Pronuncia 194/2019 — Rel. Marta Cartabia - Daria de Pretis - Nicolò Zanon - Augusto Antonio Barbera

ha pronunciato la seguente nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 12 e 13 del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, nonché dell'intero decreto-legge, promossi con ricorsi della Regione autonoma Sardegna e delle Regioni Umbria, Emilia-Romagna, Basilicata, Marche, Toscana e Calabria, notificati il 31 gennaio-4 febbraio, l'1-6 febbraio, il 29 gennaio, l'1-6 febbraio, il 31 gennaio-4 febbraio e l'1 febbraio 2019, depositati in cancelleria l'1, il 4, il 5, il 6 e l'8 febbraio 2019, iscritti rispettivamente ai numeri 9, 10, 11, 12, 13, 17 e 18 del registro ricorsi 2019 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 10, 11, 12 e 13, prima serie speciale, dell'anno 2019.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri; uditi nella camera di consiglio del 18 giugno 2019 e nell'udienza pubblica del 19 giugno 2019 i Giudici relatori Marta Cartabia, Daria de Pretis, Nicolò Zanon e Augusto Antonio Barbera; uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione Umbria, Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Stefano Grassi per la Regione Marche, Marcello Cecchetti per la Regione Toscana, Giuseppe Naimo e Vincenzo Cannizzaro per la Regione Calabria e gli avvocati dello Stato Giuseppe Albenzio e Ilia Massarelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.- La Regione Umbria, con ricorso notificato il 31 gennaio-4 febbraio 2019 e depositato il 1° febbraio 2019 (reg. ric. n. 10 del 2019), ha impugnato diverse disposizioni del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, e tra queste gli artt. 1, 12 e 13.

In particolare, dell'art. 1 ha censurato: il comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), i), l), m), n), numero 2), n-bis), o), p), e q); il comma 2; il comma 3, lettera a), numeri 1) e 2); il comma 6; il comma 7; il comma 8 e il comma 9.

Dell'art. 12 ha censurato tutte le disposizioni di cui si compone, a eccezione: del comma 1, lettere a-bis) e a-ter); del comma 2, lettera d), numero 1-bis) e del comma 7.

Dell'art. 13, comma 1, ha censurato: la lettera a), numero 2; la lettera b) e la lettera c).

La Regione Umbria opera una ricostruzione del complessivo intervento normativo operato dal d.l. n. 113 del 2018 e, in via preliminare, si sofferma sull'incidenza «delle norme impugnate nelle attribuzioni costituzionali» della ricorrente, cui le prime arrecherebbero «un grave pregiudizio».

A tale proposito, la ricorrente ricorda che l'art. 117, secondo comma, lettere b) e h), della Costituzione, ricomprende le materie «immigrazione» e «ordine pubblico e sicurezza» tra quelle assegnate alla competenza esclusiva dello Stato. Tuttavia, la stessa Costituzione, all'art. 118, terzo comma, riconoscerebbe esplicitamente l'esistenza di un profondo legame fra queste materie e quelle di competenza concorrente, affidate anche alla cura delle Regioni, tra le quali «tutela e sicurezza del lavoro», «istruzione», «tutela della salute», «previdenza complementare e integrativa», «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», tutte considerate rilevanti nel caso di specie.

La ricorrente sostiene che la Corte costituzionale, con riferimento alla materia «immigrazione», avrebbe riconosciuto la possibilità di interventi legislativi delle Regioni in ambiti diversi da quelli attinenti alle politiche di programmazione dei flussi d'ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale, quali, ad esempio, il diritto allo studio o all'assistenza sociale, attribuiti alla competenza concorrente e residuale delle Regioni (sono citate le sentenze n. 299 e n. 134 del 2010). Le norme censurate coinvolgerebbero anche competenze che la Regione Umbria avrebbe già «puntualmente esercitato».

Infine, la ricorrente osserva che «i migranti, oltre che un onere per le Regioni (a causa dei servizi che esse devono erogare), sono per esse anche una risorsa, perché il loro apporto lavorativo è necessario per il buon funzionamento dei programmi di sviluppo regionali. Sottrarre queste risorse senza alcun coinvolgimento delle Regioni è dunque in sé violativo della loro sfera di autonomia».

Di qui, l'asserita legittimazione «alla contestazione delle disposizioni» impugnate.

1.1.- Quanto al merito delle censure, con specifico riferimento all'art. 1 del d.l. n. 113 del 2018, la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 2, 3, 10, secondo e terzo comma, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.; degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 15, lettera c), e 18 della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta; dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6, 10, comma 1, 17, 23 e 24 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici adottato a New York il 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23 marzo 1976, ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881, e agli artt. 2, 3 e 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.

Nel ricostruire la disciplina dell'istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari, la ricorrente sottolinea in particolare che, prima dell'intervento del decreto-legge impugnato, l'art. 5, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), stabiliva che «[i]l rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano. Il permesso di soggiorno per motivi umanitari è rilasciato dal questore secondo le modalità previste nel regolamento di attuazione». Con l'art. 1 del d.l. n. 113 del 2018, l'inciso contenente la clausola di salvaguardia riferita ai «seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano» è stato soppresso, così come la prevista possibilità del rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari da parte del questore.

A seguito della modifica normativa - prosegue la Regione - il generale permesso di soggiorno per motivi umanitari è stato sostituito da una pluralità di fattispecie tipizzate dallo stesso decreto-legge oggetto di censura, e il suo rilascio sarebbe ora consentito quando lo straniero «possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione» (art. 19, comma 1, del t.u. immigrazione); quando vi siano «fondati motivi» che egli possa «essere sottopost[o] a tortura» (art. 19, comma 1.1); per «cure mediche» (art. 19, comma 2, lettera d-bis); per «calamità» (art. 20-bis); per «atti di particolare valore civile» (art. 42-bis); per «protezione speciale» (art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, recante «Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato»).

Dal quadro normativo riportato dalla difesa regionale emergerebbe una situazione tale per cui gli stranieri, che prima avrebbero potuto godere del permesso di soggiorno per motivi umanitari, per effetto dell'intervento legislativo in esame risulterebbero irregolari qualora non si trovassero nelle condizioni di cui all'art. 19, commi 1 e 1.1, del novellato t.u. immigrazione o in quelle ulteriori per le quali il medesimo testo unico o il d.lgs. n. 25 del 2008 prevedono il rilascio di un permesso; detta irregolarità si estenderebbe anche a chi, già in possesso del permesso per motivi umanitari, ne subisca la revoca oppure non ne ottenga il rinnovo alla luce della novella legislativa, rispettivamente ai sensi dei commi 1 e 8 dell'impugnato art. 1.

1.1.1.- Alla luce di quanto dedotto, la ricorrente assume che le norme censurate incidano illegittimamente, non solo sulle attribuzioni attinenti alla funzione legislativa ex art. 117, terzo comma, Cost., ma anche su quelle relative alle funzioni amministrative ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost., in quanto la Regione sarebbe costretta a rimodulare dette funzioni, tanto con riferimento alla loro disciplina, quanto al loro concreto esercizio, dovendo escludere dalla platea dei destinatari gli stranieri che, in virtù della nuova legislazione statale, non potranno più ottenere il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

1.1.2.- In secondo luogo, ad avviso della Regione Umbria, sarebbe violato l'art. 3 Cost. e con esso il legittimo affidamento dei privati: da un lato, quello dei titolari di un permesso di soggiorno ottenuto in virtù della precedente disciplina, dall'altro, quello di coloro che confidavano nel rilascio del permesso sempre alla luce della disciplina previgente.

La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, quella della Corte europea dei diritti dell'uomo nonché quella della Corte costituzionale ammetterebbero l'incidenza su situazioni soggettive pregresse (cosiddetti diritti quesiti) solo a condizione che l'intervento legislativo sia necessario, proporzionato e motivato dal riferimento a interessi costituzionalmente meritevoli di protezione; condizioni che, tuttavia, non ricorrerebbero nella specie.

1.1.3.- In terzo luogo, sarebbero violati gli artt. 2 e 3 Cost. perché verrebbe operata un'irragionevole distinzione tra coloro che, a parità di condizioni di rilascio, dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 113 del 2018, non potranno più godere del permesso di soggiorno e coloro che invece potranno mantenerlo ugualmente alla luce delle sopravvenienze normative, distinzione tanto più irragionevole se si considera la sua ripercussione sul godimento delle prestazioni pubbliche.

La disparità di trattamento rileverebbe anche sotto un altro profilo. Secondo la giurisprudenza civile e amministrativa, i requisiti per concedere il permesso di soggiorno per motivi umanitari riguarderebbero le speciali esigenze relative alla «tutela della famiglia e dei minori, ricongiungimento familiare, persecuzioni dovute a ragioni etniche, religiose o politiche» (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 10 settembre 2008, n. 4317), nonché al «rischio effettivo di essere sottoposto a pena di morte, tortura o trattamenti inumani o degradanti» (Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanza 24 marzo 2011, n. 6879). Poiché le fattispecie individuate dalla giurisprudenza non coinciderebbero integralmente con quelle tipizzate dal legislatore, distinguere coloro che versano in tali condizioni da coloro che presentano i requisiti per i nuovi «casi speciali» violerebbe il principio di uguaglianza, in quanto entrambi i gruppi ricomprenderebbero persone «vulnerabili» secondo la giurisprudenza della Corte EDU, per le quali lo Stato deve necessariamente apprestare misure volte a evitare che vengano sottoposte a trattamenti inumani e degradanti. Conseguentemente, sarebbe violato anche l'art. 117, primo comma, Cost. «atteso che la giurisprudenza ora citata fa leva sull'art. 3 CEDU».

1.1.4.- Per la ricorrente, sarebbe altresì violato l'art. 10, terzo comma, Cost., che riconosce il diritto di asilo nel territorio nazionale allo straniero cui sia impedito nel proprio paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche. Il venir meno della formula «motivi umanitari» a fondamento del rilascio del permesso di soggiorno - che, si evidenzia nel ricorso, rispondeva alla necessità, imposta dall'art. 10, terzo comma, Cost., di approntare ai richiedenti asilo una tutela elastica, in quanto «consustanziale alla "configurazione ampia del diritto di asilo"», secondo le statuizioni della Corte di Cassazione, sezione prima civile, sentenza 23 febbraio 2018, n. 4455 - avrebbe fatto venir meno anche la pienezza della relativa tutela, ora relegata a singole fattispecie tipizzate, per ciò solo inidonee a realizzare le prescrizioni costituzionali.

1.1.5.- La norma impugnata contrasterebbe poi con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 15, lettera c), e 18 della direttiva 2011/95/UE, perché escluderebbe dal regime di protezione sussidiaria proprio le persone che, ove rientrassero nel paese di origine, verrebbero esposte alla «minaccia grave individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale».

1.1.6.- Le norme impugnate violerebbero inoltre gli artt. 2, 10, secondo comma, e 117, primo comma, Cost., in riferimento agli artt. 2, 3 e 8 CEDU, e agli artt. 6, 10, comma 1, 17, 23 e 24 del Patto internazionale sui diritti civili e politici. L'allontanamento dal territorio italiano dei soggetti esclusi dal regime di protezione comprometterebbe irrimediabilmente il diritto al rispetto della vita privata e familiare di cui all'art. 8 CEDU e agli artt. 17, 23 e 24 del Patto. A causa della povertà del paese di provenienza, poi, sarebbe a rischio anche la loro vita e sicurezza alimentare, in violazione degli artt. 2 e 3 CEDU e degli artt. 6 e 10, comma 1, del Patto. Ne deriverebbe l'ulteriore violazione dell'art. 2 Cost., perché verrebbero così compromessi i diritti inviolabili degli interessati.

1.1.7.- Da ultimo, secondo la Regione, le norme censurate inciderebbero sugli ambiti di autonomia finanziaria riservati alle Regioni ai sensi dell'art. 119 Cost. A tal proposito, la ricorrente osserva che ai sensi dell'art. 35, comma 3, del t.u. immigrazione «le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio» e i «programmi di medicina preventiva a salvaguardia della salute individuale e collettiva» sono in ogni caso «garantiti ai cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale, non in regola con le norme relative all'ingresso ed al soggiorno»; gli oneri finanziari che ne derivano resterebbero comunque a carico delle Regioni, a fronte di un aumento del numero di stranieri irregolari presenti sul territorio e della corrispondente riduzione di una loro partecipazione alla spesa pubblica tramite il versamento di imposte e contributi.

1.1.8.- Infine, la ricorrente formula una specifica censura con riguardo all'art. 1, comma 1, lettera f), del d.l. n. 113 del 2018, che, nel novellare l'art. 18-bis del t.u. immigrazione con l'inserimento del comma 1-bis, ha previsto l'accesso dei titolari di permesso di soggiorno «speciali» ai (soli) «servizi assistenziali» e di «studio». In tal modo, ad avviso della Regione, il legislatore statale avrebbe escluso i titolari di detto permesso dall'accesso a servizi sociali diversi da quelli espressamente indicati, così compromettendo manifestamente e illegittimamente le attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente, quali la «formazione professionale», la «promozione e organizzazione di attività culturali», nonché in quelle di competenza residuale come le «politiche abitative». Ne deriverebbe la violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma Cost., in quanto le disposizioni impugnate, sia «autoapplicative» che di dettaglio, non lascerebbero alcun margine di determinazione discrezionale alle Regioni nell'erogazione delle prestazioni assistenziali.

Per le stesse ragioni, risulterebbe violato anche l'art. 118 Cost., essendo sottratto alla Regione ogni spazio di esercizio delle proprie attribuzioni amministrative nelle materie di competenza concorrente o residuale sopra indicate, con particolare riferimento al terzo comma dell'art. 118 Cost., in quanto la disciplina statale non avrebbe previsto alcun obbligo dello Stato di concertare con le Regioni le modalità di assistenza nei confronti dei richiedenti asilo e/o protezione internazionale, nonché nei confronti dei soggetti già riconosciuti titolari di «protezione umanitaria».

1.2.- Con specifico riferimento all'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018, la ricorrente ritiene le disposizioni impugnate contrastanti con gli artt. 2, 3, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonché con l'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all'art. 3 CEDU.

La ricorrente ricorda che il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (d'ora innanzi: SPRAR) è il servizio costituito dalla rete di centri di accoglienza gestiti dagli enti locali, che non si limitano ad accogliere i migranti, ma svolgono anche progetti e attività di istruzione, integrazione sociale, informazione, assistenza e orientamento nella costruzione di percorsi individuali e/o collettivi di inserimento socio-economico, sicché le funzioni dei centri SPRAR coinvolgerebbero ambiti attribuiti alle competenze concorrenti e residuali delle Regioni, come quelli del «diritto allo studio» o all'«assistenza sociale», nonché delle «politiche abitative».

Ciò posto, la Regione ricorrente evidenzia che le disposizioni censurate sono intervenute «sulla platea dei beneficiari dei servizi di accoglienza sul territorio che sono prestati dagli enti locali», in quanto tali servizi sono stati ora riservati ai soli titolari delle vigenti forme di protezione internazionale, ivi compresi i permessi speciali introdotti dallo stesso d.l. n. 113 del 2018, oltre che ai minori stranieri non accompagnati. Sono stati invece esclusi dalla possibilità di usufruire dei relativi servizi i richiedenti la protezione internazionale, oltre che i possessori dei precedenti permessi di soggiorno per motivi umanitari, oggi soppressi.

Per tale motivo, si è provveduto a ridenominare lo SPRAR in Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati (d'ora in avanti: SIPROIMI).

Nel ricostruire la portata delle innovazioni introdotte dall'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018, la ricorrente sottolinea che quelle contenute nel comma 1 hanno modificato l'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416 (Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato), convertito, con modificazioni, in legge 28 febbraio 1990, n. 39, nel senso, già innanzi descritto, di modificare il novero dei destinatari dei servizi territoriali di accoglienza.

Ricorda, ancora, che, con il comma 2 dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018 sono state modificate tutte le disposizioni del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale), nel senso di espungere i frammenti normativi che facevano riferimento ai richiedenti asilo in relazione alle strutture ex SPRAR, alle quali tali soggetti non hanno più accesso, essendo destinati ad essere ospitati solo nelle strutture governative disciplinate dagli artt. 9 e 11 del d.lgs. n. 142 del 2015.

Il comma 3 dell'art. 12 ha modificato il d.lgs. n. 25 del 2008, cancellando dai criteri che definiscono la competenza per territorio delle commissioni territoriali che esaminano le domande di protezione internazionale dei richiedenti asilo quello della collocazione nel centro ex SPRAR, inserendo disposizioni di coordinamento sui portatori di esigenze speciali.

Il comma 5 dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018 prevede, con una norma transitoria, che i richiedenti asilo presenti nel sistema ex SPRAR alla data di entrata in vigore del decreto-legge, rimangano in accoglienza fino alla scadenza del progetto in corso, già finanziato.

Il successivo comma 5-bis prevede, invece, per i minori non accompagnati richiedenti asilo, che al compimento della maggiore età essi rimangano nel sistema SIPROIMI fino alla definizione della domanda di protezione internazionale.

Il comma 6, infine, detta un'ulteriore norma transitoria per i titolari della protezione umanitaria presenti nel sistema ex SPRAR, stabilendo che essi rimangano in accoglienza fino alla scadenza del periodo temporale previsto dalle disposizioni di attuazione sul funzionamento del medesimo sistema di protezione, e comunque non oltre la scadenza del progetto di accoglienza.

Secondo la Regione Umbria, le disposizioni impugnate produrrebbero un aggravio dei servizi di integrazione e socio-assistenziali ordinari, dedicati alla generalità della popolazione residente, predisposti e finanziati dagli enti locali e dalle Regioni, rendendo «evidente» la lesione delle competenze legislative e amministrative regionali.

Sarebbe, infatti, impedito alla Regione di esercitare le proprie attribuzioni nelle materie di competenza concorrente «istruzione», «formazione professionale», «promozione e organizzazione di attività culturali», nonché nelle materie di competenza regionale residuale «servizi sociali», «assistenza sociale», «diritto allo studio», «politiche abitative», in quanto nei centri governativi, gestiti dall'amministrazione statale, non sarebbe previsto lo svolgimento di alcuna attività socio-assistenziale: tale circostanza renderebbe evidente «che le disposizioni in esame cancellano integralmente le competenze legislative regionali sopra indicate», perché tali disposizioni sarebbero «autoapplicative» e dettagliate, sicché non lascerebbero alla Regione «alcun margine di discrezionale determinazione nell'ottica di un adattamento alle specifiche esigenze della ricorrente», con conseguente violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.

Risulterebbe, altresì, violato l'art. 118 Cost., in quanto alla Regione sarebbe «sottratto ogni spazio di esercizio delle sue attribuzioni amministrative nelle materie di competenza sopra indicate».

Sarebbe, infine, specificamente violato l'art. 118, terzo comma, Cost., in quanto la disciplina in esame non avrebbe previsto «l'obbligo dello Stato di concertare con le Regioni le modalità di assistenza nei confronti dei richiedenti asilo e/o protezione internazionale, nonché nei confronti dei soggetti già riconosciuti in stato di "protezione umanitaria"».

I medesimi parametri costituzionali sarebbero violati, in seguito all'espulsione dal sistema di accoglienza del titolare del precedente permesso di soggiorno per motivi umanitari senza alcuna verifica circa la capacità di sostentarsi, anche in riferimento: alla tutela dei diritti inviolabili dell'uomo, ex art. 2 Cost., in quanto le norme impugnate comprometterebbero «il minimo di sostegno sociale dovuto a qualunque essere umano»; al principio di ragionevolezza, ex art. 3 Cost., in quanto le disposizioni censurate sarebbero irragionevoli, trattando allo stesso modo «situazioni personali anche assai differenziate»; al principio di buon andamento della P.A. ex art. 97 Cost., in quanto le norme impugnate vanificherebbero «gli sforzi (anche finanziari) sostenuti dagli enti coinvolti nel sistema Sprar», scaricando «il costo economico sociale del migrante sugli ordinari servizi socio-assistenziali approntati e finanziati dalle Regioni e dagli enti locali»; all'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all'art. 3 CEDU, perché, a parere della ricorrente, costituirebbe «trattamento degradante» la cessazione dei servizi di accoglienza già avviati nei confronti di soggetti definiti «vulnerabili», quali sono i richiedenti asilo e, ancor più, coloro che avevano ottenuto il permesso di soggiorno per motivi umanitari secondo la previgente disciplina.

1.3.- Con specifico riferimento all'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, la Regione Umbria ha impugnato le seguenti disposizioni: comma 1, lettera a), numero 2), lettera b) e lettera c), in riferimento agli artt. 2, 3, 10, terzo comma, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.; all'art. 117, primo comma, Cost., anche in relazione all'art. 2, comma 1, del Protocollo n. 4 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che riconosce taluni diritti e libertà diversi da quelli che figurano già nella convenzione e nel suo primo protocollo addizionale, adottato a Strasburgo il 16 settembre 1963, e all'art. 12, comma 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici.

1.3.1.- La Regione ricorrente precisa che l'art. 13, nella parte oggetto di impugnazione (ad esclusione quindi del comma 1, lettera a, numero 1), ha modificato gli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 142 del 2015 e ne ha abrogato l'art. 5-bis.

In particolare, al comma 1 dell'art. 4 - secondo cui «[a]l richiedente è rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi, rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell'articolo 35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25» - è stato aggiunto il seguente periodo (che non è oggetto dell'odierna impugnazione): «[i]l permesso di soggiorno costituisce documento di riconoscimento ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445» (art. 13, comma 1, lettera a, numero 1, del d.l. n. 113 del 2018).

Dopo il comma 1 dell'art. 4 del d.lgs. n. 142 del 2015 è stato aggiunto il comma 1-bis, del seguente tenore: «[i]l permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'articolo 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286» (art. 13, comma 1, lettera a, numero 2, del d.l. n. 113 del 2018). è stato poi sostituito il comma 3 dell'art. 5 del d.lgs. n. 142 del 2015, che oggi risulta così formulato: «[l]'accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2». Al comma 4 dello stesso art. 5 sono state sostituite le parole «un luogo di residenza» con «un luogo di domicilio» (art. 13, comma 1, lettera b, del d.l. n. 113 del 2018).

Infine, l'art. 13, comma 1, lettera c), del d.l. n. 113 del 2018 ha disposto l'abrogazione dell'art. 5-bis del d.lgs. n. 142 del 2015, il quale prevedeva: «1. Il richiedente protezione internazionale ospitato nei centri di cui agli articoli 9, 11 e 14 è iscritto nell'anagrafe della popolazione residente ai sensi dell'articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, ove non iscritto individualmente. 2. è fatto obbligo al responsabile della convivenza di dare comunicazione della variazione della convivenza al competente ufficio di anagrafe entro venti giorni dalla data in cui si sono verificati i fatti. 3. La comunicazione, da parte del responsabile della convivenza anagrafica, della revoca delle misure di accoglienza o dell'allontanamento non giustificato del richiedente protezione internazionale costituisce motivo di cancellazione anagrafica con effetto immediato, fermo restando il diritto di essere nuovamente iscritto ai sensi del comma 1».

Secondo la ricorrente, dal combinato disposto delle norme sopra richiamate discenderebbe che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo costituisce un documento di riconoscimento ma non un titolo per l'iscrizione anagrafica, pertanto il titolare di permesso di soggiorno per richiesta di protezione internazionale non potrà essere iscritto all'anagrafe dei residenti. Ciò nondimeno, il richiedente continuerà ad avere accesso ai «servizi» previsti dal d.lgs. n. 142 del 2015 e a quelli «comunque erogati sul territorio» nel luogo di domicilio.

Al riguardo, la difesa regionale rileva come la gran parte dei servizi previsti dal d.lgs. n. 142 del 2015 sia erogata attraverso il diretto coinvolgimento di Regioni ed enti locali e intersechi una pluralità di materie di competenza concorrente della Regione Umbria. Tra questi servizi, comunque garantiti ai richiedenti, sono richiamati: l'assistenza sanitaria (art. 21, comma 1, del d.lgs. n. 142 del 2015); l'istruzione dei minori richiedenti protezione internazionale e dei minori figli di richiedenti protezione internazionale (art. 21, comma 2); la possibilità «di svolgere l'attività lavorativa» (art. 22, comma 1); la partecipazione «ad attività di utilità sociale» (art. 22-bis). Il riferimento a questi servizi confermerebbe, secondo la ricorrente, l'ammissibilità delle censure prospettate.

1.3.2.- Muovendo dalla prospettiva delle prerogative regionali asseritamente menomate, l'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018 violerebbe gli artt. 2, 3, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.

La norma impugnata imporrebbe alle Regioni «alternativamente» di «escludere dall'erogazione di servizi e prestazioni i richiedenti asilo, in violazione dei principi dettati dallo stesso legislatore statale nel d.lgs. n. 142 del 2015», o di «modificare la corrispondente normativa regionale in modo da garantire - a spese delle Regioni medesime, s'intende - determinati servizi e prestazioni anche ai non iscritti all'anagrafe dei residenti».

Secondo la ricorrente, l'esito sarebbe, in entrambi le ipotesi, «paradossale» e in ogni caso «violativo» delle prerogative regionali garantite dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.

L'illegittimità della norma impugnata ridonderebbe anche in lesione dell'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost. e si porrebbe in contrasto con il principio di economicità dell'azione amministrativa, imposto dall'art. 97 Cost. Al riguardo, la Regione sarebbe tenuta a garantire anche ai richiedenti asilo i servizi erogati sul proprio territorio, ma - stante l'impossibilità della loro iscrizione all'anagrafe - non potrebbe considerarli «partecipi a pieno titolo, anche sotto il profilo dei doveri tributari, contributivi, etc., della sua comunità di residenti».

Sarebbe altresì violato l'art. 118 Cost. in considerazione del fatto che il divieto di iscrizione all'anagrafe inciderebbe sull'esercizio delle funzioni amministrative spettanti ai Comuni nelle materie di competenza regionale sopra menzionate.

1.3.3.- L'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018 violerebbe, inoltre, gli artt. 3 e 10, terzo comma, Cost., in quanto il legislatore statale, impedendo l'iscrizione anagrafica ai richiedenti asilo, avrebbe riservato un trattamento diverso e deteriore a una particolare categoria di stranieri, dando vita a una discriminazione del tutto irragionevole fondata esclusivamente sul diverso tipo di permesso di soggiorno posseduto. Né potrebbe valere a giustificare siffatta differenza di trattamento «la precarietà del permesso di richiesta asilo», richiamata nella relazione di presentazione del disegno di legge di conversione del d.l. n. 113 del 2018. Al riguardo, la difesa regionale rileva come la durata semestrale sia prevista non solo per il permesso di soggiorno in questione ma anche per quello «per calamità» (art. 20-bis t.u. immigrazione) e per quello «per motivi di protezione sociale» (art. 18 t.u. immigrazione).

1.3.4.- La norma impugnata violerebbe, infine, gli artt. 2, 3 e 117, primo comma, Cost., in riferimento all'art. 2, comma 1, del Protocollo n. 4 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e all'art. 12, comma 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili, poiché «l'irragionevole preclusione all'iscrizione anagrafica min[erebbe] irrimediabilmente anche le garanzie previste dalle fonti sovranazionali richiamate, gravemente compromettendo il diritto (garantito dagli artt. 2 e 3 Cost.) al riconoscimento pubblico del reale rapporto tra persona e territorio dello Stato».

1.4.- Da ultimo, la Regione Umbria prospetta, con riferimento alle disposizioni impugnate, anche la violazione dell'art. 77 Cost. e del principio di leale collaborazione.

1.4.1.- Ad avviso della ricorrente, le norme censurate, adottate tramite decreto-legge, sarebbero carenti dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza. Detta carenza emergerebbe dalla apoditticità della relazione di accompagnamento alla legge di conversione, priva di motivazione in ordine alla situazione di fatto che avrebbe legittimato il Governo ad intervenire. In generale, le misure previste dall'atto legislativo sarebbero ordinamentali e di sistema, «per definizione estrane[e] all'ambito legittimamente regolabile con un decreto legge».

1.4.2.- Nel dettaglio, le disposizioni censurate sarebbero tutte eterogenee, riguardando una serie «nutritissima» di oggetti. Con riferimento all'art. 1, poi, la difesa regionale insiste sulla «natura meramente fittizia dell'invocazione delle esigenze di urgenza in ordine a questioni che non hanno nulla a che vedere con il fenomeno del contrasto all'immigrazione clandestina», cui accenna il preambolo. Inoltre, in relazione all'art. 12 del decreto-legge censurato, la Regione precisa come le funzioni dell'ex SPRAR siano «assai articolate», dunque «non disciplinabili in via di interventi di (asserita) necessità e urgenza». Le norme che hanno rivisto detto sistema non sarebbero di immediata applicabilità, prevedendosi l'ultrattività della precedente disciplina per le persone già collocate nei centri. Anche l'art. 13, relativo all'iscrizione anagrafica, sarebbe una misura ordinamentale incompatibile con l'atto fonte utilizzato.

1.5.- La Regione Umbria ritiene violato, inoltre, il principio di leale collaborazione, alla luce del suo mancato coinvolgimento durante l'iter legislativo di approvazione del decreto e nel corso della sua conversione in legge, nonostante l'incidenza dello stesso sulle prerogative regionali.

Laddove si ritenga che il principio di leale collaborazione non trovi applicazione in ordine all'esercizio della funzione legislativa, il vizio denunciato non verrebbe comunque meno, considerato che il coinvolgimento regionale non è stato previsto nemmeno per quegli atti di concreta amministrazione applicativi delle astratte previsioni del decreto-legge.

2.- La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 1°-6 febbraio 2019 e depositato il 4 febbraio 2019 (reg. ric. n. 11 del 2019), ha impugnato molteplici disposizioni del d.l. n. 113 del 2018, tra cui gli artt. 1, 12 e 13.

Dell'art. l, in particolare, ha censurato: il comma l, lettere a), b), d), f), numero 1), i), numero 1), h), o), p), numeri l) e 2); il comma 2, lettera a); il comma 6, lettere a), b), c) e d); il comma 7, lettere a) e b); il comma 8 e il comma 9.

Dell'art. 12 ha impugnato: il comma 1, lettere a), a-bis), a-ter), b), c), d); il comma 2, lettere a), numeri 1) e 2), b), c), d), numeri 1) e 2), f), numeri 1), 2) e 5), g), numeri 1) e 2), h), numeri 1) e 2), h-bis), l), m); il comma 3, lettera a); i commi 4, 5 e 6.

Dell'art. 13, comma 1, ha censurato: la lettera a), numero 2); la lettera b), numeri l) e 2); la lettera c).

In ordine alla legittimazione della Regione all'impugnativa, a tutela delle attribuzioni proprie, unitamente a quelle degli enti locali, la ricorrente riconosce che le disposizioni censurate sono ascrivibili a competenze statali esclusive, quali «diritto di asilo» e «condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea» (art. 117, secondo comma, lettera a, Cost.) nonché «immigrazione» (art. 117, secondo comma, lettera b, Cost.), ma premette di agire per salvaguardare l'esercizio di proprie competenze residuali, tra cui quelle in materia di assistenza sociale e formazione professionale (art. 117, quarto comma, Cost.), e di proprie competenze concorrenti, tra cui quelle relative alla tutela della salute, all'istruzione e alla tutela del lavoro (art. 117, terzo comma, Cost.).

Negli ambiti di propria competenza da ultimi richiamati, infatti, la Regione si troverebbe «condizionata [...] a rispettare e sviluppare le scelte contenute nella legislazione statale», di cui soprattutto al t.u. immigrazione e da quest'ultimo espressamente qualificata come normazione di principio per le Regioni (art. 1, comma 4).

Inoltre, secondo la ricorrente, la stessa giurisprudenza costituzionale imporrebbe allo Stato di esercitare le proprie competenze in materia di immigrazione e di condizione giuridica dello straniero in stretto coordinamento con le Regioni, in quanto l'intervento pubblico non potrebbe che riguardare anche ambiti - dall'assistenza all'istruzione, dalla salute all'abitazione - attribuiti alle competenze regionali, residuali o concorrenti.

Già sul piano del riparto costituzionale, osserva la ricorrente, la presenza di interessi e di competenze regionali anche all'interno della competenza esclusiva sulla immigrazione sarebbe oggetto di espresso riconoscimento nell'art. 118, terzo comma, Cost., a mente del quale «la legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'art. 117».

Ciò posto, la ricorrente lamenta che lo Stato, nell'esercizio delle proprie competenze, abbia dettato norme incostituzionali, che costringerebbero «l'azione regionale in una cornice normativa illegittima, condizionando e viziando conseguentemente gli stessi atti legislativi ed amministrativi adottati dall'ente regionale nel rispetto di quella cornice».

Tale lesione sarebbe evidente con riguardo alle disposizioni dell'art. l del d.l. n. 113 del 2018, che priverebbero i soggetti - oggi titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari - di specifici diritti, quali il godimento dell'assistenza sanitaria in condizione di parità con i cittadini italiani, il diritto allo studio, il diritto al lavoro e alla formazione professionale, in tal modo interferendo sulle funzioni attualmente svolte dalla Regione: le posizioni soggettive «eliminate» in capo alle persone titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari avrebbero, infatti, natura di «diritti o di interessi pretensivi conformati dalla legislazione regionale e azionabili, sulla base di tale legislazione, nei confronti della Regione, degli enti strumentali della Regione o degli enti locali».

Con particolare riferimento all'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018 sarebbe evidente l'interferenza con le funzioni attualmente svolte dalla Regione e quindi la lesione indiretta delle competenze di quest'ultima in tema di assistenza sociale e di quelle amministrative esercitate dai Comuni ai sensi degli artt. 5 e 118, primo comma, Cost.

Infine, in relazione all'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, concernente la residenza anagrafica, la preclusione, o comunque la limitazione della possibilità di ottenerla per i richiedenti asilo, farebbe sì che queste persone, legittimamente presenti sul territorio della Regione e dei suoi Comuni, si troverebbero «impedite» nel godimento di quei servizi per i quali proprio la residenza costituisce presupposto essenziale.

La Regione dichiara, inoltre, di agire - a ciò autorizzata dalla giurisprudenza costituzionale - anche a tutela delle attribuzioni degli enti locali, e segnatamente dei Comuni, che esercitano funzioni in materia di assistenza e di integrazione sociale dei richiedenti asilo e, in generale, degli stranieri, sicché anche gli enti locali avrebbero interesse «ad ottenere che le funzioni da essi esercitate per effetto di vincoli costituzionali [...] concretizzati da leggi regionali e statali, non siano guidate da leggi illegittime».

2.1.- Quanto al merito delle censure, con specifico riferimento all'art. 1 del d.l. n. 113 del 2018, la ricorrente formula diversi motivi di ricorso, lamentando in via principale che l'avvenuta soppressione del permesso di soggiorno per motivi umanitari e la sua sostituzione con ipotesi di permesso di soggiorno per «casi speciali» non sarebbe in grado di ricomprendere tutte le ipotesi di protezione risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato.

2.1.1.- Ad avviso della Regione, invero, la precedente clausola generale del permesso di soggiorno per motivi umanitari di cui all'art. 5, comma 6, del t.u. immigrazione, in quanto clausola aperta ed elastica, non sarebbe sostituibile con la previsione di casi tassativi, i quali, in ragione della loro stessa struttura e conformazione, non potrebbero garantire la copertura dell'intera area di accoglienza dovuta in esecuzione di obblighi costituzionali o internazionali. Pertanto, la nuova disciplina contrasterebbe con gli artt. 2 e 3 Cost., in ragione della violazione dei principi di inviolabilità della persona umana nei suoi diritti fondamentali e nella sua dignità; con l'art. 10, secondo e terzo comma, Cost., atteso che gli obblighi interni e internazionali di protezione dello straniero risulterebbero inosservati; con l'art. 97 Cost., per violazione del principio di ragionevolezza e buon andamento dell'amministrazione in ragione dell'avvenuta individuazione e distinzione, all'interno della popolazione regionale, di un gruppo di persone a condizione giuridica irrimediabilmente degradata; con l'art. 117, primo comma, Cost., per il dichiarato intento del legislatore a non sentirsi vincolato all'adempimento degli obblighi costituzionali e internazionali; con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., perché l'intervento legislativo ridonderebbe sull'esercizio delle competenze regionali in materia di tutela della salute, del lavoro e della formazione professionale e dell'assistenza sociale.

2.1.2.- In via subordinata, la Regione Emilia-Romagna censura la nuova ipotesi di permesso di soggiorno per calamità, introdotta dall'art. l, comma l, lettera h), del d.l. n. 113 del 2018, nella parte in cui limita la possibilità di rilascio di detto titolo ai soli casi in cui lo stato di calamità in cui versi il paese di origine dello straniero sia «contingente ed eccezionale». Tale limitazione, secondo la Regione, escluderebbe tutte le altre ipotesi in cui ricorrano ragioni diverse dalla prevista «calamità contingente ed eccezionale», che non rendono comunque possibile il rientro e la permanenza dello straniero in condizioni di sicurezza, ma sia in ogni caso doveroso il riconoscimento della protezione umanitaria per obbligo costituzionale o internazionale. Vi sarebbe pertanto una violazione degli artt. 2, 3, 10 e 117, primo comma, Cost., ridondante in lesione delle competenze regionali e comunali, garantite dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.

2.1.3.- In terzo luogo, la Regione ravvisa un'ulteriore violazione degli artt. 3, 10, secondo e terzo comma, e 117, primo comma, Cost., nella parte in cui le disposizioni impugnate eliminano il riferimento a «motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano», ove queste siano intese nel senso di precludere il rilascio del permesso di soggiorno in favore dei soggetti comunque meritevoli del titolo in esecuzione di obblighi internazionali e costituzionali, anche se non rientranti nelle circostanze specificamente previste dalle norme sui permessi per casi speciali, ma comunque collegati alla medesima area di protezione.

2.1.4.- La Regione Emilia-Romagna ritiene inoltre che l'abrogazione di ogni riferimento al permesso di soggiorno per motivi umanitari dal t.u. immigrazione privi i soggetti in possesso di un permesso di soggiorno per motivi umanitari di una serie di diritti civili o sociali, quali ad esempio il diritto alla formazione professionale, al lavoro, all'accesso alle prestazioni sanitarie in condizione di parità con i cittadini.

Sotto altro profilo, la ricorrente afferma che l'applicazione immediata delle disposizioni impugnate avrebbe l'effetto di sottrarre ai titolari di un permesso di soggiorno per motivi umanitari ancora in corso di validità, una serie di facoltà e prestazioni erogate dalla Regione o dagli enti locali in materia di tutela del lavoro, di istruzione, di formazione e di avviamento professionale. Da tanto, la Regione ricorrente ricava l'illegittimità di tali norme per violazione degli artt. 2 e 3 Cost. in ragione della privazione di uno status legittimamente acquisito, con violazione del principio dell'affidamento e con incisione di diritti fondamentali della persona, quali il diritto al lavoro e alla formazione professionale di cui all'art. 35 Cost., il diritto all'istruzione ex art. 34 Cost. e il diritto alla salute presidiato dall'art. 32 Cost.

2.1.5.- In quinto luogo, la Regione Emilia-Romagna deduce altresì «la illegittimità costituzionale dell'art. l, commi 8 e 9, per violazione degli artt. 2 e 10, terzo comma, dell'art. 3 Cost., sotto il profilo della tutela dell'affidamento e per disparità di trattamento, nonché dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione ai principi di certezza del diritto e di tutela dell'affidamento sanciti dal diritto europeo». In particolare, ad avviso della Regione ricorrente, il comma 8 sarebbe illegittimo perché non consentirebbe il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi umanitari in costanza delle condizioni che lo hanno reso giuridicamente dovuto, mentre il comma 9, a sua volta, sarebbe illegittimo laddove prevede il rilascio solo di un permesso per «casi speciali».

Dette disposizioni, laddove applicate retroattivamente nei confronti degli stranieri che avevano fatto ingresso nel territorio dello Stato prima del 5 ottobre 2018, contrasterebbero con gli artt. 2, 10, terzo comma, 3 (in relazione ai principi di affidamento e di certezza del diritto interno), 117, primo comma, Cost. (per violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto sanciti dal diritto europeo), trattandosi «di persone già presenti sul territorio regionale e quindi integrate nel sistema di assistenza e di protezione sociale apprestato dalla rete regionale, i quali per effetto della interpretazione qui contestata come incostituzionale ne verrebbero esclusi».

2.2.- Quanto all'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018, la ricorrente ritiene le impugnate disposizioni lesive degli artt. 2, 3, 4, 5, 11, 35, 97, 114, 117, primo, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 Cost., nonché del principio di leale collaborazione.

Partendo dalla considerazione che l'intervento normativo mira a limitare l'accoglienza nel sistema SPRAR (rinominato SIPROIMI) ai soli titolari di protezione internazionale (compresa quella speciale, sostituitasi, in parte, a quella umanitaria precedentemente esistente) e ai minori stranieri non accompagnati, il ricorso è volto a contestare la legittimità costituzionale «della sottrazione agli enti territoriali dell'accoglienza ai richiedenti asilo e delle risorse destinate ad essa, in quanto tale sottrazione priva le Regioni e gli enti locali di una parte delle funzioni che ad essi spettano».

A tal fine, la ricorrente ricostruisce la disciplina previgente del sistema SPRAR, evidenziando, per quanto qui d'interesse, che esso è finanziato da un fondo nazionale alimentato anche da risorse messe a disposizione dell'Unione europea, da ultimo grazie al Regolamento (UE) del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014, n. 516 che istituisce il Fondo Asilo, migrazione e integrazione, che modifica la decisione 2008/381/CE del Consiglio e che abroga le decisioni n. 573/2007/CE e n. 575/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la decisione 2007/435/CE del Consiglio.

Ricorda che gli enti locali predisponevano un sistema di seconda accoglienza che costituiva il passaggio successivo rispetto alla cosiddetta prima accoglienza, espletata dopo le operazioni di primo soccorso finalizzate a distinguere i richiedenti protezione dai cosiddetti migranti economici, questi ultimi non ammessi sul territorio nazionale.

La ricorrente illustra poi le modifiche apportate dal d.l. n. 113 del 2018, come convertito, con le quali sono state profondamente variate le norme fondamentali di disciplina dell'ex SPRAR contenute nell'art. 1-sexies del d.l. n. 416 del 1989 e nell'art. 14 del d.lgs. n. 142 del 2015 - nei sensi già descritti con riferimento al ricorso della Regione Umbria - introducendo anche una disciplina transitoria.

2.2.1.- Il primo motivo di ricorso investe specificamente l'art. 12, comma 1, lettere a), a-ter), b), c), d); comma 2, lettere a), numeri 1) e 2), b), c), d), numeri 1) e 2), f), numeri 1) e 5), g), numeri 1) e 2), h), numeri 1) e 2); comma 3, lettera a); comma 4 del d.l. n. 113 del 2018.

Secondo la Regione Emilia-Romagna, l'accentramento in sedi e istituzioni statali delle funzioni di accoglienza dei richiedenti asilo comprometterebbe la facoltà delle Regioni di disciplinare - rispetto a soggetti che, in attesa di ulteriori decisioni, legittimamente permangono sul territorio - le forme dell'assistenza ai richiedenti asilo, ivi compresa l'istituzione di strutture idonee e l'individuazione delle funzioni degli enti locali nella materia, ulteriori rispetto a quelle individuate dallo Stato come funzioni fondamentali (tra cui il sistema locale dei servizi sociali).

La Regione e gli enti locali sarebbero perciò privati di funzioni (in materia di assistenza a una particolare categoria di persone, bisognose di accoglienza) di cui sono costituzionalmente titolari e che la ricorrente avrebbe già esercitato, peraltro attribuendo ai Comuni «rilevantissime funzioni» in materia di integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati.

Sarebbero, in tal modo, violati gli artt. 5, 114, 117, terzo e quarto comma e 118, primo comma, Cost., quest'ultimo, in particolare, perché le funzioni di seconda accoglienza ai richiedenti asilo erano correttamente allocate a livello comunale.

Ancora, la concentrazione delle funzioni di accoglienza per i richiedenti asilo nelle strutture governative sarebbe irragionevole e metterebbe a repentaglio basilari diritti riconosciuti dall'art. 2 Cost., per la prospettiva «di sicure violazioni dei diritti umani dei soggetti ospitati», essendo «notorio» che, nei centri statali, le condizioni di accoglienza sarebbero peggiori rispetto a quelle assicurate nelle strutture ex SPRAR, ponendosi al di sotto degli standard imposti dalle norme europee.

2.2.2.- Il secondo motivo di ricorso censura specificamente il comma 1, lettera a-bis), e il comma 2, lettera f), numero 2), dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018.

Tali disposizioni avrebbero riformulato la disciplina dei finanziamenti ai progetti di accoglienza nel sistema ex SPRAR, precludendo l'accesso degli enti locali al Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, comprendente anche fondi di provenienza europea relativamente all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. Inoltre, sarebbe stato ridotto il ruolo spettante alla Conferenza unificata, la quale, a fronte del precedente compito di interlocuzione nel momento dell'emanazione del decreto ministeriale di ripartizione dei fondi, oggi concorrerebbe solo al decreto ministeriale con il quale sono definititi i criteri e le modalità per la presentazione da parte degli enti locali delle domande di contributo per la realizzazione e la prosecuzione dei progetti finalizzati all'accoglienza dei soggetti ammessi al SIPROIMI.

In tal modo, sarebbero violati gli artt. 117 e 119 Cost. e 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 5, comma l, lettera b), del regolamento n. 516/2014/UE, in quanto, eliminando il canale di finanziamento per gli ex SPRAR relativamente all'accoglienza dei richiedenti protezione, gli enti locali sarebbero privati di qualunque via per accedere ai finanziamenti per tale tipologia di servizio, che pure sarebbero competenti - insieme alla Regione - a svolgere, nonché esclusi dai fondi europei.

Sarebbero altresì violati gli artt. 3, 97, 120 Cost. e il principio di leale collaborazione, per il ridimensionamento del ruolo assunto dalla Conferenza unificata.

2.2.3.- Il terzo motivo di ricorso colpisce specificamente il comma 2, lettera h-bis), dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018.

La disposizione prevede, in relazione ai minori non accompagnati, che nel caso di indisponibilità di strutture governative, essi siano accolti temporaneamente dai Comuni in cui si trovano, ma «senza alcuna spesa o onere a carico del Comune interessato all'accoglienza».

La censura è avanzata in via cautelativa, ove la disposizione dovesse essere interpretata nel senso di limitare la possibilità dei Comuni, nell'esercizio di funzioni proprie, di finanziare liberamente le proprie attività. In tal caso, infatti, risulterebbe lesa, a parere della ricorrente, l'autonomia finanziaria degli enti locali, oltre che il principio di buon andamento dell'amministrazione, in violazione degli artt. 97, 118 e 119 Cost.

2.2.4.- Il quarto motivo di ricorso investe specificamente il comma 2, lettera l), dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018.

La norma abroga la disposizione che prevedeva la possibilità, per i richiedenti asilo che in precedenza usufruivano dei servizi SPRAR, di frequentare corsi di formazione professionale.

A parere della ricorrente, la disposizione censurata violerebbe l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in connessione con l'art. 35 Cost., ove interpretata nel senso di istituire un divieto in capo alla Regione e agli enti locali di organizzare attività di formazione professionale alle quali i richiedenti protezione internazionale possano partecipare.

2.2.5.- Il quinto motivo di ricorso censura specificamente il comma 2, lettera m), dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018.

La disposizione riserva ai già titolari di protezione internazionale l'impiego in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali, promosse dai prefetti, d'intesa con i Comuni e le Regioni.

Ove interpretata come un divieto rispetto alla possibilità, per Comuni e Regioni, di organizzare tali attività in relazione ai richiedenti asilo, violerebbe le competenze regionali in materia di formazione professionale e tutela del lavoro e, dunque, l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in connessione con gli artt. 4 e 35 Cost.

2.2.6.- Il sesto motivo di ricorso investe specificamente il comma 5 dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018.

La disposizione pone la scadenza del progetto quale limite alla permanenza in accoglienza negli ex SPRAR dei richiedenti asilo.

Secondo la ricorrente, sarebbero violati gli artt. 3, 11, 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 8 CEDU in materia di tutela della vita privata e familiare, in quanto, in lesione del principio di ragionevolezza, si porrebbe in diretta violazione dei diritti dei soggetti in accoglienza, i quali da un giorno all'altro si ritroverebbero «privi di qualunque tipo di sostegno ed espulsi dal contesto di vita nel quale erano inseriti».

Sarebbe leso, altresì, l'art. 117, terzo e quarto comma, nonché il principio di sussidiarietà di cui agli artt. 5, 114 e 118 Cost., che al terzo comma prevede forme di coordinamento proprio in materia di immigrazione, e ancora il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., in quanto la disposizione costringerebbe gli enti locali a espellere i richiedenti asilo dai propri centri, quand'anche le risorse economiche dell'ente oppure quelle fornite dalla Regione nell'ambito delle proprie competenze risultassero perfettamente sufficienti.

2.2.7.- Il settimo motivo di ricorso investe specificamente il comma 6 dell'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018.

La norma pone la scadenza del progetto quale limite alla permanenza in accoglienza negli ex SPRAR per i titolari di protezione umanitaria, oggi soppressa.

Secondo la ricorrente, tali soggetti sarebbero espulsi dal sistema dell'accoglienza, con conseguente aggravamento, senza ragione, delle condizioni di permanenza temporanea sul territorio.

Sarebbero, perciò, violati gli artt. 3, 11 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 8 CEDU in materia di tutela della vita privata e familiare, in quanto, in lesione del principio di ragionevolezza, la disposizione impugnata si porrebbe in diretta violazione dei diritti dei soggetti in accoglienza, i quali da un giorno all'altro si ritroverebbero privi di qualunque tipo di sostegno ed espulsi dal contesto di vita nel quale erano inseriti.

2.3.- Con specifico riferimento all'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato le seguenti disposizioni: comma 1, lettera a), numero 2), lettera b) e lettera c), in riferimento agli artt. 2, 3, 5, 32, 34, 35, 97, 117 e 118 Cost.

2.3.1.- La ricorrente, dopo aver illustrato il quadro normativo, afferma che con la norma impugnata è stata «dimezzata la funzione del [permesso di soggiorno per richiesta asilo] che vale ai fini del riconoscimento, ma non (più), invece, ai fini dell'iscrizione anagrafica presso il Comune».

La difesa regionale ricorda che la residenza è il luogo in cui la persona ha la dimora abituale (art. 43 del codice civile) e che, pertanto, essa corrisponde «ad una situazione di fatto». Rammenta, altresì, che la giurisprudenza di legittimità ha, da molti anni, riconosciuto che quello all'iscrizione anagrafica è «un diritto soggettivo perfetto» (è citata la sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 19 giugno 2000, n. 449).

La ricorrente passa, poi, a esaminare due diverse interpretazioni delle disposizioni impugnate, entrambe comunque non esenti da profili di incostituzionalità.

Secondo una lettura radicale, le norme impugnate impedirebbero l'identificazione e la qualificazione dei richiedenti asilo come residenti. In tal caso, i richiedenti asilo sarebbero soggetti privi di residenza, non identificati nella comunità territoriale in cui si trovano; avrebbero soltanto un domicilio, cioè una sede di affari e interessi, «ma non un luogo nel quale essi, come persone, siano riconosciuti trovarsi abitualmente». In altre parole, le norme impugnate «creerebbero delle persone istituzionalmente di serie B, veri fantasmi sociali, privi persino del diritto di essere ufficialmente considerat[i] come residenti in un luogo», con evidente violazione sia dell'art. 2 Cost., sia del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., «nel senso più classico e primordiale del termine, con riferimento in questo caso alla discriminazione in base alle "condizioni personali e sociali"». Dal canto loro, le comunità interessate sarebbero private «della possibilità di riconoscere chi ne è di fatto parte stabile e conseguentemente della possibilità di utilizzare il luogo di residenza quale presupposto dell'esercizio delle loro funzioni sia normative che ancor più amministrative».

La ricorrente sostiene che quest'ultima considerazione «risolv[a] in radice anche il problema della ridondanza della questione di legittimità qui posta sulle funzioni regionali»; sarebbe dunque evidente «la violazione di tutte le disposizioni costituzionali che consentono e impongono tali attività di governo e di amministrazione», e in particolare degli artt. 5, 97, 117 e 118 Cost. e ancora prima dell'art. 3 Cost. «quale fondamento del principio di ragionevolezza».

In base alla seconda interpretazione, invece, le norme impugnate non sarebbero volte a privare alcuno del diritto alla residenza ma comporterebbero «"soltanto" l'impossibilità di utilizzare il permesso di soggiorno quale documento utile a determinare la residenza». Permarrebbero, dunque, la possibilità e il diritto di ottenere l'iscrizione anagrafica in base ad altri documenti idonei a provare «il fatto della residenza come dimora abituale». Analogamente resterebbe fermo il dovere delle autorità comunali di accertare lo stesso fatto della residenza, iscrivendo ogni residente nei registri dell'anagrafe. In base a questa diversa interpretazione, le disposizioni impugnate non creerebbero «una categoria di esseri umani privi del diritto e del dovere di essere riconosciuti quali residenti in un luogo», ma non sarebbero comunque esenti dalle censure di illegittimità costituzionale.

Le norme impugnate risulterebbero, infatti, «completamente irragionevoli» in quanto finirebbero con l'ostacolare, piuttosto che con il favorire, «il processo di accertamento della residenza», non potendo essere utilizzato il permesso di soggiorno al fine di ottenere l'iscrizione anagrafica. Parimenti irrazionale risulterebbe l'abrogazione dell'obbligo dei responsabili dei centri di accoglienza di comunicare i nominativi delle persone accolte ai fini dell'accertamento e dell'attestazione della loro residenza. Di qui deriverebbe la violazione del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e del principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.).

2.3.2.- L'eliminazione dell'iscrizione anagrafica comporterebbe, inoltre, «conseguenze rilevanti» sull'attività svolta dai Comuni della Regione Emilia-Romagna e da quest'ultima. Infatti, l'amministrazione regionale e quella comunale organizzano i servizi inerenti alla sanità, all'istruzione e all'accesso all'impiego tramite l'iscrizione anagrafica. Pertanto, il divieto di iscrizione anagrafica renderebbe impossibile procedere alla programmazione dei servizi sociali. Verrebbero, inoltre, complicate le funzioni di monitoraggio della popolazione e della sicurezza locale, demandate agli enti comunali. Infine, la mancanza dell'iscrizione anagrafica arrecherebbe una lesione «a funzioni legislative già esercitate nella pienezza delle sue competenze da parte della Regione Emilia-Romagna».

2.3.3.- Oltre che «dal punto di vista degli enti», le norme impugnate risulterebbero irragionevoli anche se considerate «dalla prospettiva del richiedente». In proposito, la ricorrente richiama la giurisprudenza costituzionale nella quale si è affermato che «lo straniero è anche titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona» (è citata la sentenza n. 148 del 2008). Tra questi diritti rientra sicuramente il diritto alla salute (art. 32 Cost.), quello all'istruzione (art. 34 Cost.), quello al lavoro (art. 35 Cost.) e, in generale, tutti i diritti tutelati dall'art. 2 Cost.

L'impossibilità di iscrizione ai registri anagrafici renderebbe molto più difficoltoso l'esercizio di questi diritti e l'accesso ai servizi connessi, con conseguente violazione dei parametri costituzionali sopra indicati.

2.3.4.- Da ultimo, le norme impugnate sarebbero contradditorie e generative di disparità di trattamento alla luce di quanto disposto dall'art. 6, comma 7, del t.u. immigrazione, secondo cui, tra l'altro, «[l]e iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione».

La disparità di trattamento risiederebbe nel fatto che il permesso di soggiorno per i richiedenti asilo è l'unico a non dare accesso all'iscrizione anagrafica e quindi, tra tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti, i richiedenti asilo sarebbero i soli che non possono ottenere l'iscrizione anagrafica e che non possono beneficiare dei servizi connessi.

Sempre in relazione all'art. 6, comma 7, del t.u. immigrazione, vi sarebbero profili ulteriori di disparità. Infatti, il secondo periodo di questa disposizione stabilisce che «[i]n ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza». Pertanto, mentre per i titolari della protezione internazionale (che hanno diritto all'iscrizione anagrafica) sarà rilevante la loro dimora abituale ex art. 6, comma 7, del t.u. immigrazione, la medesima situazione di fatto non potrà rilevare per i richiedenti asilo.

3.- La Regione Marche, con ricorso notificato il 1°-6 febbraio 2019 e depositato il 5 febbraio 2019 (reg. ric. n. 13 del 2019), ha impugnato l'intero testo del decreto-legge, nonché singole disposizioni del d.l. n. 118 del 2013, e tra queste, gli artt. 1, 12 e 13.

Dell'art. 1, in particolare, ha impugnato: il comma 1, lettera b), numero 2), lettere e), f), g), h), i), o) e p), numero 1); il comma 2 e il comma 8.

Dell'art. 12 ha impugnato: il comma 1, lettere a), b) e c); il comma 2, lettere f), numero 1), l) e m).

Dell'art. 13, comma 1, ha censurato: le lettere a), numero 2), e c).

La ricorrente ricostruisce il complesso intervento normativo portato dal d.l. n. 113 del 2018, nei termini che si sono ampiamente in precedenza già illustrati, con riferimento ai ricorsi presentati dalle Regioni Umbria ed Emilia-Romagna.

In ordine alla legittimazione della Regione all'impugnativa, a tutela delle attribuzioni proprie, unitamente a quelle degli enti locali, la ricorrente ricorda che il decreto-legge in esame inciderebbe sulle potestà normative, amministrative e organizzative nelle materie che l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. assegna alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni.

A queste ultime, infatti, la Costituzione affiderebbe la competenza a regolare e organizzare lo svolgimento di funzioni essenziali per la gestione del fenomeno migratorio, implicanti l'erogazione di molteplici servizi in favore della popolazione straniera stabilitasi nel proprio territorio. Verrebbero in rilievo, in particolare, i servizi per la tutela della salute, la tutela del lavoro e le politiche attive del lavoro, la formazione professionale, l'istruzione, l'assistenza sociale, l'edilizia residenziale pubblica e, in generale, i servizi riferiti a tutte le prestazioni volte a garantire l'inclusione e l'integrazione degli immigrati nel tessuto socio-economico regionale. Tutti settori di intervento rientranti, secondo la ricorrente, nelle materie di competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni e oggetto di una distribuzione multilivello - tra Stato, Regioni ed enti locali - delle corrispondenti funzioni amministrative (ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost.).

La Regione Marche avrebbe esercitato le competenze sopra richiamate sia con atti legislativi sia con attività amministrative.

Secondo la ricorrente, le disposizioni del d.l. n. 113 del 2018 rischierebbero di «vanificare del tutto» gli interventi regionali volti a garantire l'ordinata gestione degli effetti, sul territorio e sulla convivenza sociale, dei fenomeni migratori, con conseguente grave pregiudizio per le Regioni e gli enti locali, chiamati a far fronte alle situazioni di disagio sociale ed economico, degrado urbano ed emarginazione che si verificherebbero laddove venissero meno le «misure di mitigazione».

In particolare, l'abrogazione dell'istituto generale del permesso di soggiorno per motivi umanitari determinerebbe il rischio concreto di un notevole incremento della popolazione straniera irregolarmente presente sul territorio nazionale, con conseguente preclusione dell'erogazione di tutti quei servizi a cui in precedenza i soggetti interessati avevano legittimamente accesso.

A seguito della riforma, i legislatori regionali sarebbero obbligati a introdurre modifiche rilevanti nella legislazione e nell'organizzazione amministrativa riferita all'erogazione dei servizi di accoglienza agli stranieri, «sostenendone i relativi costi (ivi compresa la perdita degli effetti positivi delle misure fin qui adottate)».

In quest'ottica, oltre alle competenze innanzi indicate, verrebbe in rilievo anche la competenza regionale residuale in materia di «polizia amministrativa locale», con particolare riguardo alla sicurezza urbana.

Per questi motivi, le modifiche introdotte dal cosiddetto decreto sicurezza presenterebbero molteplici profili di incostituzionalità ridondanti «senz'altro in lesione delle competenze costituzionali attribuite alla Regione e che quest'ultima ha fino a oggi concretamente esercitato con la sua attività legislativa e con l'organizzazione dei servizi predisposti a favore degli stranieri titolari dei relativi permessi di soggiorno».

3.1.- Quanto al merito dell'impugnativa, la Regione Marche prospetta, in primo luogo, l'illegittimità costituzionale dell'intero testo del d.l. n. 113 del 2018, per violazione dell'art. 77 Cost.

Ad avviso della ricorrente, mancherebbe nel preambolo un'adeguata motivazione in grado di giustificare l'ampiezza di una riforma ordinamentale realizzata tramite decretazione d'urgenza. Inoltre, il decreto-legge in esame avrebbe un contenuto eterogeneo, riguardando plurimi profili che spaziano dall'immigrazione alla protezione internazionale, dalla cittadinanza alla sicurezza, dal contrasto della criminalità organizzata all'organizzazione amministrativa dell'autorità nazionale e locale di pubblica sicurezza. Infine, l'immigrazione viene ritenuta, dalla Regione Marche, un fenomeno ormai ordinario, dinanzi al quale non potrebbero ricorrere i presupposti di straordinaria necessità e urgenza legittimanti l'intervento governativo.

3.2.- Quanto alle singole disposizioni impugnate, con particolare riguardo alle censure rivolte nei confronti dell'art. 1, la ricorrente deduce numerosi profili di incostituzionalità, articolandoli in tre motivi di ricorso.

3.2.1.- Con il primo motivo, la Regione censura il combinato disposto di cui all'art. 1, comma 1, lettera b), numero 2), comma 2 e comma 8, nonché il comma 1, lettere e), f), g), h), i), o), p), numero 1), di detto articolo, per violazione, diretta e indiretta, di diversi parametri costituzionali.

Per effetto delle disposizioni sopra indicate, il ridimensionamento della tutela umanitaria riguarderebbe non solo i richiedenti detta protezione dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 113 del 2018, ma anche i titolari del "vecchio" permesso di soggiorno che, pur a condizioni invariate, non potranno più ottenerne il rinnovo e per i quali dovrà invece valutarsi la sussistenza delle condizioni previste dall'art. 19, commi 1 e 1.1, del t.u. immigrazione o la ricorrenza dei «casi speciali». Di qui, l'asserito contrasto con l'art. 2 Cost. e il connesso principio di dignità umana, poiché la novella legislativa escluderebbe dal regime di protezione internazionale soggetti che, costretti a rientrare nel proprio paese d'origine, si vedrebbero lesi nel godimento di diritti fondamentali che concorrono a qualificare la dignità dell'uomo in quanto tale.

Sarebbero altresì violati gli artt. 2 e 3 Cost. sotto il profilo dell'irragionevole lesione della posizione acquisita dagli stranieri in virtù della previgente disciplina e che, senza adeguata normativa transitoria, si ritroverebbero in condizione di irregolarità. Vi sarebbe inoltre una disparità di trattamento tra coloro i quali, a parità di condizioni di rilascio, dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 113 del 2018, non potranno più godere del permesso di soggiorno e coloro che potranno mantenerlo, con conseguente discriminazione sul piano del godimento dei diritti e delle prestazioni collegate.

Violato sarebbe poi l'art. 10, terzo comma, Cost., perché la normativa impugnata escluderebbe soggetti che, secondo la giurisprudenza di legittimità, sono titolari del diritto di asilo riconosciuto dalla citata disposizione costituzionale.

Secondo la Regione, poi, le disposizioni impugnate contrasterebbero anche con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. in riferimento agli artt. 15, lettera c) e 18 della direttiva 2011/95/UE, perché sarebbero esclusi dal regime di protezione ivi disciplinato soggetti che invece avrebbero diritto alla protezione sussidiaria, in quanto esposti, in caso di rimpatrio, alla «minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale».

Parimenti, in violazione degli artt. 10, secondo comma, e 117, primo comma, Cost., in riferimento agli artt. 6, 10, comma 1, 17, 23 e 24 del Patto internazionale sui diritti civili e politici e agli artt. 2, 3 e 8 CEDU, sarebbero esclusi dal regime di protezione ivi disciplinato soggetti esposti a un serio rischio per la propria vita e sicurezza alimentare, nonché per il loro diritto fondamentale al rispetto della vita privata e familiare.

Ad avviso della Regione Marche, gli evidenziati profili di incostituzionalità sarebbero ancora più gravi in considerazione del fatto che la novella legislativa interviene su un sistema di protezione internazionale «attuato per dare seguito necessario ai principi di cui all'art. 10 Cost. Si deve, infatti considerare che le disposizioni impugnate nel presente ricorso abrogano una disciplina "costituzionalmente obbligatoria", in quanto sistema normativo che, anche nell'interpretazione giurisprudenziale, ha avuto la funzione di rendere effettivi i diritti fondamentali della persona». Pertanto, si tratterebbe di norme che, una volta venute a esistenza, secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale (è citata la sentenza n. 49 del 2000), possono essere oggetto di modifica legislativa, ma non di abrogazione pura e semplice, «così da eliminare la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di quel medesimo precetto costituzionale delle cui attuazione costituiscono strumento».

Le disposizioni impugnate, in quanto incostituzionali, inciderebbero illegittimamente sulle attribuzioni legislative regionali riguardanti i servizi erogati in favore degli stranieri in materia di tutela della salute, istruzione, formazione professionale, governo del territorio, ex art. 117, terzo comma Cost., nonché su quelle concernenti i servizi erogati in materia di assistenza sociale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. e sulle relative funzioni amministrative ex art. 118 Cost., con la conseguente necessità di rimodulazione delle stesse funzioni, così da escludere gli stranieri non più qualificabili come «regolarmente soggiornanti» dal godimento delle prestazioni concernenti i servizi sopra elencati, essenziali per la corretta gestione degli effetti sociali e territoriali del fenomeno migratorio.

La Regione ricorrente ritiene dunque evidente la ridondanza dei denunciati profili di incostituzionalità nella lesione delle attribuzioni regionali, che si concretizzerebbe proprio laddove le norme adottate dal legislatore nazionale - nel caso di specie, ritenute dalla ricorrente espressione della competenza esclusiva statale in materia di «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea», nonché di «immigrazione» - pur non contrastando con le regole costituzionali in tema di riparto di competenze tra Stato ed enti territoriali, nondimeno obblighino le Regioni, nell'esercizio delle proprie attribuzioni, a conformarsi a una disciplina legislativa incostituzionale sotto altri profili (richiama, a tal fine, la sentenza n. 145 del 2016). Ciò accadrebbe nel caso in esame, poiché le norme impugnate vincolerebbero illegittimamente le Regioni nella regolamentazione ed erogazione dei servizi di accoglienza in favore degli stranieri, come quello sanitario e quello concernente l'istruzione superiore e la formazione professionale, per i quali alla Regione sarebbe preclusa la determinazione autonoma del volume e delle modalità organizzative delle prestazioni.

La Regione ricorrente ricorda che a essa spetta la facoltà di approvare norme di maggior favore nei confronti degli stranieri nelle materie di propria competenza, alla luce delle direttive europee che riconoscono al legislatore nazionale la possibilità di introdurre disposizioni più favorevoli (ricorda, a tal fine, l'art. 2 della direttiva 2011/95/UE e l'art. 4 della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale) e del potere di concorrere all'attuazione del diritto europeo attribuitole dall'art. 117, quinto comma, Cost. L'esercizio di detta facoltà, ad avviso della ricorrente, verrebbe precluso dalla riduzione del novero dei soggetti ammessi a fruire dei servizi assistenziali, operata a livello statale.

Infine, la Regione afferma che la normativa statale, «in quanto illegittima costituzionalmente, incide negativamente anche sull'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost.», con particolare riguardo a quella in materia sanitaria, tenuto conto che gli oneri delle prestazioni indicate all'art. 35, comma 3, lettere a), b), c), d) e), del t.u. immigrazione, spettanti alle Regioni, aumenteranno in ragione dell'aumento del numero degli stranieri irregolari, analogamente a quanto accadrà per gli oneri da sostenere per i servizi sociali e assistenziali per la formazione professionale e l'edilizia residenziale pubblica.

3.2.2.- Con un secondo motivo di ricorso, la Regione Marche censura l'art. 1, comma 1, lettere e), f), numeri 1) e 2), g), h), i), numeri 1) e 2), del d.l. n. 113 del 2018, nella parte in cui, modificando i permessi di soggiorno umanitari di cui agli artt. 18, comma 2, 18-bis, comma 1, e 22, comma 12-quater, del t.u. immigrazione, e prevedendo ulteriori ipotesi di permesso di soggiorno tipiche con durate e disciplina differenziate, non sarebbe in grado di ricomprendere, nel proprio campo di applicazione, tutte le manifestazioni del diritto di alloggio e del diritto alla formazione che richiedono il possesso di un titolo di permanenza nel territorio nazionale «almeno biennale» (mentre i casi tipici hanno durata più esigua). Ciò determinerebbe, per la ricorrente, una violazione degli artt. 2 e 3 Cost., con riguardo agli stranieri titolari del permesso di soggiorno di cui all'art. 32, comma 3, del d.lgs. n. 25 del 2008.

Tale illegittimità si risolverebbe altresì in lesione indiretta delle attribuzioni regionali relative alle materie cui si riferiscono i diritti non contemplati dalle norme impugnate (ovvero, «formazione professionale», «tutela del lavoro», «assistenza sociale», «edilizia residenziale pubblica»), di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., nonché delle relative competenze amministrative spettanti alla Regione in base all'art. 118, primo comma, Cost.

Inoltre, la normativa statale inciderebbe negativamente anche sull'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost., per le medesime ragioni già illustrate con riferimento ai ricorsi di Umbria ed Emilia-Romagna.

3.2.3.- Infine, con un diverso motivo, la Regione censura il combinato disposto dell'art. 1, comma 1, lettera g), del d.l. n. 113 del 2018, con il comma 2 del medesimo articolo, per violazione degli artt. 2, 3 e 32 Cost., in quanto lo speciale permesso di soggiorno per cure mediche, introdotto dalle norme impugnate, non potrebbe essere rilasciato a chi versi in una situazione di salute grave «ma non di particolare o eccezionale gravità», con conseguente lesione indiretta delle attribuzioni regionali relative alla materia «tutela della salute», nonché delle rispettive competenze amministrative, atteso che la Regione sarebbe costretta a negare i servizi essenziali alla persona agli stranieri che, pur versando in gravi situazioni di salute, non rientrino nel campo di operatività di cui al comma 1, lettera g), dell'art. 1.

3.3.- Quanto all'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018, esso è censurato nelle parti in cui ha escluso la possibilità che la rete ex SPRAR eroghi i servizi di accoglienza ai soggetti che hanno formulato richiesta di protezione internazionale, ma sono ancora in attesa del pronunciamento dell'autorità amministrativa sulla richiesta medesima.

La ricorrente ritiene le elencate disposizioni lesive degli artt. 2, 3, 10, secondo e terzo comma, 11, 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in riferimento alla direttiva 2103/33/UE, con conseguente lesione indiretta delle attribuzioni legislative in materia di «tutela della salute», «tutela del lavoro», «istruzione», «formazione professionale», «governo del territorio», con riferimento all'edilizia residenziale pubblica, «assistenza sociale», nonché delle relative funzioni amministrative, che gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., riconoscono alla Regione, nonché per lesione indiretta dell'autonomia finanziaria regionale garantita dall'art. 119 Cost. e per lesione indiretta delle attribuzioni che l'art. 118 Cost., anche in relazione agli artt. 114 e 117, sesto comma, Cost., riconosce in favore dei Comuni, in riferimento alle indicate materie di competenza legislativa regionale.

Ricorda che la direttiva 2013/33/UE, in particolare con i considerando n. 26 e n. 27, stabilisce l'opportunità di incoraggiare un appropriato coordinamento tra le autorità competenti per quanto riguarda l'accoglienza dei richiedenti, e di promuovere, per questo, «relazioni armoniose» tra le comunità locali e i centri di accoglienza, evidenziando la centralità degli enti territoriali nella gestione del fenomeno migratorio. Del resto, ricorda ancora la ricorrente, le norme costituzionali prescrivono che lo svolgimento delle funzioni e dei servizi pubblici avvenga al livello più vicino possibile rispetto al destinatario della funzione o del servizio medesimi, salvo che per ragioni di differenziazione, sussidiarietà e adeguatezza risulti necessario lo svolgimento di tali attività a un livello organizzativo superiore (art. 118 Cost).

Le disposizioni impugnate avrebbero, invece, «radicalmente precluso» alle Regioni e agli enti locali di esercitare le proprie competenze costituzionalmente garantite nel settore dei servizi di accoglienza in favore degli stranieri richiedenti asilo, sopprimendo drasticamente la rete di interventi precedentemente garantiti a tali soggetti dal sistema SPRAR e conseguentemente accentrando in capo allo Stato le relative competenze.

Ancora, secondo la Regione Marche, i richiedenti asilo, per i quali - in attuazione dell'art. 8 della direttiva 2013/33/UE - non è prevista alcuna limitazione della libertà di circolazione nell'attesa della definizione della loro domanda di protezione, sarebbero liberi di stabilirsi nel territorio regionale e ciò «imporrà agli enti territoriali di attuare misure volte a garantire la salute pubblica e la sicurezza locale», oltre che il decoro urbano e l'ordine pubblico, in ciò impediti dalle disposizioni impugnate, che li priverebbero delle risorse finanziarie del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, sicché ogni misura di sostegno agli stranieri dovrà essere attuata dalle amministrazioni locali mediante impiego di risorse proprie, con conseguente lesione dell'autonomia finanziaria garantita dall'art. 119 Cost.

Secondo la ricorrente, inoltre, l'esclusione della possibilità di ricomprendere i richiedenti asilo in programmi di formazione professionale volti all'inserimento lavorativo e di impiego in lavori socialmente utili contrasterebbe con le norme della citata direttiva 2013/33/UE: sarebbero, così, violati gli artt. 2, 3, 10, secondo e terzo comma, 11 e 117, primo comma, Cost., con incisione sulle competenze spettanti, in materia di accoglienza degli stranieri, alle Regioni e ai Comuni, «costretti ad adeguarsi a una normativa incostituzionale e, dunque, a negare» tali provvidenze ai richiedenti.

3.4.- Con specifico riferimento all'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, la Regione Marche ha promosso questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni di cui al comma 1, lettera a), numero 2), e lettera c), in riferimento agli artt. 3, 10, terzo comma, 114, 117, terzo, quarto e sesto comma, 118 e 119 Cost.; all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 2, comma 1, del Protocollo n. 4 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e all'art. 12, comma 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici; agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione alla direttiva 2013/33/UE.

La ricorrente sottolinea, preliminarmente, come la residenza rappresenti «il principale criterio di collegamento tra cittadino e territorio, con rilevanti implicazioni sulla platea dei potenziali beneficiari di misure socio-assistenziali, nonché di quelle rivolte a favorire l'autonomia del cittadino».

3.4.1.- In particolare, la difesa regionale ritiene che la disposizione di cui all'art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), «per la parte in cui si debba intendere nel senso di vietare e dunque escludere l'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo», si ponga in contrasto con vari parametri costituzionali.

Innanzitutto, sarebbero violati gli artt. 3 e 10, terzo comma, Cost., in quanto si realizzerebbe «una irragionevole e sproporzionata disparità di trattamento rispetto ad altri stranieri in condizioni del tutto analoghe», quali i titolari di permessi speciali previsti dall'art. 32, comma 3, del d.lgs. n. 25 del 2008 e dallo stesso d.l. n. 113 del 2018.

Sarebbe violato anche l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 2, comma 1, del Protocollo n. 4 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e all'art. 12, comma 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. Alla luce delle citate norme internazionali, infatti, i richiedenti asilo, che sono titolari di un diritto all'ingresso nel territorio dello Stato e che quindi si trovano legalmente nel territorio italiano, avrebbero il diritto di fissare all'interno di tale territorio la propria residenza.

Ulteriori ragioni di incostituzionalità sarebbero rinvenibili nella violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione alla direttiva 2013/33/UE, nella parte in cui quest'ultima riconosce al richiedente asilo il diritto di fruire delle condizioni di accoglienza concernenti la scolarizzazione e l'istruzione dei minori (art. 14 della direttiva), l'accesso al mercato del lavoro (art. 15), la formazione professionale (art. 16), l'assistenza sanitaria e l'alloggio (artt. 17, 18 e 19).

3.4.2.- La ricorrente aggiunge che l'interpretazione dell'impugnato art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), nel senso di precludere l'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, inciderebbe senz'altro sulle attribuzioni regionali, legislative e amministrative, in materia di tutela della salute, di tutela del lavoro, di istruzione, di formazione professionale, di governo del territorio con riferimento all'edilizia residenziale pubblica, e di assistenza sociale (artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.). La denunciata lesione delle attribuzioni regionali deriverebbe dal fatto che l'iscrizione anagrafica costituisce il presupposto necessario per l'accesso ai servizi e alle prestazioni concernenti le anzidette materie; inoltre, la norma impugnata imporrebbe alla Regione di modificare la propria legislazione vigente.

Le lesioni delle attribuzioni delle Regioni ridonderebbero anche in una lesione delle competenze amministrative spettanti ai Comuni quanto alla tenuta e alla gestione dei registri anagrafici della popolazione residente sul territorio (artt. 114 e 118 Cost.).

3.4.3.- La norma di cui art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), impedirebbe, inoltre, ai Comuni di erogare ai richiedenti asilo molteplici servizi essenziali per garantire la loro integrazione socio-economica. Al riguardo, la difesa regionale ricorda che l'iscrizione anagrafica costituisce il presupposto per l'accesso all'assistenza sociale, per la concessione di sussidi e agevolazioni basati sulle condizioni di reddito, per la priorità di accesso ai servizi, per l'applicazione di tariffe inferiori a quelle massime, per la concessione di contributi a parziale o totale copertura delle rette, per l'esenzione della contribuzione al costo dei servizi e per usufruire del reddito di inclusione.

Inoltre, la mancata iscrizione anagrafica inciderebbe sulle politiche attive del lavoro e, in particolare, sulla possibilità per lo straniero di ottenere il riconoscimento dello stato di disoccupazione ai sensi del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150 (Disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive, ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 10 dicembre 2014, n. 183). A sua volta, l'assenza dello stato di disoccupazione precluderebbe l'accesso a tutti i servizi di politica attiva del lavoro finanziati dal Fondo Sociale Europeo.

A quanto detto, la difesa regionale aggiunge l'irragionevolezza del sistema normativo derivante dall'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, posto che, da un lato, le norme vigenti riconoscono ai richiedenti asilo il diritto a un alloggio (art. 18 della direttiva 2013/33/UE), mentre, dall'altro lato, la norma impugnata nega agli stessi soggetti la possibilità di ottenere l'iscrizione anagrafica. In questo modo sarebbe inciso anche il buon andamento nell'esercizio delle funzioni dei singoli Comuni, i quali, per svolgere i loro compiti, necessitano di conoscere esattamente il numero dei soggetti stabilmente presenti nel proprio territorio.

Infine, la norma impugnata inciderebbe anche sull'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost., «particolarmente sotto il profilo dell'autonomia di spesa in relazione ai servizi erogati per l'integrazione degli immigrati».

4.- La Regione Toscana, con ricorso notificato il 31 gennaio-4 febbraio 2019 e depositato il 6 febbraio 2019 (reg. ric. n. 17 del 2019), ha impugnato, tra gli altri, l'art. 1, comma 1, lettere b) e f), e comma 8, nonché l'art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113 del 2018, per violazione degli artt. 2, 3, 10, 32, 97, 117 primo, terzo e quarto comma, e 118 Cost.

4.1.- La Regione evidenzia come le suddette norme incidano su molteplici attribuzioni costituzionali della stessa e che numerosi Comuni toscani hanno altresì chiesto alla medesima di far valere anche la lesione delle attribuzioni degli enti locali, in ragione della «stretta connessione - in particolare nelle materie dell'assistenza sociale, dell'istruzione e dell'edilizia residenziale pubblica - tra le attribuzioni costituzionali regionali e quelle delle autonomie locali, la quale "consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali"» (vengono citate le sentenze n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).

4.1.1.- Con il primo motivo di ricorso, la Regione censura, in particolare, l'illegittimità costituzionale del comma 1, lettera b), e del comma 8, dell'impugnato art. 1, per violazione degli artt. 2, 3, 10, 32, 117, primo comma, Cost., nella parte in cui, eliminando l'istituto del generale permesso di soggiorno per motivi umanitari e individuando solo ipotesi tipiche e tassative di permesso di soggiorno, determinerebbero un significativo numero di stranieri irregolari, così causando «una lesione indiretta sulle attribuzioni legislative e amministrative regionali di cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in materia di tutela della salute, istruzione, politiche attive del lavoro, assistenza sociale, servizi sociali e formazione professionale».

Secondo la ricorrente, la legislazione e la programmazione regionale che, fino a ora, hanno disciplinato e previsto molteplici misure e interventi in favore dell'integrazione e inclusione sociale dei titolari di permessi di soggiorno umanitario sarebbero fortemente incise dalla novella legislativa, costringendo il legislatore regionale ad adeguarsi alle nuove previsioni. Evidenzia altresì come i nuovi permessi speciali, tipizzati dal decreto-legge, abbiano una durata ridotta a un anno, se non addirittura inferiore, così di fatto escludendo i titolari di detti permessi da alcune prestazioni invece finora erogate (assistenza sociale, accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica o l'iscrizione al servizio sanitario nazionale).

Quanto sopra detto proverebbe, a dire della Regione, la rilevanza e l'intreccio con materie di sicura competenza regionale, sia concorrente che residuale, come altresì riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (di cui ricorda le sentenze n. 61 del 2011, n. 299 e n. 269 del 2010, n. 156 del 2006 e n. 300 del 2005).

Le disposizioni impugnate, quindi, vanificherebbero la legislazione regionale e gli interventi che, sulla base di questa, sono stati programmati ed erogati, con conseguente lesione delle attribuzioni costituzionali nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., nonché delle relative funzioni amministrative spettanti ai sensi dell'art. 118 Cost. La Regione sarebbe infatti costretta a rimodulare dette funzioni con esclusione di soggetti «fino a ieri pienamente regolari e fruitori di politiche regionali volte a favorirne l'inclusione sociale, i quali sono divenuti o sono destinati a divenire inesorabilmente irregolari».

Per gli stessi motivi, anche il comma 8 dell'art. 1 - che regola la disciplina transitoria dei permessi umanitari già riconosciuti, stabilendo che alla scadenza potrà essere rilasciato un permesso di soggiorno speciale di durata annuale, rinnovabile, ma non convertibile in permesso per motivi di lavoro - risulterebbe costituzionalmente illegittimo, giacché non permetterebbe al titolare di un permesso di soggiorno per motivi umanitari in corso di validità di ottenerne il rinnovo a condizioni di rilascio invariate.

Ad avviso della Regione, il permesso di soggiorno per motivi umanitari, rilasciabile ai sensi dell'art. 5, comma 6, del t.u. immigrazione nel testo previgente, trovava fondamento negli artt. 2, 3 e 10 Cost., perché consentiva di riconoscere a tutte le persone i diritti inviolabili dell'uomo nel rispetto del dovere di solidarietà, nonché di evitare discriminazioni arbitrarie e irragionevoli (la ricorrente ricorda, a tal fine, la sentenza n. 381 del 1999 in merito a «seri motivi umanitari»).

Tale permesso umanitario sarebbe altresì lo strumento per attuare il diritto di asilo costituzionalmente garantito dall'art. 10, terzo comma, Cost., e darebbe piena attuazione a norme internazionali convenzionali ed europee (artt. 3 e 8 CEDU).

In ragione dei vincoli previsti negli artt. 10, secondo e terzo comma, e 117, primo comma, Cost., secondo la ricostruzione operata dalla Regione ricorrente, non sarebbe pertanto possibile, per il legislatore nazionale, abrogare l'istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari sostituendolo con altri che non garantiscano più un'attuazione completa ed esaustiva ai suddetti parametri. Trattasi, per la Regione, di «leggi costituzionalmente obbligatorie» che possono essere modificate o sostituite, ma «senza arretramenti delle tutele».

Da quanto detto, discenderebbe inoltre la violazione dell'art. 32 Cost. per le restrizioni all'iscrizione al Servizio sanitario regionale.

La ricorrente ritiene che la violazione degli artt. 2, 3 e 10 Cost. sia ancora più accentuata dalla considerazione del particolare impatto delle norme impugnate sui minori stranieri non accompagnati, i quali non potrebbero più beneficiare di un permesso di soggiorno di due anni rinnovabile e convertibile al raggiungimento dei 18 anni o allorché risultino essere in affidamento ai servizi sociali.

Per le considerazioni svolte, la Regione ritiene che le norme impugnate incidano sulle materie della «tutela della salute», dell'«istruzione», delle «politiche attive del lavoro», dell'«assistenza sociale» e dei «servizi sociali», della «formazione professionale» e dunque sulle attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione ai sensi dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., nonché sulle relative funzioni amministrative spettanti agli enti regionali e locali ex art. 118 Cost. Detta incidenza determinerebbe che stranieri oggi regolari e fruitori degli interventi e delle misure che la Regione Toscana ha attuato sul proprio territorio nelle materie sopra elencate, diverranno irregolari «senza che sia reale [...] la possibilità della loro espulsione», con l'effetto di comportare alcuni obblighi conformativi sulle attribuzioni regionali.

4.1.2.- Con un secondo motivo di ricorso, la Regione Toscana denuncia poi l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), del d.l. n. 113 del 2018 per violazione degli artt. 2 e 3 Cost., nella parte in cui, nel consentire l'accesso ai servizi assistenziali e allo studio, nonché l'iscrizione nell'elenco anagrafico ai titolari del permesso di soggiorno speciale per stranieri vittime di violenza domestica (art. 18-bis del t.u. immigrazione), lascerebbe fuori dal suo campo applicativo il diritto all'alloggio e alla formazione, così incidendo sulla competenza regionale in materia di «formazione professionale» e «edilizia residenziale pubblica».

Escludendo dal diritto di alloggio e di formazione gli stranieri vittime di violenza domestica, la disposizione censurata discriminerebbe la posizione di questi ultimi, in possesso di un permesso di soggiorno speciale, rispetto a quella dei titolari di un permesso di soggiorno ex art. 32, comma 3, del d.lgs. n. 25 del 2008, e in generale rispetto allo straniero regolarmente soggiornante, così violando gli artt. 2 e 3 Cost.

4.2.- Con specifico riferimento all'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, la Regione Toscana ha impugnato il comma 1, lettera a), numero 2), in riferimento agli artt. 2, 3, 10, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.; all'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 2, comma 1, del Protocollo n. 4 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, all'art. 12, comma 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, all'art. 7 della direttiva 2013/33/UE, all'art. 14 CEDU e all'art. 26 della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, ratificata e resa esecutiva con legge 24 luglio 1954, n. 722.

4.2.1.- Preliminarmente, la difesa regionale sottolinea che la norma impugnata si riferisce ai richiedenti asilo, i quali, sino alla definizione della procedura a opera della commissione territoriale (o sino alla decisione del ricorso avverso la pronuncia sulla richiesta di asilo), sono titolari di un permesso di soggiorno e vengono sistemati nelle strutture di prima accoglienza. Al riguardo, la ricorrente precisa che questo procedimento non è di breve durata, tenuto conto che le commissioni impiegano circa due anni per la relativa definizione, cui vanno sommati i tempi dell'eventuale contenzioso.

Pertanto, alla luce delle richiamate norme internazionali, i richiedenti asilo, in quanto soggiornanti legalmente nel territorio italiano, avrebbero il diritto di fissare all'interno di tale territorio la propria residenza.

Inoltre, la norma impugnata, non avendo abrogato l'art. 6, comma 7, del t.u. immigrazione, creerebbe «una situazione di assoluta incertezza sulla normativa applicabile ai richiedenti asilo regolarmente presenti, a danno della efficienza dell'azione amministrativa delle amministrazioni regionali e locali», con conseguente violazione dell'art. 97 Cost.

4.2.2.- La ricorrente aggiunge che l'iscrizione anagrafica è il presupposto per l'accesso all'assistenza sociale, per la concessione di sussidi o agevolazioni previste dalla legislazione statale e regionale basate sulle condizioni di reddito verificate mediante l'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE). A sua volta, presupposto per ottenere l'ISEE è la residenza anagrafica.

Inoltre, il richiedente asilo non potrà maturare i requisiti di durata della residenza necessari per l'accesso al reddito di inclusione (REI) di cui al decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla povertà), così come a tutte le altre prestazioni statali, regionali e locali che vengono condizionate dalla durata della residenza.

La norma impugnata inciderebbe anche sulle politiche attive del lavoro, essendo prevista la residenza per l'iscrizione allo stato di disoccupazione di cui al d.lgs. n. 150 del 2015.

Quindi, nella misura in cui sarebbe vietata l'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, si precluderebbe alle Regioni e agli enti locali di programmare interventi a loro favore nelle materie dell'assistenza sociale, della formazione professionale, del lavoro, con conseguente violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. Peraltro, limitatamente alle materie di potestà concorrente, la norma impugnata non potrebbe ritenersi espressione di un principio fondamentale, non avendo alcuna attinenza con gli ambiti delle politiche attive del lavoro e dell'istruzione.

La disposizione censurata si porrebbe in contrasto anche con l'art. 3 Cost., poiché discriminerebbe in modo irragionevole i richiedenti asilo sia rispetto ai cittadini sia rispetto alle altre categorie di stranieri regolarmente presenti sul territorio, cui l'iscrizione anagrafica non è preclusa.

Inoltre, in considerazione del fatto che l'iscrizione anagrafica è un diritto soggettivo, espressione dell'art. 2 Cost., la sua negazione ai richiedenti asilo violerebbe l'art. 14 CEDU, il quale vieta ogni discriminazione tra cittadini degli Stati membri e stranieri regolarmente soggiornanti. Parimenti violato sarebbe l'art. 26 della Convenzione di Ginevra, dal cui contrasto discenderebbe la violazione dell'art. 10, secondo comma, Cost. e dell'art. 117, primo comma, Cost., perché la disposizione impugnata non sarebbe conforme alle norme e ai trattati internazionali attinenti alla condizione giuridica dello straniero.

La difesa regionale precisa che la violazione degli artt. 2, 3, 10, 97 e 117, primo comma, Cost. può essere fatta valere dalla Regione ricorrente in quanto ridondante sulle competenze legislative regionali in materia di politiche attive del lavoro, di assistenza sociale e servizi sociali, di formazione professionale e istruzione (artt. 117, terzo e quarto comma, Cost.) e sulle relative funzioni amministrative spettanti alle regioni e agli enti locali (art. 118 Cost.).

Secondo la ricorrente l'abrogazione del diritto all'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, oltre a rappresentare un atto discriminatorio, imporrebbe al legislatore regionale la modifica della vigente legislazione, determinando l'oggettiva impossibilità, per gli enti locali e per la Regione, di avere contezza del numero effettivo delle persone regolarmente presenti sul territorio e quindi di programmare e organizzare i servizi necessari, e di fondare l'accesso al sistema di welfare sulla residenza.

Inoltre, la norma impugnata avrebbe l'effetto di scorporare i richiedenti asilo dall'insieme degli stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio, quanto alla possibilità di accedere ai servizi e agli interventi sociali.

Sempre a detta della difesa regionale, i suddetti profili di incostituzionalità non sarebbero superati dalla disposizione di cui all'art. 13, comma 1, lettera b), numero 1), del d.l. n. 113 del 2018, la quale dispone che «[l]'accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio» comunicato alla questura o corrispondente all'indirizzo del centro presso cui il richiedente si trova.

Questa disposizione, infatti, non consentirebbe di superare la previsione (contenuta nella legislazione regionale) della residenza come condizione di accesso al sistema di assistenza sociale; inoltre, l'eliminazione della residenza anagrafica per i richiedenti asilo imporrebbe all'amministrazione regionale e agli enti locali che erogano i servizi socio-sanitari l'organizzazione sulle piattaforme informatiche di due diverse procedure, che complicheranno la gestione e faranno crescere i costi.

Infine, la variabilità del domicilio, rispetto alla stabilità della residenza, renderebbe più difficile organizzare i controlli sui soggetti presenti sul territorio e quindi programmare i servizi socio-sanitari necessari, con il rischio di ingenerare «inefficienze contrarie al principio di buon andamento» di cui all'art. 97 Cost.

5.- La Regione Calabria, con ricorso notificato il 1° febbraio 2019 e depositato l'8 febbraio 2019 (reg. ric. n. 18 del 2019), ha impugnato, tra gli altri, l'art. l, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8 e 9; l'art. 12 e l'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018.

Dopo aver ricostruito gli effetti dell'intervento normativo - nei termini già ampiamente illustrati in precedenza - la Regione Calabria deduce che le disposizioni impugnate comporterebbero «sensibili condizionamenti sull'autonomia legislativa e amministrativa regionale a causa dalle scelte imposte dalle nuove norme statali».

5.1.- Con specifico riferimento all'art. 1, del d.l. n. 113 del 2018, la ricorrente sottolinea come l'abolizione del permesso umanitario, prevista dalla disposizione impugnata, violerebbe diverse previsioni del testo costituzionale.

Sarebbe in primo luogo violato il diritto di asilo ex art. 10, terzo comma, Cost., impedendo all'ente territoriale di assicurare prestazioni in favore di individui che avrebbero un titolo costituzionale a riceverle.

Risulterebbe altresì violato l'art. 3 Cost., in quanto la nuova disciplina statale determinerebbe una discriminazione «fra i soggetti titolari della protezione internazionale e sussidiaria e i soggetti titolari di protezione costituzionale», così vincolando la Regione a effettuare tale discriminazione nell'erogazione delle prestazioni assistenziali; parimenti lesi sarebbero gli artt. 31, 32, 34 e 35 Cost., in quanto la nuova normativa «impedisce alle Regioni di fornire, ai soggetti titolari del diritto costituzionale di asilo, le prestazioni assistenziali che costituiscono attuazione di tali disposizioni».

Inoltre, l'impugnato art. 1 contrasterebbe con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 8 CEDU, atteso che lo Stato e le Regioni devono esercitare la funzione legislativa nel rispetto degli obblighi internazionali ed europei, mentre la nuova disciplina imporrebbe alle Regioni di non applicare la propria normativa in tema assistenziale in favore di soggetti che potrebbero essere ben radicati nella società, al punto che un loro allontanamento violerebbe il rispetto della vita privata e familiare.

Ad avviso della ricorrente, la nuova normativa, in luogo di un approccio individualizzato, che prenda in considerazione l'esigenza di non pregiudicare in maniera sproporzionata (rispetto alle esigenze di sicurezza e ordine pubblico) il diritto convenzionale al rispetto della vita privata e familiare e il grado di radicamento sociale nel territorio del singolo straniero, avrebbe invece stabilito un illegittimo regime fondato sul divieto generalizzato di rilascio e rinnovo di permessi di soggiorno per motivi umanitari, prevedendo un meccanismo di eccezione fondato su casi tipizzati e particolarmente ristretti.

Infine, in ragione dell'intreccio di competenze statali e regionali in materia di immigrazione, l'intervento legislativo avrebbe richiesto, ad avviso della ricorrente, l'attivazione di strumenti cooperativi, per lo meno nella forma della consultazione, oltre alla previsione di una regolamentazione transitoria di carattere integrato, alla cui formazione avrebbero dovuto partecipare anche le Regioni. L'unilaterale riforma del diritto di asilo violerebbe pertanto il principio di leale collaborazione, che si impone ai sensi degli artt. 5 e 120 Cost. in ambiti caratterizzati da un concorso di competenze inestricabilmente connesse (è richiamata la sentenza n. 251 del 2016).

5.2.- Quanto all'art. 12 del d.l. n. 113 del 2018, la ricorrente ritiene la disposizione lesiva degli artt. 2, 3, 10, 11 e 117, primo comma - con riferimento agli standard internazionali ed europei di accoglienza - terzo e quarto comma, e 118 Cost., nonché del principio di leale collaborazione.

La ricorrente premette che l'oggetto e le finalità dell'intervento legislativo sarebbero individuabili nell'intento di delineare una netta differenziazione tra gli investimenti in termini di accoglienza e integrazione da destinare a coloro che hanno titolo definitivo a permanere sul territorio nazionale, da una parte, e i servizi di prima accoglienza e assistenza, da erogare a coloro che sono in temporanea attesa della definizione della loro posizione giuridica, dall'altra.

La riforma del sistema di accoglienza avrebbe, perciò, accentrato in capo allo Stato le competenze legislative ed amministrative in tema di accoglienza ai richiedenti asilo: lungi dal programmare i flussi d'ingresso degli stranieri, la disposizione mirerebbe a promuovere l'inclusione sociale e il superamento della fase di assistenza, tipiche attività - quelle dell'assistenza e dei servizi sociali - rientranti nelle competenze residuali regionali, che sarebbero, così, compresse in violazione del principio di leale collaborazione.

Tale compressione sarebbe, infatti, evidenziata dal nuovo schema di capitolato d'appalto per la gestione dei centri di accoglienza, approvato con decreto del Ministro dell'interno del 20 novembre 2018, il quale avrebbe radicalmente riformato il sistema dei servizi da riservare ai soggetti ospitati nei centri di prima accoglienza, disciplinando il tema dell'accoglienza e dell'integrazione in maniera così dettagliata da non lasciare spazio alcuno alle competenze regionali o degli enti locali, riducendo tutti i servizi alla persona. La ricorrente ricorda che la legislazione regionale include provvedimenti specificamente tesi a determinare lo standard di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale.

Quanto al merito, secondo la Regione Calabria il nuovo regime di accoglienza violerebbe gli standard internazionali ed europei in materia di accoglienza, assistenza e integrazione dei richiedenti, imponendo alle Regioni di esercitare le proprie competenze in difformità rispetto alle regole costituzionali che ne impongono l'osservanza.

La Convenzione di Ginevra del 1951, infatti, non opererebbe alcuna distinzione tra rifugiati e richiedenti asilo, in quanto il provvedimento di riconoscimento dello status di rifugiato avrebbe natura solo dichiarativa, sicché l'imposizione a carico delle Regioni di limitare la fornitura di prestazioni assistenziali solo alle misure di prima accoglienza, assimilando i richiedenti asilo ai migranti irregolari, produrrebbe una irragionevole discriminazione fra soggetti in possesso del medesimo status.

Allo stesso modo, la direttiva 2013/33/UE imporrebbe una valutazione personalizzata delle esigenze degli individui in condizione di vulnerabilità e dei minori, laddove il nuovo capitolato per i servizi di accoglienza non contemplerebbe tale possibilità nell'ambito dei centri governativi.

5.3.- Con specifico riferimento all'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, la Regione Calabria ha impugnato le disposizioni di cui al comma 1, lettera a), numero 2), lettera b) e lettera c), in riferimento agli artt. 2, 3, 10, terzo comma, 11 e 117, primo terzo e quarto comma, Cost.

Preliminarmente, la difesa regionale sottolinea che, sebbene l'anagrafe rientri nelle materie di competenza esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, primo (recte: secondo) comma, Cost., l'esercizio della competenza in questa materia ben può interferire con gli ambiti rimessi alla potestà legislativa delle Regioni, oltre che con le competenze amministrative degli enti locali.

La ricorrente afferma, altresì, che l'iscrizione anagrafica è necessaria per il rilascio del certificato di residenza e del documento di identità, e che tali documenti sono il presupposto per il godimento di alcuni diritti. Al riguardo, la previsione dell'art. 13, comma 1, lettera b), numero 1), non ricomprenderebbe l'intera gamma di diritti previsti dall'ordinamento italiano spettanti all'individuo sulla base della residenza anagrafica.

D'altra parte, secondo la difesa regionale, la stessa relazione illustrativa del disegno di legge di conversione del d.l. n. 113 del 2018 sembrerebbe escludere tale possibilità, limitandosi a sottolineare che «l'esclusione dall'iscrizione anagrafica si giustifica per la precarietà del permesso per richiesta di asilo e risponde alla necessità di definire preventivamente la condizione giuridica del richiedente».

La ricorrente precisa che, ai fini del presente ricorso, rilevano solo i casi di privazione di diritti connessi alla residenza che rientrano nell'ambito delle competenze regionali, fra i quali va ricompreso il diritto all'abitazione, e quindi l'accesso all'edilizia residenziale pubblica, nonché il diritto a ottenere tariffe agevolate per l'accesso a servizi regionali.

Da questo punto di vista, le leggi della Regione Calabria nelle materie sopra indicate costituirebbero attuazione del principio di non discriminazione tra rifugiati e richiedenti asilo che emerge dalla Convenzione di Ginevra e, in particolare, dal suo art. 21 che assicura ai rifugiati legalmente presenti nel territorio dello Stato un trattamento non meno favorevole di quello assicurato ad altri stranieri nell'accesso all'abitazione.

Secondo la difesa regionale, l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate si «accentua» alla luce della giurisprudenza costituzionale, secondo cui sono irragionevoli le disposizioni che limitano la platea dei beneficiari di un diritto in ragione di elementi irrazionali o arbitrari (è citata la sentenza n. 306 del 2008).

6.- La Regione autonoma Sardegna, con ricorso notificato il 31 gennaio-4 febbraio 2019 e depositato il 1° febbraio 2019 (reg. ric. n. 9 del 2019), ha impugnato diverse disposizioni del d.l. n. 113 del 2018 e, tra queste, gli artt. 1, 12 e 13.

In particolare, dell'art. 1 ha censurato: il comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), i), l), m), n), numero 2), n-bis), o), p), q); il comma 2; il comma 3, lettera a), numeri 1) e 2); il comma 6; il comma 7; il comma 8 e il comma 9.

Dell'art. 12 ha censurato tutte le disposizioni di cui si compone, a eccezione: del comma 1, lettere a-bis) e a-ter); del comma 2, lettera d), numero 1-bis); del comma 7.

Dell'art. 13, comma 1, ha censurato: la lettera a), numero 2; la lettera b); la lettera c).

7.- La Regione Basilicata, con ricorso notificato il 29 gennaio 2019 e depositato il 4 febbraio 2019 (reg. ric. n. 12 del 2019), ha impugnato gli artt. 1 e 13 del d.l. n. 113 del 2018.

8.- In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e infondate, con argomentazioni non dissimili tra i vari atti di costituzione, che possono essere quindi riassunte unitariamente.

In via preliminare, secondo l'Avvocatura generale i ricorsi sarebbero inammissibili, in ragione della mancanza di un'«adeguata motivazione in merito alla asserita lesione della sfera di competenza regionale, in quanto non suffragata da alcuna argomentazione che non sia apoditticamente fondata sul riparto costituzionale di competenze legislative».

La difesa statale ritiene poi che, secondo la giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 140 del 2015, n. 79, n. 44 e n. 36 del 2014), le Regioni possono invocare parametri diversi da quelli relativi al riparto delle rispettive competenze legislative, soltanto qualora la violazione di tali parametri comporti una compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, tali cioè da provocare la ridondanza delle asserite violazioni sul relativo riparto, e siano indicate le specifiche competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata lesione. Nel caso di specie, invece, le ricorrenti, nell'indicare le competenze asseritamente lese, si sarebbero limitate a richiamare le leggi regionali in materia senza tuttavia enucleare specificamente le ragioni del dedotto vulnus.

Secondo la difesa statale, «se si seguissero le tesi dell[e] region[i] ricorrent[i], sarebbe sufficiente la presenza di una disposizione regionale attuativa di una normativa statale per impedirne la modifica in eterno».

8.1.- Quanto ai motivi di ricorso relativi all'art. 1 del d.l. n. 113 del 2018, la difesa statale evidenzia come il decreto-legge impugnato investirebbe materie, quale - per quello che qui rileva - l'immigrazione, riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera b), Cost., e le eventuali ricadute sulle competenze delle Regioni, «che pure potrebbero profilarsi rispetto alle attuali legislazioni regionali, declinate su un assetto definito a livello statuale diverso da quello di recente introdotto», non potrebbero tradursi in un limite al legislatore statale rispetto a materie rientranti nella sua competenza esclusiva.

In particolare - sostiene il Presidente del Consiglio dei ministri - l'impugnato art. 1 sarebbe intervenuto a tipizzare, «analogamente a quanto accade in altri Paesi europei» e in linea con quanto previsto dalla direttiva 2011/95/UE, le forme di tutela di esigenze di carattere umanitario complementare alla protezione internazionale (nelle due ipotesi di status di rifugiato e di quello beneficiario di protezione sussidiaria) i cui presupposti sono esaustivamente individuati dalla direttiva stessa, cui dà attuazione il d.lgs. n. 251 del 2007, le cui norme (in particolare gli artt. 14 e 17) non sarebbero state minimamente incise dal decreto-legge impugnato. Ne deriverebbe, sotto questo profilo, il carattere apodittico e infondato della censura avversa secondo cui l'indicato art. 1 violerebbe gli artt. 15, lettera c) e 18 della direttiva 2011/95/UE.

La difesa statale evidenzia altresì come le norme introdotte dal d.l. n. 113 del 2018 si sostituiscano a una precedente generica definizione normativa (contenuta nel previgente art. 5, comma 6, del t.u. immigrazione), dai contorni non sufficientemente determinati, «seri motivi di carattere umanitario», che in sede di applicazione aveva portato nel tempo a uno «snaturamento» dell'istituto del permesso di soggiorno umanitario, con l'attrazione di situazioni non tutte riconducibili al comune denominatore della tutela dei diritti fondamentali. La nuova disciplina si porrebbe dunque l'intento di ridisegnare la tutela delle esigenze temporanee di carattere umanitario attraverso l'adozione di criteri positivi, integrativi di quelli già rinvenibili nella legislazione vigente, «idonei ad orientare l'attività valutativa dell'autorità competente».

In tale ottica, è stata quindi individuata una nuova ipotesi di protezione (art. 32, comma 3, del d.lgs. n. 25 del 2008, come novellato dall'art. 1, comma 1, lettera a, del d.l. n. 113 del 2018) che correda di uno specifico permesso di soggiorno (per «protezione speciale») il divieto di refoulement già previsto dall'art. 19, commi 1 e 1.1, del t.u. immigrazione. Detto divieto sarebbe inderogabile e avrebbe una portata più ampia del divieto di espulsione previsto dall'art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati.