutto può desumersi dalla linea evolutiva della vigente normativa posta a tutela del rapporto di lavoro.

Giova in proposito ricordare che la Corte aveva già avuto occasione di rilevare (sentenze n. 7 del 1958 e n. 45 del 1965) come il potere illimitato del datore di lavoro di recedere dal rapporto a tempo indeterminato non costituisse più un principio generale del nostro ordinamento; e di affermare che l'indirizzo politico di progressiva garanzia del diritto al lavoro, dettato dall'art. 4 Cost. nell'interesse di tutti i cittadini, esigeva che il legislatore adeguasse la disciplina dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato al fine ultimo di assicurare a tutti la continuità del lavoro, circondando di doverose garanzie e di opportuni temperamenti i casi in cui si rendesse necessario far luogo a licenziamenti. Ora, nel settore dell'impiego pubblico, la garanzia della stabilità o semi-stabilità del rapporto, pur essendone un aspetto caratterizzante, non trovava, anteriormente alla legge n 604 del 1966, onnicomprensiva applicazione.

Elemento un tempo differenziatore tra il personale "di ruolo", che ne godeva, e quello "avventizio", che ne era privo, si era poi propagato a quest'ultimo, nell'ambito delle amministrazioni dello Stato, mediante la trasformazione del licenziamento ad nutum in licenziamento causale, sancita dal r.d.l. 4 febbraio 1937, n. 100 (convertito nelle legge 7 giugno 1937, n. 1108) e ribadita dal d.lgt.c.p.s. 4 aprile 1947, n.

207.Era stato poi esteso al personale non di ruolo degli enti pubblici locali (comuni, province, consorzi, istituzioni pubbliche di assistenza e di beneficenza, nonché istituti ed aziende in gestione diretta da essi dipendenti), per effetto del d.lg.vo 5 febbraio 1948, n. 61, che faceva loro obbligo di introdurre nei regolamenti organici norme conformi a quelle disciplinatrici dello status del personale non di ruolo statale. Rimanevano, peraltro, ancora licenziabili ad nutum, non soltanto i dipendenti dagli enti pubblici economici, per i quali non si fosse provveduto in sede di contrattazione collettiva, ma anche dipendenti da enti pubblici non territoriali, a cui non fossero state estese, con decreto presidenziale, le norme del citato decreto n. 207 del 1947, e che continuavano, quindi, ad essere regolati dalle norme sull'impiego privato.

Una volta che il principio del licenziamento causale - mutuato dal rapporto d'impiego e di lavoro pubblico ed esteso al rapporto d'impiego e di lavoro privato, per effetto della osmosi in corso tra le due discipline - è assurto, con la legge n. 604 del 1966, a principio di carattere generale, il riferimento agli "enti pubblici" contenuto nell'art. 1 di detta legge non può non essere inteso nel senso che gli è proprio, immune, cioè, dall'asserita restrizione, che lascerebbe ingiustificatamente scoperta l'area innanzi indicata dei dipendenti dagli enti pubblici non territoriali.

Né a ciò ostano conclamate imperfezioni tecnico-giuridiche della legge in questione, della quale alcune disposizioni - per effetto del laborioso iter parlamentare - non appaiono in armonia con le modifiche apportate al testo originario dell'articolo 1, facendo esclusivo riferimento al rapporto di lavoro inerente all'esercizio di una impresa, essendo compito dell'interprete (ove la normativa non sia opportunamente coordinata dal legislatore) valutare secondo la definitiva mens legis se la loro applicazione resti in tal senso circoscritta o debbasi intendere estesa al più ampio ambito tracciato dall'art. 1.

4.- La sfera di operatività del principio sancito dall'art. 1 della legge n. 604 dcl 1966, non comporta, dunque, necessariamente che eguale dimensione debba riconoscersi a tutte le altre norme della stessa legge, ed in particolare - per ciò che interessa i presenti giudizi - all'art. 6, ultimo comma, che dichiara competente il pretore a conoscere delle controversie derivanti dalla sua applicazione. Esatta appare la interpretazione che ne ha fornito la Corte di cassazione, affermando che la competenza attribuita al pretore dalla norma in esame non esorbita dai limiti della giurisdizione ordinaria, di cui il pretore stesso fa parte, e non deroga alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia del pubblico impiego. Da ciò hanno preso le mosse i pretori di Tagliacozzo e di Asti per inferire il dubbio di costituzionalità innanzi puntualizzato.

Il dubbio non ha però ragion d'essere Va preliminarmente precisato che tra gli argomenti addotti a sostegno dell'asserita violazione del principio di eguaglianza, alcuni (maggiore onerosità del ricorso al Consiglio di Stato, perdita di un grado di giurisdizione) appaiono superati per effetto della istituzione e del concreto funzionamento dei tribunali amministrativi regionali, previsti dal secondo comma dell'art. 125 della Costituzione.

Si assume, nondimeno, che la norma de qua, e correlativamente (per i soli dipendenti degli enti locali) l'art. 2, primo comma, lettera a) della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sulla istituzione dei detti tribunali, violerebbero un complesso di principi, desumibili dagli artt. 3, 4, 24 e 35 della Costituzione. Sarebbe soprattutto leso il principio di "effettività", cui devono essere informati le azioni ed i poteri giudiziari riconsciuti al lavoratore licenziato, e risulterebbe non soddisfatta la esigenza di "specialità" delle azioni e degl'interventi d'urgenza predisposti a tutela della conservazione del posto di lavoro. In altri termini, mentre ai lavoratori dipendenti da privati o da enti pubblici economici il procedimento innanzi al pretore offrirebbe strumenti processuali contrassegnati da una particolare speditezza, tempestività ed efficacia, di analoghi strumenti non potrebbe giovarsi il lavoratore dipendente da ente pubblico non economico, costretto ad adire il giudice amministrativo.

Trattasi di argomentazioni che non trovano conferma nel vigente ordinamento, nel quale, per effetto del rinvio operato dal secondo comma dell'art. 7 della citata legge n. 1034 del 1971, all'art. 29 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054, ed all'art. 4 del t.u. 26 giugno 1924, n.

1058, e successive modificazioni, i tribunali amministrativi regionali esercitano giurisdizione esclusiva, tra l'altro, nei casi di ricorsi relativi al rapporto di impiego, prodotti dagl'impiegati dello Stato, degli enti od istituti pubblici sottoposti a tutela o anche a sola vigilanza dell'amministrazione centrale dello Stato, e dagl'impiegati dipendenti dai comuni, dalle provincie, dalle istituzioni pubbliche di beneficenza o da qualsiasi altro ente o istituto pubblico sottoposto a tutela o anche a sola vigilanza dell'amministrazione pubblica locale.

Tale giurisdizione esclusiva, mediante il sindacato esercitabile sotto il profilo non solo della incompetenza e della violazione di legge, ma altresì dell'eccesso di potere, ed in virtù del potere di annullamento dell'atto impugnato, garantisce ai dipendenti dagli enti pubblici non economici, avverso l'illegittimo licenziamento, appagante e penetrante tutela. In proposito va ricordato che può ascriversi a suo merito proprio l'aver precorso ed orientato la legislazione volta a garantire agli avventizi dipendenti dello Stato e dagli enti pubblici locali un rapporto di lavoro meno precario.

Né è esatto manchi la possibilità di far luogo ad interventi di urgenza, onde soddisfare la giusta esigenza di consentire al lavoratore l'attesa del risultato dell'azione da lui esperita per la reintegrazione nel rapporto di lavoro, senza incorrere nella necessità di fatto di trovare altra occupazione per ricavare il suo sostentamento; l'istituto della sospensione della esecuzione dell'atto impugnato, mediante ordinanza emessa in camera di consiglio, previsto dall'art. 21, ultimo comma, della legge istitutiva dei tribunali amministrativi regionali, consente, infatti, di porre sollecito rimedio alla svantaggiosa posizione del ricorrente sino alla definitiva pronuncia.

In conclusione, la esclusione dall'ambito della giurisdizione ordinaria (e in seno a questa dalla competenza del pretore) delle controversie inerenti alla validità dei licenziamenti dei dipendenti degli enti pubblici non economici, la cui cognizione resta affidata al giudice amministrativo, per effetto degli artt. 2, primo comma, lett. a, 3, primo comma, e 7, secondo comma, della legge n. 1034 del 1971, e dell'art. 6, ultimo comma, della legge n. 604 del 1966, interpretato nei sensi dianzi esposti, non contrasta con i principi desumibili dai citati articoli della Costituzione; sì che non fondate sono le proposte questioni.

DISPOSITIVO per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 15 luglio 1966, n. 604, recante "norme sui licenziamenti individuali", sollevata dal pretore di Cagliari, con l'ordinanza 14 marzo 1973, in riferimento agli artt. 3, 4 e 35 della Costituzione; dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della citata legge 15 luglio 1966, n. 604, e dell'art. 2, primo comma, lett. a, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 sull'"istituzione dei tribunali amministrativi regionali", sollevata dai pretori di Tagliacozzo e di Asti, con le ordinanze in epigrafe indicate, in riferimento agli artt. 3, 4, 24 e 35 della Costituzione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 marzo 1976.

F.to: LUIGI OGGIONI - ANGELO DE MARCO

-ERCOLE ROCCHETTI - ENZO CAPALOZZA - VINCENZO MICHELE TRIMARCHI - VEZIO CRISAFULLI - NICOLA REALE - PAOLO ROSSI - LEONETTO AMADEI - GIULIO GIONFRIDA - EDOARDO VOLTERRA - GUIDO ASTUTI - MICHELE ROSSANO - ANTONINO DE STEFANO.

ARDUINO SALUSTRI - Cancelliere

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