Pronuncia 54/1979 — Rel. Livio Paladin

ha pronunciato la seguente nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del r.d. 30 giugno 1870, n. 5726, promossi con le seguenti ordinanze:

1.- ordinanza emessa il 17 febbraio 1977 dalla sezione istruttoria della Corte d'appello di Trieste nel procedimento per estradizione a carico di Cuillier Guy Georges, iscritta al n. 154 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 127 dell'11 maggio 1977;

2.- ordinanza emessa il 6 luglio 1977 dalla sezione istruttoria della Corte d'appello di Torino nel procedimento per estradizione a carico di Ciamborrani Paul Antoine, iscritta al n. 383 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 279 del 12 ottobre 1977;

3.- ordinanza emessa il 16 gennaio 1978 dalla sezione istruttoria della Corte d'appello di Genova nel procedimento per estradizione a carico di Vallon Daniel, iscritta al n. 127 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 149 del 31 maggio 1978.

Visto l'atto di costituzione di Cuillier Guy Georges nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 1979 il Giudice relatore Livio Paladin; uditi l'avvocato Mauro Mellini, per Cuillier Guy Georges e il vice avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei ministri. :

1.- Chiamata a pronunciarsi sull'estradizione del cittadino francese Cuillier Guy Georges, imputato di un reato commesso in Francia per cui l'ordinamento dello Stato richiedente prevede la pena capitale, la sezione istruttoria della Corte d'appello di Trieste - con ordinanza del 17 febbraio 1977 - ha sollevato questione di legittimità costituzionale del r.d. 30 giugno 1870, n. 5726. Secondo l'ordinanza di rinvio tale decreto, nella parte in cui rende esecutivi gli artt. 1, 2 e 7 della relativa convenzione italo-francese, anche quando consentono l'estradizione per reati puniti con la morte, contrasterebbe con gli artt. 3, 10, primo comma, e 27 della Costituzione.

Il giudice a quo premette che l'Italia e la Francia hanno sottoscritto la convenzione europea di estradizione; ed aggiunge che in quell'occasione il rappresentante italiano ha formulato un'espressa riserva (poi ribadita all'atto del deposito dello strumento di ratifica, operato sulla base della legge 30 gennaio 1963, n. 300), nel senso che in nessun caso il nostro Stato avrebbe accordato l'estradizione per reati puniti dalla legge dello Stato richiedente con la pena di morte. Mancando però la ratifica dello Stato francese, nei confronti di esso sarebbe tuttora in vigore la convenzione bilaterale del 1870.

Nella parte in questione, tuttavia, il decreto esecutivo della convenzione stessa sarebbe anzitutto incompatibile con l'art. 27, quarto comma, Cost.: dal momento che non potrebbe porsi in dubbio "la volontà del legislatore costituente non solo di vietare la pena di morte in Italia, ma altresì di non consentire che organi dello Stato italiano" concorrano "ad un'eventuale condanna capitale all'estero attraverso l'estradizione".

D'altro canto il principio di eguaglianza, sia pure in forme diverse ed attenuate, dovrebbe essere esteso anche ai non-cittadini, quanto ai diritti ed alle libertà fondamentali: il che confermerebbe

-in particolar modo - che l'abolizione della pena di morte vada concepita "come principio di validità universale", almeno per ciò che riguarda le decisioni imputabili allo Stato italiano.

Inoltre la convenzione europea sull'estradizione, essendo stata ratificata dalla maggior parte degli Stati d'Europa (ed essendo aperta all'adesione di tutti gli altri Stati) conterrebbe principi ormai generalmente riconosciuti nel diritto internazionale; sicché il r.d. n. 5726 del 1870, contrastando con l'art. 11 della convenzione (sulle condizioni cui l'estradizione può esser sottoposta per i reati puniti con la pena capitale da parte del solo Stato richiedente), verrebbe a contraddire lo stesso art. 10, primo comma, della Costituzione.

2.- Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito l'imputato estradando, per sostenere l'illegittimità dell'atto impugnato, con motivazioni analoghe a quelle del giudice a quo.

Per contro, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per l'infondatezza della questione sollevata.

Secondo l'Avvocatura dello Stato, il giudice a quo non avrebbe considerato che il problema è risolto in partenza, proprio in vista dell'avvenuta codificazione del principio di diritto internazionale consuetudinario, per cui l'estradizione può esser rifiutata ogni qualvolta lo Stato richiedente non si impegni a non eseguire - in caso di condanna - la pena capitale non prevista dallo Stato richiesto: la consuetudine recepita dalla convenzione europea di estradizione avrebbe infatti operato l'automatico adattamento dell'originario atto di ratifica della convenzione italo-francese del 1870, rendendolo conforme al vigente ordinamento costituzionale.

3.- La stessa questione già sollevata dalla sezione istruttoria della Corte d'appello di Trieste è stata, per altro, riproposta dalla sezione istruttoria della Corte d'appello di Torino - con ordinanza del 6 luglio 1977 - nel procedimento di estradizione del cittadino francese Ciamborrani Paul Antoine. La ordinanza stessa riproduce sinteticamente le medesime argomentazioni svolte dal primo giudice a quo, con riferimento ai medesimi articoli della Costituzione. Anche per questo giudizio è intervenuto, concludendo nel senso dell'infondatezza, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

4.- Da ultimo, il r.d. 30 giugno 1870, n. 5726, è stato impugnato dalla sezione istruttoria della Corte d'appello di Genova - con ordinanza del 16 gennaio 1978 - nel corso del procedimento di estradizione del cittadino francese Vallon Daniel, imputato in Francia di un reato passibile della pena di morte. In questo caso, però, la questione è stata sollevata con riferimento al solo art. 27, ultimo comma, della Costituzione.

È intervenuto qui pure il Presidente del Consiglio dei ministri, riproponendo le medesime tesi già sostenute nei due precedenti giudizi.

5.- Con memoria depositata il 19 aprile 1979, la Presidenza del Consiglio dei ministri ha però comunicato che, a seguito d'intesa con le autorità francesi, si è provveduto alla formulazione del testo di una nuova convenzione sull'estradizione fra l'Italia e la Francia, attualmente all'esame dei rispettivi governi "per la definitiva sottoscrizione". In particolare, nell'art. 11 del testo in questione si consente il rifiuto della estradizione quando "il reato sia punito con la pena di morte soltanto da parte di uno degli Stati contraenti"; ma in tale ipotesi lo Stato richiesto "è tenuto a sottoporre il caso alla propria autorità giudiziaria per l'esercizio penale".

Si aggiunge nella memoria che il Governo italiano, con nota del 13 gennaio 1978, ha comunicato al Governo francese che l'art. 11 del progetto di convenzione "può trovare immediata applicazione". Da ciò si evincerebbe in modo inequivocabile la volontà di non estradare imputati suscettibili di condanna capitale da parte della Francia.

Ferma restando la tesi dell'infondatezza della questione sollevata, l'Avvocatura dello Stato suggerisce pertanto - in via subordinata - il rinvio degli atti ai giudici a quibus perché riconsiderino la rilevanza della questione stessa. :

1.- I tre giudizi si prestano ad essere riuniti e decisi con unica sentenza, poiché comportano tutti che si risolva la questione di legittimità costituzionale del r.d. 30 giugno 1870, n. 5726, sull'estradizione fra l'Italia e la Francia, nella parte in cui consente che vengano estradate persone imputate di reati sanzionati dall'ordinamento dello Stato richiedente con la pena edittale della morte.

2.- Nelle ordinanze di rinvio si ritiene sottinteso, pur senza offrirne la dimostrazione, che l'atto con il quale è stata data "piena ed intiera esecuzione... alla Convenzione per la reciproca estradizione dei malfattori tra l'Italia e la Francia, sottoscritta a Parigi il 12 maggio 1870", sia sindacabile da questa Corte, in quanto dotato della forza e del valore propri delle leggi.

A prima vista, l'implicita premessa delle argomentazioni svolte dai giudici a quibus parrebbe smentita dalla circostanza che si tratti di un regio decreto, cioè di una fonte che durante la vigenza dello Statuto albertino veniva utilizzata - in linea di massima - per l'esercizio di potestà regolamentari e non di potestà legislative.

Ma l'ostacolo formale dev'esser superato, in vista della prassi che allora si seguiva nell'adeguamento del diritto interno alle convenzioni sull'estradizione, della funzione assolta dalle convenzioni stesse e dai rispettivi ordini di esecuzione, del rango riconosciuto a tali fonti da parte delle disposizioni generali che erano e sono dettate dai codici penali e di procedura penale per regolare l'estradizione passiva.

In effetti, non solo nei primi decenni del Regno d'Italia, nel corso dei quali si considerava che quelli pertinenti all'estradizione fossero affari amministrativi (in quanto riservati alle deliberazioni del Governo), ma anche in seguito all'entrata in vigore del codice penale del 1889 (che introdusse in tal campo la garanzia giurisdizionale), numerose convenzioni hanno ricevuto esecuzione nel nostro ordinamento per mezzo di regi decreti, anziché nella forma della legge. Ciò è costantemente avvenuto fino a quando la legge 11 agosto 1897, n. 379, ha reso operante la convenzione fra l'Italia e San Marino; ed ha continuato a verificarsi in vari casi (come risulta

-ad esempio - dal r.d. 13 dicembre 1923, n. 3181, sull'estradizione fra l'Italia e l'Austria, o dal r.d. 19 luglio 1924, n. 1559, relativo alla Cecoslovacchia), allorché in dottrina si era già diffusa l'opinione che i trattati dovessero eseguirsi mediante leggi formali, ogni qualvolta richiedessero un adattamento consistente nell'emanazione, nell'abrogazione o nella modificazione di norme legislative.

Ora, poco importa fissare in questa sede la ricostruzione dogmatica di tali fenomeni: verificando se i decreti esecutivi di convenzioni sull'estradizione trovassero diretto fondamento nell'art. 5 dello Statuto albertino, al quale fa esplicito riferimento anche l'atto di cui presentemente si discute; oppure se tali decreti non intendessero effettuare altro che la promulgazione o la pubblicazione di convenzioni aventi per se stesse forza e valore di legge, come si tendeva a ritenere nel secolo scorso. È significativo, in ogni caso, che sin d'allora le norme pattizie sull'estradizione incidessero in una materia altrimenti regolata da norme interne di rango legislativo: rispetto alle quali i corrispondenti decreti esecutivi non potevano, dunque, non porsi come fonti equiparate alle leggi formali, a pena di vedersi privati di qualunque effetto. Ed ancora più probante è il dato - sottolineato dalla dottrina dell'epoca - che l'art. 6 del codice penale del 1889 e l'art. 635 del codice di procedura penale del 1913 (specificando il disposto dell'art. 855 del codice di procedura penale del 1865) rinviassero esplicitamente, al pari dell'art. 13 del codice penale oggi in vigore, ai trattati di estradizione: considerandoli atti a derogare al comune ordinamento legislativo, senza affatto distinguere secondo che l'ordine di esecuzione dei trattati stessi fosse contenuto in leggi formali oppure in regi decreti.

3.- L'ammissibilità delle questioni sollevate dai giudici a quibus è stata però messa variamente in dubbio, sotto altri profili, nell'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e nella successiva memoria dell'Avvocatura dello Stato.

In primo luogo, si assume che l'art. 11 della convenzione europea, prevedendo che l'estradizione possa essere negata quando si tratti di reati puniti con la pena capitale dall'ordinamento dello Stato richiedente e questo non offra allo Stato richiesto adeguate garanzie che la pena medesima non verrà eseguita, avrebbe semplicemente recepito e codificato una preesistente consuetudine internazionale: cui l'atto esecutivo della convenzione italo-francese del 1870 si sarebbe conformato, in forza del dispositivo di adattamento automatico alle "norme del diritto internazionale generalmente riconosciute", stabilito dal primo comma dell'art. 10 Cost. Da questo assunto deriverebbe non tanto l'infondatezza delle questioni in esame, come è stato sostenuto dall'Avvocatura dello Stato; bensì, prima ancora, ne discenderebbe appunto che tali questioni si sottraggono al giudizio della Corte, in quanto concernenti norme caducate - ad un tempo - nell'ordinamento internazionale come nell'ordinamento interno.

Ma la tesi non regge, poiché non risulta - e non ha ricevuto dimostrazioni di sorta da parte dell'Avvocatura dello Stato - che la clausola contenuta nell'art. 11 della convenzione europea corrisponda ad una norma internazionale generalmente riconosciuta: né cogente per tutti gli Stati richiedenti o richiesti, né facoltizzante per i soli Stati che abbiano abolito la pena di morte. In contrasto con siffatte concezioni universalistiche dell'estradizione, sta invece una realtà rappresentata da convinzioni e da comportamenti diversi secondo i singoli Stati interessati. Del resto, lo stesso Stato italiano ha concorso a smentire quelle concezioni, dal momento che ha invece sentito - anche e soprattutto negli anni più recenti (art. 17 della convenzione Italia-Libano del 10 luglio 1970; art. 31 della convenzione Italia-Marocco del 12 febbraio 1971; art. 35 della convenzione Italia-Romania dell'11 novembre 1972; art. 8 della convenzione Italia-U.S.A. del 18 gennaio 1973; art. 30 della convenzione Italia-Spagna del 22 maggio 1973; art. 3 della convenzione Italia-Australia del 28 novembre 1973) - l'esigenza di concludere appositi accordi bilaterali con gli Stati nei quali si commina la pena capitale, per poterne ottenere l'uno o l'altro tipo di garanzie preventive a vantaggio degli imputati o dei condannati estradandi.

4.- In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato ha prospettato l'ipotesi che i giudici a quibus debbano considerare nuovamente la rilevanza delle questioni sollevate, dato l'atteggiamento tenuto dalla delegazione italiana nei confronti di quella francese - con una nota datata 13 gennaio 1978 - al termine della stesura di un nuovo progetto di convenzione, destinato a sostituire il precedente accordo.

In quell'occasione, da parte italiana s'è infatti comunicato ai rappresentanti della Francia che le competenti autorità del nostro Stato potrebbero applicare fin d'ora l'art. 11 del progetto stesso, esercitando senz'altro l'azione penale contro coloro la cui estradizione sia stata negata, in quanto imputati o condannati per delitti puniti con la morte dall'ordinamento dello Stato richiedente; sicché ne verrebbe confermato che il nostro Governo ritiene ormai superata, sotto questi aspetti, la convenzione italo- francese del 1870.

Sta di fatto, però, che la delegazione francese ha replicato di non poter ammettere l'applicazione provvisoria del progetto di accordo sull'estradizione, senza il preventivo compimento delle procedure costituzionalmente necessarie. Ciò che più conta, al di là delle comunicazioni intercorse fra i rappresentanti dello Stato italiano e dello Stato francese, nessuna modificazione si è prodotta nell'ordinamento interno, per cui l'originaria rilevanza delle questioni proposte dai giudici a quibus sia venuta meno.

Al contrario, la tesi che il regio decreto 30 giugno 1870, n. 5726, non possa più ricevere applicazione, nella parte in cui consente l'estradizione per delitti che l'ordinamento dello Stato richiedente sanzioni con la pena di morte, collide con una recentissima giurisprudenza della Corte di cassazione: la quale ha più volte affermato che l'estradizione dev'essere concessa nelle stesse ipotesi in esame, in quanto tuttora regolate dalla convenzione italo- francese del secolo scorso.

D'altronde, anche ad ammettere che fin dall'entrata in vigore della Costituzione repubblicana fosse intervenuta l'abrogazione dell'atto impugnato, sotto i profili denunciati dalle ordinanze di rinvio, ciò non varrebbe a precludere il sindacato spettante a questa Corte. A partire dalla sentenza n. 1 del 1956, la Corte ha costantemente ritenuto - infatti - la propria competenza a giudicare sulla compatibilità fra la Costituzione e le leggi anteriori, astraendo dagli eventuali effetti abrogativi che i giudici a quibus non abbiano autonomamente accertato.

5.- Nel merito, è vero che la condizione giuridica dello straniero - secondo il capoverso dell'art. 10 Cost. - "è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali"; ma ciò non significa che si debba presumere la legittimità costituzionale di tutte le leggi ordinarie emanate in esecuzione dei trattati stessi. Né la prevalenza della Costituzione può essere affermata limitatamente a quei soli disposti che si riferiscono esplicitamente agli stranieri in genere ed all'estradizione in specie: come nel caso dell'art. 26, secondo comma, Cost., che esclude l'estradizione "per reati politici". Anche in questo campo invece, qualora non vengano in considerazione "norme del diritto internazionale generalmente riconosciute", s'impone la comune esigenza di verificare la conformità delle leggi e delle fonti equiparate rispetto ad ogni norma o principio costituzionale: con particolare riguardo agli atti esecutivi di accordi sull'estradizione così remoti nel tempo, da far supporre che la fondamentale corrispondenza delle concezioni punitive, già proprie degli ordinamenti dello Stato richiedente e dello Stato richiesto, sia stata in qualche punto compromessa con l'entrata in vigore della nuova Costituzione.

Effettivamente, poteva esser logico che la convenzione italo-francese del 1870 non contenesse nessuna riserva relativa alla pena capitale, allorché questo tipo di sanzione era previsto dalle legislazioni penali di entrambi gli Stati contraenti; mentre l'equiparazione dei delitti sanzionati con la morte a tutti gli altri reati per i quali si ammette l'estradizione non è più legittima allo stato attuale del nostro ordinamento, da quando l'abolizione della pena capitale è stata riaffermata nell'art. 27, quarto comma, della Costituzione.

Malgrado l'evidente divario che separa il caso dei soggetti punibili in Italia da quello dei soggetti per i quali sia stata richiesta l'estradizione, non può consentirsi che in tema di beni e di valori fondamentali per l'ordinamento interno le autorità italiane attuino discriminazioni, sia pure cooperando con le autorità dello Stato richiedente. Per conseguenza, deve considerarsi lesivo della Costituzione che lo Stato italiano concorra all'esecuzione di pene che in nessuna ipotesi, e per nessun tipo di reati, potrebbero essere inflitte in Italia nel tempo di pace, se non sulla base di una revisione costituzionale.

Non va trascurato, in questo senso, che la "garanzia giurisdizionale" derivante dall'art. 662 cod. proc. pen. implica la "previa deliberazione favorevole" della sezione istruttoria presso la competente Corte d'appello: deliberazione favorevole che non rende "obbligatoria l'estradizione", in base al terzo comma dell'articolo stesso; ma indipendentemente dalla quale non sono esercitabili i poteri ministeriali di concessione del soggetto estradando. Ai fini di tale deliberazione occorre accertare - in particolar modo - la compatibilità dell'estradizione con i principi cui s'informano, secondo Costituzione, reato e pena nell'ordinamento interno.

E questo aspetto essenziale della garanzia rimarrebbe svuotato, se i giudici italiani potessero vedersi legittimamente obbligati - data la generica formulazione dell'accordo italo-francese del 1870 - a decidere che vengano estradati soggetti passibili della pena capitale, in quanto condannati od imputati all'estero.

6.- Resta poi fermo che la disposizione dell'art. 27, quarto comma, non dev'essere isolatamente concepita, ma va interpretata ed applicata alla luce della complessiva disciplina costituzionale, collegandola principalmente a quella indispensabile eguaglianza di tutti i soggetti davanti alla legge, che le sezioni istruttorie delle Corti d'appello di Trieste e di Torino hanno invocato mediante il richiamo all'art. 3 Cost. Il testuale riferimento dell'art. 3, primo comma, ai soli cittadini non esclude, in effetti, che l'eguaglianza davanti alla legge sia garantita agli stessi stranieri, là dove si tratti di assicurare la tutela dei diritti inviolabili dell'uomo (come questa Corte ha precisato, nelle sentenze n. 120 del 1967, n. 104 del 1969 e n. 144 del 1970); e tale è appunto il diritto alla vita, specificamente protetto - in sede penale - dall'art. 27, quarto comma. Entro questi limiti, valgono anche nel caso in esame gli assunti della sentenza n. 25 del 1966, con cui la Corte ha definito l'eguaglianza come un "principio generale che condiziona tutto l'ordinamento nella sua obiettiva struttura": ossia come un divieto "che la legge ponga in essere una disciplina che direttamente o indirettamente dia vita ad una non giustificata disparità di trattamento delle situazioni giuridiche, indipendentemente dalla natura e dalla qualificazione dei soggetti ai quali queste vengano imputate".

Ciò è tanto più vero, in quanto un'essenziale parità di trattamento dev'esser mantenuta negli stessi rapporti fra stranieri e stranieri, quand'anche appartenenti a Stati diversi. Sotto quest'ultimo profilo, assumono una determinante importanza la ratifica della convenzione europea di estradizione (autorizzata dalla legge 30 gennaio 1963, n. 300) e la contestuale riserva con cui l'Italia ha manifestato la volontà di non concedere l'estradizione per delitti puniti con la morte dall'ordinamento dello Stato richiedente. Mediante quegli atti, lo Stato italiano ha assunto un impegno che indirettamente garantisce i cittadini degli stessi Stati i quali non abbiano ratificato la convenzione europea; giacché non troverebbero una giustificazione di ordine costituzionale comportamenti diversi delle nostre autorità, che in tal campo assoggettassero ad opposti trattamenti gli uni rispetto agli altri soggetti interessati, secondo le varie relazioni internazionali esistenti fra l'Italia e i rispettivi Stati di provenienza.

Un tale impegno è stato d'altra parte rafforzato, per effetto delle ricordate convenzioni bilaterali sull'estradizione, recentemente concluse fra l'Italia ed altri Stati nei quali si prevede la pena capitale. Sia pure in forme diverse - ora disponendo che l'estradizione sia concessa per gli stessi reati puniti con la morte, sempre che lo Stato richiedente offra "garanzie ritenute sufficienti", ora affermando senz'altro che la pena in questione "non verrà applicata", ora giungendo a stabilire che la pena medesima "sarà sostituita" da quella prevista in suo luogo nell'ordinamento del Paese richiesto - tutte queste convenzioni confermano l'esigenza che corrispondenti garanzie vengano prestabilite ed offerte in ogni caso, per non ledere l'eguaglianza fra i soggetti estradandi di qualunque condizione.

Non prevedendo in tal senso garanzie di sorta, che le autorità giudiziarie e politiche del nostro ordinamento siano specificamente vincolate ad applicare od esigere, il regio decreto che ha dato esecuzione alla convenzione italo-francese del 1870 viola pertanto gli artt. 3, primo comma, e 27, quarto comma, della Costituzione.

7.- Fino a quando non sarà stato concluso con la Francia il nuovo accordo sull'estradizione, vale però il generale rimedio predisposto dall'art. 10, secondo comma, n. 3, del codice penale, in adempimento degli obblighi alternativi che tradizionalmente si suole ritenere gravanti sugli Stati: o consegnare o punire. A richiesta del Ministro della giustizia, sono infatti puniti "secondo la legge italiana" i colpevoli di delitti commessi in territorio estero, sanzionati con almeno tre anni di reclusione, allorché l'estradizione non sia stata o non possa esser concessa.

DISPOSITIVO per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara l'illegittimità costituzionale del r.d. 30 giugno 1870, n. 5726, nella parte in cui consente l'estradizione per i reati sanzionati con la pena edittale della morte nell'ordinamento dello Stato richiedente.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 giugno 1979.

F.to: LEONETTO AMADEI - EDOARDO VOLTERRA - GUIDO ASTUTI - MICHELE ROSSANO - LEOPOLDO ELIA - GUGLIELMO ROEHRSSEN - ORONZO REALE - BRUNETTO BUCCIARELLI DUCCI - ALBERTO MALAGUGINI - LIVIO PALADIN - ARNALDO MACCARONE - ANTONIO LA PERGOLA - VIRGILIO ANDRIOLI.

GIOVANNI VITALE - Cancelliere

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