Pronuncia 95/2025 — Rel. Francesco Viganò

ha pronunciato la seguente nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge 9 agosto 2024, n. 114 (Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, all'ordinamento giudiziario e al codice dell'ordinamento militare), promossi con ordinanze del 30 settembre 2024 dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Locri; del 24 settembre 2024 dal Tribunale ordinario di Firenze, sezione terza penale; del 21 ottobre 2024 dal Tribunale ordinario di Busto Arsizio, sezione penale; del 3 ottobre 2024 dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Firenze; del 22 novembre 2024 dal Tribunale ordinario di Teramo; del 2 dicembre 2024 dal Tribunale ordinario di Locri, sezione penale; del 25 ottobre 2024 dal Tribunale di Firenze, sezione terza penale; del 13 gennaio 2025 dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Locri; dell'11 novembre 2024 dal Tribunale ordinario di Bolzano, sezione penale; del 26 novembre 2024 dal Tribunale ordinario di Catania, sezione seconda penale; del 12 novembre 2024 dal Tribunale ordinario di Modena, sezione penale; del 5 febbraio 2025 dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Roma e del 7 marzo 2025 dalla Corte di cassazione, sesta sezione penale; iscritte rispettivamente ai numeri 201, 222, 232 e 233 del registro ordinanze del 2024 e numeri 4, 5, 8, 10, 17, 18, 20, 25, 33 e 50 del registro ordinanze del 2025; pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 45, 49, 52, prima serie speciale, dell'anno 2024 e numeri 5, 6, 7, 8, 9,11, prima serie speciale, dell'anno 2025.

Visti gli atti di costituzione di V. C., A. D. e O. G.; C. C.; P. G.; C. L.; M. D.M.; E.M. P.; E. B.; M. C.; D. N.; M. C.; V. P.; G. C.; G. P. e altri; M.M.B. C.; C.S. G.; F. N.; G. V.; L. B.; P. C.; M.G. N. e G. V.; nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 2025 il Giudice relatore Francesco Viganò; uditi gli avvocati e le avvocate Manlio Morcella per V. C.; Vittorio Manes, Giovanni Flora e Francesco Maria Falcinelli per P. G.; Vincenzo Maiello e Maria Donata Licata per G. C.; Giovanni Grasso per G. P. e per le altre parti costituite; Tommaso Guerini e Guido Aldo Carlo Camera per G. V.; Michele Nannarone e Nicola Di Mario per A. D. e O. G.; Angelica Maria Giusi Montalbano e Vincenzo Mellia per V. P.; Lorenzo Zilletti per M. C.; Ubaldo Minelli per C. C.; Donatella Donati per C. L.; Francesco Azzolina per C.S. G.; Giuseppe Lo Faro e Vincenzo Mellia per G. V.; Giovanni Borgna per L. B.; Francesca Ronsisvalle e Vincenzo Mellia per F. N.; Giovanni Fiorile e Giorgio Salvatore Antoci per P. C.; Calogero Domenico Licata per M.M.B. C.; Riccardo Martini per E.M. P.; Fulvio Francesco Simoni per M. D.M.; Gaetano Viciconte per M. C.; nonché gli avvocati dello Stato Ettore Figliolia e Massimo Di Benedetto per il Presidente del Consiglio dei ministri; deliberato nella camera di consiglio del 7 maggio 2025.

1.- Con quattordici diverse ordinanze - tredici emesse da giudici di merito (iscritte ai numeri 201, 222, 232 e 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 4, 5, 8, 10, 17, 18, 20, 25 e 33 reg. ord. del 2025) e una dalla Corte di cassazione (iscritta al n. 50 del reg. ord. del 2025) - vengono sollevate questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge 9 agosto 2024, n. 114 (Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, all'ordinamento giudiziario e al codice dell'ordinamento militare), che ha abrogato l'art. 323 del codice penale, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione (ordinanze iscritte ai numeri 201, 222, 232, 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 5, 8, 10, 18, 33 e 50 reg. ord. del 2025) o solo in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. (ordinanze iscritte ai numeri 4, 17, 20 e 25 del reg. ord. 2025), in relazione agli obblighi discendenti complessivamente dagli artt. 1, 5, 7, paragrafo 4, 19 e 65 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall'Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003, ratificata e resa esecutiva con la legge 3 agosto 2009, n. 116 (di seguito indicata anche come: "Convenzione di Mérida", "Convenzione", o "UNCAC").

Alcuni rimettenti dubitano altresì della legittimità costituzionale della disposizione abrogatrice in riferimento agli artt. 3 Cost. (ordinanza iscritte ai numeri 233 reg. ord. del 2024 e 33 reg. ord. del 2025) e 97 Cost. (ordinanza iscritte ai numeri 222 e 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 4, 8 e 33 reg. ord. del 2025).

1.1.- In relazione ai fatti oggetto dei giudizi principali, i rimettenti espongono quanto segue.

1.1.1.- Nell'ordinanza del 30 settembre 2024 (n. 201 del reg. ord. 2024), il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Locri riferisce di dover decidere, con rito abbreviato, sull'imputazione di abuso d'ufficio, ai sensi dell'art. 323 cod. pen., ascritta al responsabile dell'Area tecnica di un comune perché, nello svolgimento delle sue pubbliche funzioni, «avrebbe violato le specifiche regole di condotta espressamente impostegli dal R.D. n. 827/24 e dall'art. 21-quinquies legge n. 241/90 e senza attribuirgli alcun margine di discrezionalità», al fine di aggiudicare in via definitiva il contratto di compravendita di un immobile del patrimonio disponibile dell'ente comunale alla società che lo conduceva in locazione, previa revoca dell'aggiudicazione provvisoria in origine riconosciuta ad altro soggetto, costituitosi parte civile nel giudizio principale. Nella prospettazione d'accusa, la condotta si sarebbe risolta nell'intenzionale attribuzione di un ingiusto vantaggio alla società conduttrice dell'immobile, con ingiusto danno alla parte civile.

1.1.2.- Nell'ordinanza del 24 settembre 2024 (iscritta al n. 222 reg. ord. del 2024), il Tribunale ordinario di Firenze espone di dover statuire, all'esito del dibattimento, su imputazioni aventi ad oggetto reati contro la pubblica amministrazione, due delle quali incise dall'abrogazione disposta con la norma censurata.

La prima imputazione è relativa a un abuso d'ufficio continuato asseritamente commesso da una magistrata ordinaria in servizio presso una Procura della Repubblica, da due appartenenti all'Arma dei Carabinieri e da un privato. Gli imputati, in concorso tra loro, avrebbero concordato contenuti e tempistica di un decreto di sequestro preventivo d'urgenza, materialmente predisposto e adottato dalla magistrata, di una quota di una società a responsabilità limitata, in violazione di specifiche disposizioni di legge. Il sequestro avrebbe provocato un ingiusto danno alla società, procurando un correlativo e ingiusto vantaggio patrimoniale a un privato interessato all'acquisto delle relative quote societarie.

La seconda imputazione è relativa a una corruzione in atti giudiziari asseritamente commessa, in concorso tra loro, dalla medesima magistrata, da un ufficiale di polizia giudiziaria, da un avvocato e da un imprenditore. Secondo la prospettazione accusatoria, la magistrata avrebbe compiuto, in concorso con l'avvocato, una serie di atti contrari ai doveri d'ufficio allo scopo di favorire l'imprenditore, sottoposto a indagini per associazione per delinquere e truffa, in cambio di utilità corrisposte dallo stesso imprenditore all'ufficiale di polizia giudiziaria, unito da una «duratura relazione personale» alla magistrata.

In particolare, la magistrata avrebbe tra l'altro: preavvisato l'imprenditore del compimento di un atto che avrebbe dovuto essere a sorpresa; predisposto una richiesta di archiviazione a lui favorevole; aperto un procedimento penale a carico di un luogotenente del Nucleo di Polizia tributaria che aveva condotto le indagini sull'imprenditore; acquisito la documentazione di tutte le attività di indagine svolte dal Nucleo nei suoi confronti, impedendo in tal modo che l'autorità di polizia giudiziaria trasmettesse la documentazione alla procura regionale della Corte dei conti, in relazione al procedimento per danno erariale promosso nei confronti dell'indagato.

Ritenendo doversi escludere in radice il conseguimento di alcuna utilità da parte della magistrata, e difettando la prova certa di un suo accordo con l'ufficiale di polizia giudiziaria, il giudice a quo prospetta una possibile riqualificazione in abuso d'ufficio di questa seconda ipotesi accusatoria formulata a carico dell'imputata.

1.1.3.- Nell'ordinanza del 21 ottobre 2024 (iscritta al n. 232 reg. ord. del 2024), il Tribunale ordinario di Busto Arsizio espone di dover decidere, nelle forme del giudizio ordinario, sulle imputazioni di abuso d'ufficio, nella forma tentata o consumata, contestate a cinque persone in relazione alla partecipazione alle procedure selettive comunali per il conferimento di consulenze e incarichi dirigenziali, in violazione dell'obbligo di astensione in presenza di conflitto di interessi.

La questione sollevata sarebbe rilevante nonostante che, nel caso di specie, l'abuso d'ufficio sia contestato in via alternativa rispetto ad altre imputazioni (turbata libertà degli incanti, ai sensi dell'art. 353 cod. pen., e turbata libertà del procedimento di scelta del contraente, ai sensi dell'art. 353-bis cod. pen). Il rimettente rileva infatti che, «in caso di contestazione alternativa, ben potrebbe il Giudice pronunciarsi [...] sulla insussistenza di una delle imputazioni e poi, nel prosieguo, in merito all'altra». La questione sarebbe egualmente rilevante anche se «si ritenesse che la contestazione alternativa, riguardando il medesimo fatto storico, impedisse una decisione autonoma su ognuna delle due imputazioni» poiché, «nel caso in cui permanesse nel nostro ordinamento il delitto di cui all'art. 323 c.p.», il Tribunale non potrebbe prosciogliere immediatamente gli imputati ai sensi dell'art. 129 cod. proc. pen., ma dovrebbe proseguire l'istruttoria dibattimentale.

1.1.4.- Nell'ordinanza del 3 ottobre 2024 (iscritta al n. 233 reg. ord. del 2024), il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Firenze riferisce di dover decidere sulla richiesta di rinvio a giudizio formulata dal pubblico ministero nei confronti di alcuni degli imputati per fatti qualificati come abuso d'ufficio. Gli imputati - il rettore e il pro-rettore di una università, nonché professori universitari e direttori generali di una azienda ospedaliera universitaria e di una clinica ospedaliera - sono accusati di avere commesso vari illeciti nell'ambito di concorsi universitari per posti di professore ordinario e associato, in particolare mediante: a) il turbamento del procedimento amministrativo di programmazione per la chiamata a posti di personale universitario docente presso il dipartimento di chirurgia e medicina; b) la predeterminazione «a monte» dei vincitori di concorso ancora prima che questi fossero banditi; c) l'artata predisposizione dei parametri di valutazione dei titoli, specificamente calibrati sui profili professionali dei candidati preferiti; d) l'impedimento di qualsiasi esercizio di una scelta discrezionale da parte della commissione selezionatrice.

Le condotte sarebbero state tenute, in ipotesi di accusa, in violazione di specifiche regole di condotta previste dalla legge e dell'obbligo di astensione in presenza di un interesse proprio, e avrebbero procurato ai professori assunti l'ingiusto vantaggio patrimoniale pari alla progressione economica conseguente al conferimento del posto, a discapito degli altri aspiranti muniti di titolo prioritario di legittimazione nei settori scientifico-disciplinari esclusi dalla programmazione per la chiamata o svantaggiati dalla artata predisposizione dei parametri di valutazione.

1.1.5.- Nell'ordinanza del 22 novembre 2024 (iscritta al n. 4 reg. ord. del 2025), il Tribunale ordinario di Teramo riferisce di dover decidere nelle forme del giudizio ordinario, all'esito di lunga e complessa istruttoria dibattimentale, su imputazioni di tentato abuso d'ufficio.

Gli addebiti riguardano l'asserito compimento, da parte del direttore generale dell'Agenzia regionale per la tutela ambientale e dal dirigente del Servizio gestione rifiuti regionale, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge e dalle quali non residuavano margini di discrezionalità, di atti idonei finalizzati a procurare intenzionalmente un ingiusto vantaggio patrimoniale ad un'azienda regionale, e in particolare ad evitarle gli esborsi conseguenti alla procedura prevista dalla legge in caso di potenziale contaminazione del sito industriale, così consentendole di portare a definizione la vendita di due lotti di sua proprietà.

1.1.6.- Nell'ordinanza del 5 dicembre 2024 (iscritta al n. 5 reg. ord. del 2025), il Tribunale ordinario di Locri riferisce di essere investito, ai sensi dell'art. 673, comma 2, del codice di procedura penale, di un incidente di esecuzione con il quale l'istante chiede di revocare la sentenza (non appellata e ormai irrevocabile) che lo aveva prosciolto dall'imputazione di abuso d'ufficio per estinzione del reato per prescrizione.

1.1.7.- Nell'ordinanza del 25 ottobre 2024 (iscritta al n. 8 reg. ord. del 2025), il Tribunale di Firenze riferisce di dover decidere su un'imputazione per abuso d'ufficio in relazione a un bando di concorso per l'assegnazione di un incarico di insegnamento in un dipartimento di medicina sperimentale e clinica di un'università, bando che sarebbe stato artatamente predisposto e gestito per favorire immeritatamente un candidato.

1.1.8.- Nell'ordinanza del 13 gennaio 2025 (iscritta al n. 10 reg. ord. del 2025), il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Locri espone di essere stato investito della richiesta di rinvio a giudizio nei confronti di persona imputata, tra l'altro, di abuso d'ufficio.

Gli addebiti riguardano una pluralità di condotte illecite con le quali l'imputato, nello svolgimento delle funzioni di direttore dell'Area dei servizi veterinari di un'azienda sanitaria provinciale, avrebbe favorito l'ambulatorio veterinario di cui era titolare il figlio, danneggiando la concorrenza presente sui territori limitrofi. In particolare, egli avrebbe omesso di astenersi in presenza dell'interesse proprio e del prossimo congiunto e, in violazione di specifiche regole di condotta, prive di margini di discrezionalità, avrebbe intenzionalmente arrecato un danno ingiusto ai richiedenti l'autorizzazione sanitaria per l'apertura di nuovi ambulatori o per la prosecuzione dell'attività di quelli già esistenti, impedendo od ostacolando le procedure volte al rilascio delle autorizzazioni, sì da evitare che le attività dei richiedenti potessero porsi in concorrenza con quella del figlio.

1.1.9.- Nell'ordinanza dell'11 novembre 2024 (iscritta al n. 17 reg. ord. del 2025), il Tribunale ordinario di Bolzano riferisce di dover tra l'altro decidere, nelle forme del giudizio ordinario, su di un'imputazione di abuso d'ufficio continuato.

Secondo l'ipotesi accusatoria, i due imputati - l'uno nella sua qualità di sindaco di un comune, l'altra nella duplice veste di socia accomandataria e legale rappresentante della società beneficiaria del provvedimento, nonché di assessore alla cultura del medesimo comune e appartenente allo stesso partito politico del coimputato - avrebbero concorso tra loro affinché venisse illecitamente rilasciata alla società una concessione edilizia relativa alla realizzazione di un parcheggio in assenza dei presupposti di legge, con contestuale danno ingiusto alla persona che aveva presentato un progetto alternativo di parcheggio sul proprio terreno, non approvato dal comune.

1.1.10.- Nell'ordinanza del 26 novembre 2024 (iscritta al n. 18 reg. ord. del 2025), il Tribunale ordinaria di Catania riferisce di dover decidere, nelle forme del giudizio ordinario, nei confronti di cinquantuno imputati - rettori, docenti universitari, ricercatori e personale amministrativo - accusati di avere posto in essere, nella gestione di concorsi universitari per l'assegnazione di incarichi di insegnamento, condotte integranti diversi reati, tra i quali quello di abuso di ufficio e di turbata libertà del procedimento di scelta del contraente, ai sensi dell'art. 353-bis cod. pen.

Osserva il Tribunale che la consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione esclude l'operatività dell'art. 353-bis cod. pen. nel caso di alterazione del procedimento volto all'assegnazione di incarichi universitari, sicché - stante l'avvenuta abrogazione del delitto di abuso d'ufficio - il processo dovrebbe essere definito «con un'assoluzione perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato», sia per i fatti già contestati ai sensi dell'art. 323 cod. pen., sia per quelli che fossero così riqualificati.

1.1.11.- Nell'ordinanza del 12 novembre 2024 (iscritta al n. 20 reg. ord. del 2025), il Tribunale ordinario di Modena riferisce di dover decidere con rito ordinario, tra l'altro, su due imputazioni di abuso d'ufficio.

La prima è relativa a condotte illecite che il dirigente del Servizio autorizzazioni e controlli ambientali di una provincia avrebbe commesso nella procedura di rinnovo dell'autorizzazione integrata ambientale in favore di una società, previo accordo con i due coimputati (l'amministratore delegato e il presidente del consiglio di amministrazione della stessa società). Dalle condotte sarebbe derivato alla società beneficiata un ingiusto vantaggio patrimoniale di «rilevante entità», consistente nella possibilità di continuare a procedere con i conferimenti di rifiuti nonostante il superamento della capienza massima della discarica, nell'evitare gli oneri di chiusura dell'impianto esaurito e nel poter predisporre un progetto di grande ampliamento della discarica.

Al medesimo pubblico ufficiale è poi contestata la dolosa omissione delle comunicazioni previste dalla vigente normativa ambientale, sebbene egli fosse consapevole del superamento dei valori di concentrazione della soglia di contaminazione del sito gestito dalla medesima società. Anche in questo caso, il dirigente pubblico avrebbe intenzionalmente procurato alla società un vantaggio patrimoniale di rilevante entità, «consistente nell'evitare di eseguire le onerose procedure di prevenzione, caratterizzazione, ripristino e messa in sicurezza o bonifica del sito».

1.1.12.- Nell'ordinanza del 12 novembre 2024 (iscritta al n. 25 reg. ord. del 2025), il Tribunale di Modena riferisce di dovere decidere, con rito ordinario, di un'imputazione per abuso d'ufficio a carico di un'architetta, nella sua duplice veste di dirigente dell'Area tecnica di un comune (comprendente anche l'Area edilizia privata) e direttrice generale della società patrimoniale del medesimo comune.

Secondo la prospettazione d'accusa, l'imputata, rilasciando un parere tecnico favorevole a un intervento edilizio in violazione della normativa urbanistica in vigore, avrebbe indotto in errore la Giunta comunale, che avrebbe autorizzato l'intervento alla stregua di una struttura temporanea, in area inedificabile, quando invece si trattava di una nuova costruzione. In tal modo, l'imputata avrebbe procurato «al committente l'ingiusto vantaggio patrimoniale di realizzare e successivamente condurre un'attività commerciale che non avrebbe potuto essere, di contro, autorizzata».

1.1.13.- Nell'ordinanza del 5 febbraio 2025 (iscritta al n. 33 reg. ord. del 2025), il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Roma riferisce di essere stato investito della richiesta di sospensione del procedimento con messa alla prova da parte di due imputati del delitto di abuso d'ufficio tentato.

I fatti riguardano il tentativo, da parte di un candidato e di un componente della commissione esaminatrice di un concorso per cinquecento posti di magistrato ordinario, di alterare l'andamento e l'esito del concorso medesimo mediante plurime violazioni di legge (in particolare relative agli obblighi di astensione nel caso di rapporti personali tra commissario e candidato, all'adozione di criteri per la valutazione omogenea degli elaborati scritti, e al dovere di annullamento dell'esame dei concorrenti che si siano fatti riconoscere), allo scopo di far conseguire al candidato il vantaggio ingiusto consistente nel superamento del concorso e nell'assunzione della funzione di magistrato.

1.1.14.- Infine, nell'ordinanza del 21 febbraio 2025 (iscritta al reg. ord. n. 50 del 2025), la Corte di cassazione, sezione sesta penale, riferisce di essere stata investita del ricorso avverso la sentenza con la quale la corte d'appello ha confermato la condanna di un imputato per abuso d'ufficio.

Nella prospettazione d'accusa, l'imputato, nella sua qualità di segretario comunale e in concorso con il presidente del consiglio comunale, in violazione della disciplina del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) sulle modalità di dimissioni dalla carica di consigliere comunale, avrebbe intenzionalmente procurato un danno ingiusto al capogruppo del partito di opposizione, facendolo illegittimamente decadere dalla carica di consigliere comunale.

In particolare, secondo i giudici di merito il segretario comunale, omettendo di astenersi in presenza di un conflitto di interessi, avrebbe redatto due note e un parere che attestavano la regolarità delle dimissioni asseritamente rese dal consigliere comunale, pur in carenza dei presupposti di legge, provocando intenzionalmente alla persona offesa un danno ingiusto, patrimoniale e non patrimoniale.

1.2.- In punto di rilevanza, tutte le ordinanze di rimessione espongono di dover fare applicazione della disposizione censurata.

L'abrogazione della disposizione incriminatrice dell'abuso d'ufficio imporrebbe infatti, nei giudizi di cognizione, l'immediata declaratoria di non doversi procedere per abolitio criminis, ai sensi dell'art. 129 cod. proc. pen.; e, nella fase di esecuzione, la revoca della sentenza ai sensi dell'art. 673 cod. proc. pen.

Nei giudizi di cognizione, in particolare, l'accoglimento delle questioni, e il conseguente ripristino della disposizione incriminatrice abrogata, consentirebbero invece ai giudici a quibus di pronunciare sentenza di condanna, laddove fosse ritenuta sussistente la responsabilità penale degli imputati; ovvero di pronunciare assoluzione per cause diverse dalla abolitio criminis.

A tale ultimo riguardo, numerose ordinanze richiamano la giurisprudenza costituzionale in forza della quale a integrare il requisito della rilevanza è sufficiente che la disposizione censurata sia applicabile nel giudizio a quo e la pronuncia di accoglimento possa influire sull'esercizio della funzione giurisdizionale, quantomeno sotto il profilo del percorso argomentativo della decisione nel processo principale o sul relativo dispositivo.

1.3.- Ancora in punto di ammissibilità delle questioni, i rimettenti si mostrano tutti consapevoli della preclusione che, in linea di principio, incontra il sindacato costituzionale di costituzionalità in malam partem, in ragione della riserva di legge in materia penale di cui all'art. 25, secondo comma, Cost.

Essi ritengono tuttavia che tale preclusione non operi rispetto alle questioni ora proposte.

1.3.1.- Numerosi giudici a quibus richiamano anzitutto le decisioni con le quali questa Corte ha derogato a tale generale preclusione e, in particolare, quelle che hanno ammesso la sindacabilità in malam partem delle norme contrarie agli obblighi sovranazionali rilevanti ai sensi dell'art. 11 o dell'art. 117, primo comma, Cost. Le questioni sollevate rientrerebbero in questa eccezione, assumendosi nelle ordinanze di rimessione la contrarietà della disposizione censurata all'obbligo sovranazionale, che deriverebbe dalla UNCAC, di non decriminalizzare l'abuso di ufficio (così le ordinanze iscritte ai numeri 201, 222, 232 e 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 4, 5, 8, 10, 17, 18, 20, 25 e 33 reg. ord. del 2025) o, quanto meno, di non arretrare rispetto al complessivo livello di efficacia ed effettività nella prevenzione degli abusi funzionali intenzionalmente posti in essere dagli agenti pubblici in danno dei privati (ordinanza iscritta al n. 50 reg. ord. del 2025).

1.3.2.- Alcuni rimettenti, a supporto dell'ammissibilità delle questioni sollevate in riferimento all'art. 3 Cost., evocano altresì le decisioni che hanno ammesso la sindacabilità in malam partem delle cosiddette norme penali di favore (ordinanze iscritte al n. 233 reg. ord. del 2024 e al n. 33 reg. ord. del 2025, nella quale il rimettente suggerisce che «il raffronto tra la incriminazione [di cui all'art.] 353 del codice penale e la norma abrogativa dell'abuso d'ufficio potrebbe valere [...] a leggere quest'ultima, nello specifico settore, come una norma penale di favore, suscettibile del giudizio di illegittimità costituzionale», dal momento che sottrarrebbe, «senza alcuna ragione giustificatrice, una categoria di soggetti dall'attuazione della norma penale generale»).

1.3.3.- Altri rimettenti ancora sollecitano questa Corte ad allargare ulteriormente le maglie del sindacato in malam partem, ammettendolo anche in relazione a diversi parametri costituzionali, laddove la norma censurata produca un effetto grave e sistemico sul principio di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost. (ordinanze iscritte al n. 222 reg. ord. del 2024 e al n. 8 reg. ord. del 2025) o lasci privi di tutela i diritti fondamentali del cittadino lesi dalle condotte degli agenti pubblici (ordinanza n. 4 reg. ord. del 2025, nella quale si prospetta che l'art. 28 Cost., nella parte in cui dispone che «i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti», aprirebbe lo spazio per una nuova eccezione al principio della «riserva di legge parlamentare in materia penale»).

In particolare, il Tribunale di Firenze (ordinanza iscritta al n. 222 reg. ord. del 2024) sostiene che il quadro normativo attuale sarebbe profondamente mutato rispetto a quello scrutinato in precedenti occasioni, e comunque non più in grado di assicurare adeguata protezione ai valori tutelati dal parametro costituzionale evocato, tanto più a fronte delle modifiche riduttive di altre fattispecie penali nel frattempo operate dal legislatore (quale quella che avrebbe interessato l'art. 346-bis cod. pen., relativo al traffico di influenze illecite).

In termini analoghi, il Tribunale di Teramo (ordinanza iscritta al n. 4 reg. ord. del 2025) osserva che, sebbene la natura sussidiaria della sanzione penale imponga il ricorso all'incriminazione solo quando, secondo una valutazione rimessa al discrezionale apprezzamento del legislatore, le altre e meno severe soluzioni si rivelino insufficienti o inadeguate, sarebbe tuttavia inammissibile che la riduzione dell'area penale sia sempre insindacabile, specie quando ciò «finisca per negare qualsivoglia forma di tutela a valori di rilevanza costituzionale primaria quali quelli che conformano l'azione amministrativa». In questa prospettiva, la specificità dell'intervento legislativo oggetto di censura, rispetto alle riformulazioni in senso restrittivo della fattispecie apportate in passato, consentirebbe il superamento degli argomenti con i quali, in precedenza, questa Corte aveva dichiarato l'inammissibilità del sindacato costituzionale sulle norme che avevano circoscritto la portata del reato di abuso ufficio. Se, infatti, le precedenti riformulazioni della fattispecie di abuso d'ufficio in senso restrittivo avevano determinato un fenomeno di abolitio criminis parziale, lasciando residuare una forma, seppure ridimensionata, di tutela dell'imparzialità dell'azione amministrativa, oggi la legge n. 114 del 2024 sarebbe intervenuta «su quella medesima area di tutela elidendola definitivamente».

1.4.- In punto di non manifesta infondatezza, in relazione alla denunciata violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. (o del solo art. 117, primo comma, Cost.), gli argomenti dei rimettenti, pur condividendo un nucleo comune di censure imperniate sulla violazione degli obblighi internazionali discendenti dalla UNCAC, si sviluppano lungo due direttrici parzialmente diverse.

1.4.1.- La prospettazione di fondo delle tredici ordinanze provenienti dai giudici di merito (supra, da 1.1.1. a 1.1.13.) è che l'abrogazione dell'art. 323 cod. pen. avrebbe violato l'obbligo che discenderebbe dalla UNCAC - interpretata alla luce delle spiegazioni fornite dalla Legislative guide for the implementation of the United Nations Convention against Corruption, elaborata dall'Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine e dei criteri fissati nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati - di mantenere nell'ordinamento la norma incriminatrice dell'abuso d'ufficio, e dunque di non abrogarla, laddove già presente nella legislazione interna al momento della ratifica (cosiddetto divieto di regresso o obbligo di stand still).

Le disposizioni della UNCAC dalle quali discenderebbe tale obbligo sono individuate, da alcuni dei rimettenti, nel solo art. 19 (ordinanze iscritte ai numeri 4, 20 e 25 reg. ord. del 2025) e, da parte dei più, nel combinato disposto degli artt. 7, paragrafo 4, e 19. In qualche ordinanza sono aggiunte all'elenco ulteriori disposizioni, da leggersi unitamente alle prime, in una interpretazione sistematica e finalistica del trattato che ne valorizzi l'oggetto e le finalità: l'art. 1 (ordinanze iscritte al n. 1 e al n. 17 reg. ord. del 2025); l'art. 5 (ordinanza iscritte al n. 17 reg. ord. del 2025); l'art. 65 (ordinanze iscritte ai numeri 222, 232 e 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 8, 17, 18, 33 e 50 reg. ord. del 2025).

1.4.1.1.- Sul piano dell'interpretazione letterale, è constatazione pressocché trasversale a tutte le ordinanze, pur con accenti e sfumature diverse, che il dato testuale dell'art. 19 UNCAC, dedicato all'abuso di funzioni, non ponga uno specifico obbligo di incriminazione in capo agli Stati membri. La disposizione, infatti, impegnerebbe gli Stati solo a prendere in considerazione («shall consider adopting») l'introduzione del reato.

Del pari condiviso è il richiamo alle spiegazioni fornite nella Legislative guide sulla diversa natura delle disposizioni della UNCAC, che non esprimerebbero tutte lo stesso livello di cogenza («do not all have the same level of obligation»), ma si distinguerebbero in tre categorie: (a) un primo gruppo includerebbe le disposizioni che impongono «mandatory requirements», ossia una «obligation to take legislative or other measures» (un vero e proprio obbligo di adottare misure legislative o di altro tipo); (b) un secondo gruppo, nel quale rientrerebbe l'art. 19, in materia di abuso d'ufficio, indicherebbe «optional requirements», che sanciscono una «obligation to consider» (un obbligo di prendere in considerazione); (c) un terzo gruppo sancirebbe mere «optional measures», ossia misure che «States parties may wish to consider» (misure che gli Stati hanno la facoltà di prendere in considerazione).

Alla stregua di quanto previsto per le disposizioni del secondo tipo dal paragrafo 12 della Legislative guide (secondo cui gli Stati parte «are urged to consider adopting a certain measure and to make a genuine effort to see whether it would be compatible with their legal systems»), le disposizioni riconducibili alla categoria (b) non sarebbero meramente facoltative e non esprimerebbero semplici raccomandazioni, ma fonderebbero un vero e proprio obbligo per gli Stati membri di fare un ragionevole sforzo per verificare se l'introduzione di una determinata ipotesi di reato sia compatibile con il proprio ordinamento.

Dal che, secondo alcuni rimettenti (ordinanze iscritte al n. 201 e al n. 233 reg. ord. del 2024), deriverebbe la conseguenza che, ove tale compatibilità fosse riscontrata, lo Stato sarebbe obbligato a introdurre la fattispecie incriminatrice.

1.4.1.2.- Per la gran parte dei giudici a quibus, invece, sebbene la disposizione convenzionale non imponga un obbligo di criminalizzazione (ciò per cui la Convenzione di Mérida utilizza la diversa locuzione «shall adopt»), ma un mero obbligo di prendere in considerazione l'introduzione del reato («shall consider adopting»), sarebbe l'esegesi teleologica e sistematica della stessa disposizione, letta in rapporto all'oggetto e allo scopo del trattato e in combinato disposto con altri articoli a dimostrare l'esistenza, quanto meno, di un obbligo convenzionale di «non regresso» rispetto alle incriminazioni già esistenti nell'ordinamento nazionale e compatibili con esso.

Verrebbero in rilievo, in particolare, l'oggetto, le finalità e l'approccio multilivello della UNCAC. Significativi, al riguardo, sarebbero gli obiettivi di contrasto espressi dal preambolo e dall'art. 1 UNCAC (che include nelle finalità della convenzione «la promozione e il rafforzamento delle misure volte a prevenire e combattere la corruzione in modo più efficace»), così come la circostanza che, nella materia penale, le disposizioni del terzo capitolo del trattato vincolerebbero gli Stati contraenti a integrare la propria legislazione penale prevedendo una molteplicità di illeciti a carattere corruttivo, ove gli stessi non siano già disciplinati come reati dal diritto interno, e impegnerebbero i contraenti a criminalizzare non solo le ipotesi tradizionali o più gravi di corruzione, ma anche condotte intermedie, spesso propedeutiche alla conclusione di accordi corruttivi in senso stretto.

Ai fini di una corretta interpretazione sistematica e teleologica della Convenzione, poi, andrebbero considerate, in una lettura coordinata, anche altre disposizioni: l'art. 5, secondo cui «[c]iascuno Stato Parte [...] elabora e applica o mantiene politiche contro la corruzione efficaci e coordinate che [...] rispecchino i principi dello stato di diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, d'integrità, di trasparenza e di responsabilità»; l'art. 65, paragrafo 1, da cui discenderebbe la doverosità dell'attuazione degli obblighi internazionali previsti dalla convenzione stessa; il paragrafo 2 dello stesso articolo, da cui si desumerebbe che quelli imposti dalla convenzione sono soltanto standard minimi di tutela, restando nella facoltà degli Stati parte di adottare misure più rigorose; l'art. 7, paragrafo 4, a mente del quale «[c]iascuno stato si adopera, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno, al fine di adottare, mantenere e rafforzare i sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti d'interesse» («Each State Party shall, in accordance with the fundamental principles of its domestic law, endeavour to adopt, maintain and strengthen systems that promote transparency and prevent conflicts of interest»).

L'art. 19 UNCAC, letto alla luce delle indicazioni interpretative contenute nella Legislative guide e, soprattutto, in correlazione al citato art. 7, paragrafo 4, della stessa Convenzione, dispiegherebbe dunque una diversa efficacia vincolante a seconda che lo Stato aderente abbia o meno già adottato nel proprio ordinamento la fattispecie di abuso d'ufficio. In particolare, a) lo Stato parte che non abbia introdotto il reato prima dell'adesione alla UNCAC, sarebbe tenuto a valutare concretamente e seriamente la sua introduzione in conformità al proprio diritto interno, dovendo compiere uno sforzo reale per vedere se esso sia compatibile con il proprio ordinamento giuridico; b) lo Stato parte che invece, come l'Italia, contempli già nel proprio ordinamento il reato e abbia, dunque, già positivamente valutato la conformità della fattispecie rispetto al proprio diritto interno - essendo tenuto a mantenere e rafforzare i sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti di interesse (art. 7, paragrafo 4) - sarebbe tenuto a non abrogare la fattispecie già vigente. E ciò tanto più se l'abrogazione non sia accompagnata dalla contestuale adozione di alcuna misura preventiva o repressivo-sanzionatoria caratterizzata da concreta ed effettiva dissuasività.

1.4.1.3.- Una conferma dell'esistenza di un tale «divieto di regressione» si trarrebbe, secondo uno dei rimettenti, anche dall'atteggiamento del legislatore che, successivamente alla ratifica della UNCAC, pur nel susseguirsi di novelle che hanno interessato l'art. 323 cod. pen., mai avrebbe mostrato di voler mettere in discussione la rilevanza penale dell'abuso d'ufficio, neppure con la legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione), con la quale sarebbe stata rimodulato in maniera organica e sistematica l'intero Titolo II del codice penale, addirittura aggravando la pena prevista dall'art. 323 cod. pen. (ordinanza iscritta al n. 4 reg. ord. del 2025).

1.4.1.4.- Secondo altri rimettenti, ulteriore indice della sussistenza di un obbligo internazionale e di una possibile violazione della Convenzione si trarrebbe dalle preoccupazioni espresse per l'abrogazione del reato di abuso di ufficio (oltre che per la limitazione dell'ambito di applicazione del reato di traffico di influenze illecite) nella Relazione annuale della Commissione UE sullo Stato di diritto per il 2024, adottata a Bruxelles il 24 luglio 2024 (ordinanze iscritte ai numeri 201 e 222 reg. ord. del 2024 e al n. 10 reg. ord. del 2025).

1.4.1.5.- In alcune ordinanze, infine, si osserva che la scelta di depenalizzare l'abuso d'ufficio si porrebbe in controtendenza rispetto alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla lotta contro la corruzione, che sostituisce la decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio e la convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell'Unione europea, e che modifica la direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, considerato che tale proposta di direttiva, in attuazione proprio della UNCAC, all'art. 11, impegnerebbe gli Stati membri a prevedere espressamente come reato l'abuso d'ufficio (ordinanze iscritte ai numeri 201 e 222 reg. ord. del 2024).

1.4.2.- Diversa è la prospettazione svolta nell'ordinanza della Corte di cassazione (supra, 1.1.14).

La Sezione rimettente individua l'obbligo rilevante rispetto al sindacato di costituzionalità, al metro degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., non già in un dovere di incriminazione o di non decriminalizzazione dell'abuso d'ufficio, che reputa insussistente, bensì nel più ampio obbligo di mantenere standard di efficace attuazione della UNCAC nel suo complesso, nonché rispetto allo specifico obiettivo di efficace attuazione dei sistemi di prevenzione della corruzione.

Ad avviso del rimettente, i vincoli per il legislatore derivanti dagli obblighi internazionali in materia penale, rilevanti ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost., non si esaurirebbero negli obblighi di criminalizzazione, come sarebbe stato chiarito da questa Corte nella sentenza n. 28 del 2010. Oltre agli obblighi di criminalizzazione previsti dalla UNCAC, verrebbero qui in rilievo gli obblighi «di efficace persecuzione, di perseguimento e di mantenimento degli standard di efficacia stabiliti nella prevenzione della corruzione»: obblighi rispetto ai quali la penalizzazione delle condotte di abuso di ufficio sarebbe rilevante «quale strumento normativo specificamente destinato a rendere efficace ed effettivo il sistema di prevenzione della corruzione, favorendo la trasparenza e prevenendo i conflitti di interesse».

Nell'abrogare il reato di abuso di ufficio, il legislatore non avrebbe correlativamente rafforzato «il livello di prevenzione, a livello amministrativo, contro le condotte abusive e la violazione dell'imparzialità da parte dei pubblici agenti in danno dei privati, come imposto dagli articoli 1, 7, quarto comma, 19 e 65, primo comma, della Convenzione di Merida». E ciò in contrasto con quanto previsto dall'art. 7, paragrafo 4.

Quest'ultima disposizione, infatti, porrebbe «uno specifico obbligo ("ciascuno Stato si adopera") di perseguimento degli standard di efficace prevenzione della corruzione sanciti dalla Convenzione, mediante l'adozione di "sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti di interesse"». Inoltre, come si evincerebbe dall'uso del verbo «maintain», essa obbligherebbe gli Stati contraenti «a impegnarsi a preservare gli standard di tutela raggiunti e, dunque, [ad] astenersi dall'adottare misure, legislative o amministrative, che comportino il regresso rispetto al livello di attuazione raggiunto nel perseguimento degli scopi della Convenzione».

Tale obbligo non comporterebbe, invero, che le norme penali interne necessarie a garantire l'obiettivo debbano rimanere cristallizzate al livello più rigoroso che hanno attinto (e non escluderebbe in radice la riduzione delle aree di illiceità penale o, persino, l'esclusione del ricorso alla sanzione penale). Esso, però, attribuirebbe alle norme attuative della convenzione una particolare «forza di resistenza» all'abrogazione, che le sottrarrebbe a novazioni legislative non conformi al vincolo posto dal trattato.

L'abrogazione del reato di abuso di ufficio avrebbe, dunque, violato questo specifico obbligo, in quanto non sarebbe stata «compensata» dall'adozione di meccanismi, preventivi o repressivi, penali o amministrativi volti a mantenere il medesimo standard di efficacia ed effettività nella prevenzione degli abusi funzionali intenzionalmente posti in essere dagli agenti pubblici ai danni dei cittadini.

Inadeguati, in tal senso, sarebbero «i rimedi preventivi anticorruzione (quali quelli introdotti dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97)», perché gli stessi «riguard[erebbero] molto marginalmente i comportamenti dei singoli funzionari e si concentr[erebbero] sull'organizzazione dell'azione complessiva dell'amministrazione, senza assumere alcun effetto specifico nei confronti della singola azione illecita».

Analoghe considerazioni varrebbero per i rimedi giurisdizionali, onerosi e non sempre attivabili, «in quanto, non di rado, le prevaricazioni dei pubblici agenti si tradu[rrebbero] non in atti amministrativi, ma in meri comportamenti, come tali non impugnabili».

La disciplina amministrativa dei conflitti di interesse, per altro verso, sarebbe «frammentaria e non sempre coerente».

Neppure i sistemi disciplinari, «estremamente frastagliati», fornirebbero una risposta soddisfacente, considerato che «le sanzioni disciplinari per la violazione dell'obbligo di astensione previsto nei vari codici deontologici richiesti dall'art. 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, [sarebbero] difficilmente applicabili ai dirigenti di più alto livello per i quali più che la responsabilità disciplinare vale quella di risultato, in forza dell'art. 21 dello stesso decreto, e non oper[erebbero] per gli amministratori eletti». D'altra parte, questi rimedi sarebbero azionabili soltanto su denuncia del privato, stante l'assenza, nel procedimento disciplinare, di incisivi poteri di istruttoria e della possibilità di intervento della persona offesa.

Nemmeno la responsabilità contabile ed erariale, infine, assicurerebbe «una prevenzione efficace e adeguata degli abusi funzionali commessi in danno dei privati», in quanto tale sistema di responsabilità sarebbe «incentrato sul danno arrecato allo Stato e non [sarebbe] attivabile a fronte di danni subiti meramente dal privato».

1.5.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni sollevate in riferimento all'art. 3 Cost., le due ordinanze che evocano tale parametro sviluppano argomenti in parte coincidenti.

1.5.1.- A parere del GUP del Tribunale di Firenze (ordinanza iscritta al n. 233 reg. ord. del 2024) l'abrogazione della fattispecie incriminatrice dell'abuso d'ufficio sarebbe irrispettosa del «principio di uguaglianza, in particolare nella sua specificazione della necessaria ragionevolezza nell'esercizio del potere legislativo».

Per effetto dell'abolitio criminis si sarebbe prodotta, infatti, «una disparità di trattamento giuridico e sanzionatorio tra fattispecie analoghe o con fattispecie esprimenti un disvalore oggettivo ancor più lieve rispetto a quello della fattispecie abrogata».

A titolo esemplificativo, il giudice a quo addita l'incongruenza logica della depenalizzazione dell'abuso d'ufficio a fronte della persistente rilevanza penale del rifiuto od omissione di atti di ufficio, ai sensi dell'art. 328 cod. pen. In tal modo, si sarebbe scelto di punire condotte omissive le cui conseguenze dannose potrebbero essere molto meno gravi di quelle discendenti dalle condotte commissive che integravano l'abuso d'ufficio, lasciato privo di sanzione penale.

Particolarmente rilevante, in relazione alle imputazioni del procedimento a quo, sarebbe poi la discrasia rispetto ai fatti di cui all'art. 353 cod. pen. (che punisce la condotta di chiunque, con violenza o minaccia, o con altri mezzi collusivi o fraudolenti, turbi la gara in un pubblico incanto o in una licitazione privata) e all'art. 353-bis cod. pen. (che punisce analoghe condotte realizzate nella fase precedente all'emanazione del bando di gara). Considerato che, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione, nel caso di abusi commessi nella predisposizione dei bandi o nello svolgimento dei concorsi per l'accesso al pubblico impiego non sarebbero configurabili né il delitto di turbata libertà degli incanti, né quello di turbata libertà di scelta del contraente, l'abrogazione del reato di abuso d'ufficio avrebbe privato di qualsiasi presidio penale tali procedure, mantenendo rilevanza penale solo all'irregolare svolgimento dei pubblici incanti, nonostante la pari importanza di ambedue i settori ai fini del buon andamento della pubblica amministrazione.

1.5.2.- Anche il GIP del Tribunale di Roma (ordinanza iscritta al n. 33 reg. ord. del 2025) evidenzia che, a seguito dell'abrogazione, le condotte di favoritismo intenzionale, in violazione della legge, riguardanti l'ambito delle procedure concorsuali pubbliche sarebbero rimaste prive di sanzione penale, a differenza di analoghe condotte in settori omogenei, quali quelle che «violano la correttezza delle procedure che conducono alla scelta del contraente e allo svolgimento della gara nelle procedure di appalto pubblico», punite dagli artt. 353 e 353-bis cod. pen.

In questa prospettiva, il vulnus all'art. 3 Cost. deriverebbe dalla manifesta arbitrarietà della scelta di abolire il reato di abuso d'ufficio, in una con l'irragionevolezza di mantenere l'incriminazione per fatti che sarebbero omogenei rispetto a quelli sanzionati dalla disposizione abrogata. Il risultante assetto normativo, infatti, sarebbe connotato da una «rilevante disparità nell'ambito dello stesso settore della pubblica amministrazione», essendo stato introdotto «in modo irragionevole, un trattamento di favore per i soggetti che partecipano ai procedimenti di selezione del personale dipendente dello Stato rispetto a quelli che si occupano di procedure per l'acquisto, da parte della pubblica amministrazione, di beni o servizi». La norma abrogatrice dell'abuso d'ufficio, pertanto, assumerebbe la fisionomia di una norma penale di favore, che sottrarrebbe «senza alcuna ragione giustificatrice, una categoria di soggetti dall'attuazione della norma penale generale».

1.6.- Ancora in punto di non manifesta infondatezza, in relazione alla violazione dell'art. 97 Cost. (denunciata con le ordinanze iscritte ai numeri 222 e 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 4, 8 e 33 reg. ord. del 2025), i giudici rimettenti, con argomentazioni variamente articolate, prospettano tutte, nella sostanza, che l'abrogazione della fattispecie incriminatrice, tanto più in quanto non accompagnata dall'introduzione di illeciti amministrativi o dal potenziamento di misure di prevenzione di condotte lesive del buon andamento e della imparzialità della pubblica amministrazione, avrebbe creato un vuoto di tutela contro le particolari modalità di aggressione di tali valori di rilievo costituzionale, in precedenza contrastate dal delitto di cui all'art. 323 cod. pen.

1.6.1.- In particolare, il Tribunale di Firenze (ordinanze iscritte al n. 222 reg. ord. del 2024 e al n. 8 reg. ord. del 2025) lamenta che l'abolizione di tale reato, sia nella forma dell'abuso per violazione di legge che per omessa astensione, sia quale abuso di danno che di vantaggio:

Evidenzia, inoltre, il rimettente che il legislatore sarebbe intervenuto in maniera drastica sul sistema dei reati contro la pubblica amministrazione, eliminando importanti presidi penali a tutela del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione, senza adeguatamente considerare gli effetti della parziale abolitio prodotta dalla riformulazione della fattispecie nel 2020 e delle altre riforme medio tempore entrate in vigore, tutte convergenti nel senso di ridurre significativamente la possibilità di effetti "paralizzanti" della minaccia della sanzione penale sulla attività discrezionale del pubblico amministratore (la cosiddetta "paura della firma").

Tra gli elementi che sarebbero stati trascurati, il rimettente indica: a) l'esiguo numero di procedimenti per abuso d'ufficio incardinati dopo la riforma del 2020; b) la profonda revisione della giurisprudenza di legittimità, attestatasi sulla irrilevanza delle violazioni di principi generali di imparzialità, buon andamento e trasparenza o di generici obblighi comportamentali; c) le maggiori tutele introdotte dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150 (Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l'efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari) a garanzia di iscrizioni tempestive e «non avventate» nel registro delle notizie di reato da parte degli uffici di procura, dell'assenza di effetti pregiudizievoli discendenti dalla semplice iscrizione nel registro delle notizie di reato (al cui riguardo è richiamata la sentenza n. 21 del 2024 di questa Corte), nonché del «ben più rilevante "filtro" effettuato, sia in fase di indagini preliminari ex art. 408, comma 1, c.p.p., sia in udienza preliminare, ex art. 425 comma 3 c.p.p., con archiviazione e declaratoria di non luogo a procedere, in difetto di ragionevole previsione di condanna».

Per contro, sarebbero gravi gli effetti sistemici connessi all'abrogazione dell'art. 323 cod. pen., considerata la platea dei potenziali destinatari della fattispecie incriminatrice, tra i quali pubblici ufficiali titolari di poteri rilevantissimi, in grado di incidere pesantemente su diritti inviolabili, costituzionalmente garantiti, e considerata altresì l'inadeguatezza, rispetto allo strumento penale, degli altri sistemi di protezione del privato cittadino.

In definitiva, la scelta di abrogare l'art. 323 cod. pen. non sarebbe riconducibile a un legittimo esercizio della discrezionalità del legislatore, ma sarebbe arbitraria e avrebbe prodotto un vuoto di tutela dei beni costituzionalmente protetti dall'art. 97 Cost., tale da giustificare l'intervento ripristinatorio di questa Corte.

1.6.2.- Sviluppando argomenti in larga parte coincidenti con quelli proposti dal Tribunale di Firenze, anche il Tribunale di Teramo e il GIP del Tribunale di Roma (ordinanze iscritte ai numeri 4, 5 e 33 reg. ord. del 2025) delineano un quadro di severo vulnus alla «tutela dei diritti del privato a fronte degli atti di favoritismo e di deliberata prevaricazione del pubblico agente nell'esercizio delle funzioni» che, per effetto dell'abrogazione, si sarebbe prodotto. Tale vulnus sarebbe aggravato dalla scelta di non bilanciare l'abolizione del reato con l'introduzione, quanto meno, di un corrispondente illecito amministrativo. Considerata anche la contestuale riduzione del campo applicativo dell'art. 346-bis cod. pen. e il modesto spazio operativo coperto dalla nuova fattispecie di cui all'art. 314-bis cod. pen., il vulnus in parola si sostanzierebbe nella attribuzione «al funzionario pubblico [di] un potere assoluto, suscettibile di essere impunemente impiegato quale strumento di aggressione della libertà dei privati, in violazione dei valori costituzionali che governano l'azione amministrativa» (così l'ordinanza iscritta al n. 4 reg. ord. del 2025).

Sarebbero, così, «rimaste prive di qualunque tutela penale le diverse ipotesi in cui un pubblico ufficiale, che si trovi in una situazione di conflitto di interessi, ometta di astenersi dall'adozione di una decisione da assumere in relazione al proprio Ufficio, ovvero, in violazione di norme che non prevedono discrezionalità, faccia uso del potere a lui conferito per favorire o danneggiare taluno, procurando, a seconda dei casi, vantaggi o danni ingiusti» (ordinanza iscritta al n. 33 reg. ord. del 2025).

2.- In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate inammissibili e, in via gradata, infondate. La difesa dello Stato sviluppa, complessivamente, gli argomenti di seguito sintetizzati.

2.1.- In via preliminare, l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilità per inadeguata motivazione sulla rilevanza delle questioni sollevate con le ordinanze iscritte:

2.2.- L'interveniente eccepisce, altresì, la non pertinenza del parametro dell'art. 11 Cost., che darebbe «copertura costituzionale» al diritto eurounionale e sarebbe stato evocato impropriamente, rispetto agli obblighi internazionali pattizi, dalle ordinanze iscritte ai numeri 201, 222, 232 e 233, reg. ord. del 2024 nonché ai numeri 5, 8, 10, 18, 33 e 50 reg. ord. del 2025.

2.3.- Il nucleo centrale delle difese in rito dell'Avvocatura generale dello Stato, tuttavia, è rappresentato dall'eccezione di inammissibilità delle questioni, al metro di tutti i parametri evocati, in relazione all'effetto in malam partem di un loro eventuale accoglimento.

2.3.1.- Viene richiamata, al riguardo, la «granitica giurisprudenza» costituzionale secondo cui, «in linea di principio, sono inammissibili questioni di legittimità costituzionale che tendano ad ottenere declaratorie di incostituzionalità con effetti in malam partem nell'ambito del diritto penale sostanziale». In applicazione del principio, sarebbero, quindi, generalmente inammissibili le questioni volte a conseguire il ripristino di norme incriminatrici abrogate (come nei casi in esame) o di discipline penali sfavorevoli.

L'abrogazione dell'art. 323 cod. pen. non sarebbe sussumibile in alcuna delle eccezioni a tale generale principio enucleate dalla giurisprudenza di questa Corte.

In particolare, non ricorrerebbe la deroga inerente alle norme contrarie ad obblighi sovranazionali, considerato che tutte le sentenze direttamente o indirettamente richiamate dai giudici a quibus (in particolare, la sentenza n. 37 del 2019, nonché le sentenze n. 32 del 2014 e 28 del 2010, menzionate nella prima) non sarebbero pertinenti, perché relative a casi in cui i rimettenti avevano invocato una fonte di diritto eurounionale, e non di diritto internazionale pattizio.

In questa prospettiva, l'Avvocatura lamenta la totale mancanza di motivazione sulla assimilazione tra diritto internazionale pattizio e diritto eurounionale operata dai rimettenti, incurante delle rilevanti diversità delle due fonti di obblighi.

2.3.2.- Quanto alle censure sollevate in riferimento all'art. 97 Cost., le ragioni esposte da questa Corte nella sentenza n. 8 del 2022 a sostegno dell'inammissibilità delle questioni volte a conseguire il ripristino di norme incriminatrici abrogate non sarebbero affatto inficiate dalle «sopravvenienze» che i rimettenti adducono come ragione giustificatrice di un nuovo esame della medesima questione, a causa del supposto indebolimento della tutela della imparzialità della pubblica amministrazione: ciò in quanto la motivazione dell'inammissibilità riposerebbe, in quella sentenza, su «chiare considerazioni che nulla avevano a che vedere con il livello di tutela, più o meno robusto, dell'imparzialità» della pubblica amministrazione. Questa Corte, d'altra parte, non si sarebbe mai spinta «a sancire né a lasciar intendere che ragione dell'inammissibilità fosse una valutazione in concreto sul livello di garanzia delle singole componenti normative che, nei vari settori dell'ordinamento, in quel momento storico contribuivano a tutelare l'imparzialità».

2.3.3.- Inammissibili, alla luce della giurisprudenza costituzionale, sarebbero anche le questioni sollevate in riferimento all'art. 3 Cost., rispetto alle quali non ricorrerebbe la deroga consentita in caso di norme penali «di favore». Anche a tale riguardo è richiamata la sentenza n. 8 del 2022, ove si afferma che tale qualifica compete alla norma penale che «stabilisca, per determinati soggetti o ipotesi, un trattamento penalistico più favorevole di quello che risulterebbe dall'applicazione di norme generali o comuni compresenti nell'ordinamento», e si aggiunge che «[l]a qualificazione come norma penale di favore non può essere fatta, di contro, discendere, come nel caso di specie, dal raffronto tra una norma vigente e una norma anteriore, sostituita dalla prima con effetti di restringimento dell'area di rilevanza penale». In tal caso, infatti, «la richiesta di sindacato in malam partem non mira a far riespandere una norma tuttora presente nell'ordinamento, ma a ripristinare la norma abrogata, espressiva di una scelta di criminalizzazione non più attuale: operazione preclusa alla Corte».

Sarebbe infondata, pertanto, la tesi (prospettata nell'ordinanza iscritta al n. 33 reg. ord. del 2025, in riferimento ai rapporti fra la disposizione censurata e l'art. 353 cod. pen.) «secondo cui una norma che abroga un reato potrebbe rilevare come norma penale di favore sol perché la giurisprudenza aveva ricondotto a tale reato delle condotte parzialmente sovrapponibili a quelle che, se calate in fattispecie pacificamente diverse, possono avere rilievo penale».

2.4.- Nel merito, tutte le questioni sarebbero comunque infondate.

2.4.1.- Le censure incentrate sull'asserito contrasto con l'art. 117 Cost., per violazione degli obblighi sovranazionali, sarebbero prive di fondamento per l'assorbente ragione che, contrariamente a quanto sostenuto dai giudici rimettenti, una corretta esegesi del testo della UNCAC, rispettosa del dato letterale e sistematico e dei criteri di interpretazione posti dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, renderebbe evidente che nessuna delle disposizioni del trattato obbliga gli Stati a introdurre il reato di abuso d'ufficio o, nel caso in cui già lo abbia fatto, a mantenerlo nell'ordinamento interno.

L'unico obbligo previsto dalle norme pattizie sarebbe quello, contenuto nell'art. 19, di «prendere in considerazione» l'introduzione del reato di abuso di funzioni. Un obbligo, dunque, di natura «soltanto procedurale», che impegnerebbe lo Stato a compiere la verifica di compatibilità del reato con il proprio diritto domestico; senza che, peraltro, dall'esito eventualmente positivo di tale verifica discenda l'obbligo di introdurre il reato.

Sarebbe del resto la stessa Legislative Guide (alle pagine 76 e 83-84) a qualificare espressamente l'abuso di funzioni come «non mandatory offence».

Né alcun obbligo di introdurre, e men che meno di mantenere, tale incriminazione potrebbe farsi derivare da una lettura combinata di due norme - quelle contenute nell'art. 7, paragrafo 4, e nell'art. 19 UNCAC - tra loro assai eterogenee, per formulazione letterale, ambito di applicazione e collocazione sistematica.

L'indicato art. 7, paragrafo 4, collocato nel Titolo II, relativo alle «Misure preventive» (e, pertanto, né nel Titolo I, relativo alle «Disposizioni generali», né nel Titolo III, relativo alla «Incriminazione, individuazione e repressione»), riguarderebbe le questioni relative alla trasparenza nel settore pubblico, e non la rilevanza penale della condotta di abuso di funzioni per approfittamento. Il testo della disposizione, lungi dal trattare «di quella specifica figura criminale che è l'abuso d'ufficio», consegnerebbe agli interpreti un «indirizzo generale», limitandosi a prevedere che gli Stati compiano «uno sforzo significativo» nella prospettiva indicata.

Simili considerazioni varrebbero anche in relazione all'art. 65, paragrafo 1, UNCAC, parametro «assolutamente neutrale e irrilevante», perché si limiterebbe a «ribadire la necessità che gli Stati contraenti assicurino l'esecuzione degli obblighi in capo a loro incombenti in forza della Convenzione», senza imporre esso stesso nuovi obblighi e senza prevedere alcunché in relazione all'abuso d'ufficio.

La difesa dello Stato, peraltro, denuncia l'«esito pratico illogico e irragionevole» che restituirebbe la proposta interpretativa dei rimettenti, non obbligando gli Stati a introdurre la fattispecie incriminatrice dell'abuso di funzioni, e «al contempo tuttavia obbligando gli Stati che già avessero nell'ordinamento tale fattispecie a non rimuoverla».

2.4.2.- Sarebbero parimenti da disattendere - rispetto alle censure riferite all'art. 97 Cost., ma anche alla questione sollevata dalla Corte di cassazione, al metro degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. - le conclusioni dei rimettenti circa l'indebolimento complessivo del livello di tutela del bene giuridico costituzionalmente rilevante, atteso che l'abrogazione del reato di abuso d'ufficio non avrebbe tolto alcunché «agli innumerevoli altri strumenti, di diritto penale ma non solo, che presidiano l'imparzialità della pubblica amministrazione, tanto nella prospettiva della prevenzione, quanto in quella della repressione».

A titolo esemplificativo, l'Avvocatura generale dello Stato richiama: i numerosi delitti che compongono «l'universo dei reati contro la pubblica amministrazione»; l'introduzione del nuovo reato di cui all'art. 314-bis cod. pen. (fattispecie delittuosa che la giurisprudenza di legittimità avrebbe già considerato in regime di continuità normativa con l'abuso d'ufficio in relazione alle ipotesi di cosiddetto abuso distrattivo di fondi pubblici); le norme che obbligano i pubblici dipendenti all'astensione in caso di conflitto di interesse; le possibili conseguenze, anche disciplinari, della mancata astensione; le sanzioni, anche penali, nelle quali può incorrere il pubblico dipendente che dichiari dolosamente la falsa insussistenza di cause di incompatibilità; la possibilità di annullare provvedimenti adottati in violazione di legge; la responsabilità erariale e contabile quando la condotta offensiva dell'imparzialità abbia cagionato un danno alle pubbliche finanze; la possibilità per i soggetti, privati o pubblici, danneggiati da condotte illecite di chiedere il risarcimento dei danni subiti. «[I]l livello di tutela, globalmente considerata, che l'ordinamento appresta in relazione all'imparzialità e al buon andamento nella pubblica amministrazione» sarebbe, insomma, «ancora robusto», così come «effettiva» sarebbe «la capacità dell'ordinamento di contrastare il malaffare».

2.4.3.- Ancora rispetto alla questione sollevata dalla Corte di cassazione, poi, viene denunciata come «intrinsecamente contraddittoria» la stessa impostazione argomentativa del giudice a quo, che rinviene il supposto difetto di costituzionalità non, sic et simpliciter, nell'avere lo Stato italiano abrogato il reato di abuso d'ufficio, ma nell'averlo abrogato senza compensare l'abbassamento di tutela del principio di imparzialità con l'inserimento di altre sanzioni, anche extrapenali, o addirittura di misure puramente preventive. In tale situazione, sarebbe «impensabile la pronuncia di incostituzionalità che ripristini la rilevanza penale della fattispecie abrogata, proprio perché [sarebbe] lo stesso [g]iudice a quo a non contestare che l'abrogazione del reato sarebbe stata costituzionalmente compatibile (se accompagnata da qualche altra misura compensativa, addirittura solo preventiva)».

2.4.4.- Anche le questioni sollevate in riferimento all'art. 3 Cost. sarebbero prive di fondamento, difettando i presupposti per un «giudizio triadico» in cui apprezzare il trattamento irragionevolmente diverso di situazioni analoghe.

3.- Si sono costituite in giudizio le seguenti parti dei procedimenti principali:

3.1.- Nei giudizi relativi alle ordinanze iscritte al n. 222, n. 232 e al n. 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 18 e 20 reg. ord. del 2025, tutte le parti chiedono che le questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.

3.1.2.- Nei rispettivi atti di costituzione, le parti propongono argomentazioni analoghe a quelle svolte dall'Avvocatura generale dello Stato, incentrate: sulla preclusione di un sindacato costituzionale con effetti in malam partem nella materia penale sostanziale (cui le questioni sollevate dai rimettenti non farebbero eccezione); sulla inesistenza di obblighi di incriminazione o divieti di abrogazione, derivanti dalla UNCAC, in relazione all'abuso d'ufficio; sulla infondatezza, nel merito, di tutte le censure.

3.1.3.- Alcune parti eccepiscono altresì l'irrilevanza delle questioni, dovendo il giudice comunque pronunziare sentenza di proscioglimento per altre ragioni, ossia:

In un caso, quale motivo di irrilevanza della censura di violazione dell'art. 3 Cost., viene prospettato che la risoluzione della questione dovrebbe semmai comportare «un riequilibrio verso il basso» di fattispecie penali estranee alla cognizione del giudice a quo (così la difesa di D. N., nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 233 reg. ord. del 2024, in riferimento al reato di cui all'art. 328 cod. pen., posto dal rimettente a raffronto con l'art. 323 cod. pen.).

3.1.4.- In aggiunta agli argomenti svolti dall'Avvocatura generale dello Stato, o a loro ulteriore specificazione, viene evidenziato quanto segue in ordine alla ritenuta inammissibilità delle questioni prospettate:

La declaratoria di illegittimità costituzionale di tale norma extrapenale, quindi, avrebbe comportato non già la reviviscenza di una norma penale abrogata, ma semplicemente la riespansione del perimetro di applicazione della disciplina sui rifiuti (difesa di M. D.M., nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 232 reg. ord. del 2024; propone considerazioni analoghe, in ordine alla non pertinenza delle sentenze richiamate dal rimettente, anche la difesa di E. B., nel medesimo giudizio);

3.1.5.- Per quanto concerne, infine, la ritenuta infondatezza nel merito delle questioni, i difensori degli imputati costituiti svolgono i seguenti argomenti ulteriori rispetto a quelli già articolati dall'Avvocatura generale dello Stato:

3.2.- Nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 50 reg. ord. del 2025, la parte civile V. C. chiede invece che la Corte dichiari la illegittimità costituzionale della disposizione censurata dal rimettente.

La parte contesta nel merito le ragioni poste dal legislatore alla base della scelta abrogativa ed evidenzia che l'abolizione del reato di abuso d'ufficio e la rimodulazione del reato di traffico di influenze illecite avrebbero prodotto un «vuoto repressivo», facendo venir meno presidi di tutela penale avverso «condotte spesso immediatamente prodromiche alle azioni di corruzione (o in ogni caso alle azioni contra ius), mirate ad alterare il buon funzionamento e la imparzialità della P.A.». Né tale criticità sarebbe stata superata «dall'inappagante tentativo di recupero della area depenalizzata dalla abrogazione dell'art. 323 c.p. mediante la introduzione del delitto previsto dall'art. 314 bis c.p., rubricato "Indebita destinazione di denaro o cose mobili"», stante la solo parziale continuità normativa tra le due fattispecie.

Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, alla stregua di una interpretazione letterale, logica e sistematica delle norme pattizie, la parte sostiene che dalla UNCAC (letta alla luce dei criteri ermeneutici fissati dalla Convenzione di Vienna) discenderebbe un obbligo internazionale di «stand still» o un «divieto di regresso», che impedirebbe allo Stato di abolire il delitto di abuso d'ufficio, in quanto già presente nella legislazione interna al momento della sottoscrizione del trattato.

Al tempo stesso, la parte ritiene che una ulteriore base normativa dell'obbligazione internazionale sarebbe da rintracciare nell'art. 27 della Convenzione: questa norma, nel prevedere l'obbligo di incriminare («Each State Party shall adopt») la «participation in any capacity such as an accomplice, assistant or instigator in an offence established in accordance with this Convention» (ossia la partecipazione in qualsiasi veste, quale complice, assistente o istigatore, a un reato stabilito conformemente alla presente Convenzione), si riferirebbe a tutti i reati stabiliti conformemente alla convenzione, «ivi compresi le non-mandatory offences, quando previste negli ordinamenti degli Stati aderenti al Trattato».

Altri argomenti a sostegno della lettura proposta sarebbero ricavabili da «plurime disposizioni, racchiuse sotto il Capitolo IV del Trattato delle Nazioni Unite contro la Corruzione, intitolato "International Cooperation"»: in particolare, dall'art. 46, rubricato «Mutual legal assistance», paragrafo 9, si trarrebbe l'evidenza che, rinunciando a punire i fatti di abuso, lo Stato italiano potrebbe non accordare più la cooperazione internazionale, sulla base dell'assenza del requisito della «dual criminality», venendo così meno a quell'obbligo di ampia collaborazione cui lo impegnerebbero gli artt. 43 («States Parties shall cooperate in criminal matters in accordance with articles 44 to 50 of this Convention») e 46, paragrafo 1, della convenzione («State Parties shall afford one another the widest measure of mutual legal assistance in investigations, prosecutions and judicial proceedings in relation to the offences covered by this Convention»).

A differenza del giudice rimettente, pur riconoscendo che «la sanzione penale non è l'unico strumento attraverso il quale il legislatore può cercare di perseguire la effettività della imposizione di obblighi o di doveri, come quelli inerenti allo svolgimento di funzioni amministrative», la parte ritiene che «la forma di tutela più pregnante che possa essere accordata ad un bene giuridico si sostanzia solo e soltanto in quella penalistica»; con la conseguenza che, per rispettare l'obbligo discendente dall'art. 7, paragrafo 4, della UNCAC, di non attenuare gli strumenti di contrasto contro la corruzione, «giammai l'Italia avrebbe potuto depenalizzare il delitto di abuso di ufficio».

La parte, infine, richiama le sentenze di questa Corte dalle quali emergerebbe che «la retroattività della norma abrogativa di una fattispecie incriminatrice non esclude il suo assoggettamento allo scrutinio di legittimità costituzionale in materia di sindacato penale in malam partem» (sono citate le sentenze n. 148 del 1983 e n. 32 del 2014), e che «il possibile effetto "in malam partem" della declaratoria di illegittimità costituzionale della norma abrogativa di un reato non inibisce la verifica della conformità di quest'ultima previsione, rispetto alle disposizioni di diritto internazionale pattizio: disposizioni che, in ragione degli artt. 11 e 117 Cost., [sarebbero] cogenti e sovraordinate alle leggi ordinarie» (sono richiamate le sentenze n. 28 del 2010 e n. 37 del 2019). Anche la giurisprudenza della Corte di cassazione, del resto, avrebbe accolto il principio per cui l'incostituzionalità della norma più favorevole impedirebbe la sua applicazione retroattiva ai fatti commessi nella operatività della normativa precedente.

4.- Con memorie di identico tenore depositate in ciascun giudizio il 15 aprile 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito gli argomenti sviluppati a fondamento delle eccezioni di inammissibilità e infondatezza sollevate con gli atti di intervento.

5.- In prossimità dell'udienza pubblica hanno altresì depositato memorie le difese di vari imputati dei giudizi a quibus costituitisi innanzi a questa Corte.

5.1- Nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 222 reg. ord. del 2024, le parti A. D., O. G., C. L. e P. G., che all'atto della costituzione si erano riservate l'illustrazione delle difese, hanno esposto i motivi a sostegno delle eccezioni di inammissibilità e infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal rimettente. Le argomentazioni difensive sono analoghe a quelle svolte dall'Avvocatura dello Stato e nell'interesse degli altri imputati costituiti e attengono, sostanzialmente, all'inammissibilità del sindacato costituzionale in malam partem in materia penale; alla insussistenza di condizioni che giustifichino una deroga a tale generale principio; all'inesistenza di obblighi di incriminazione o divieti di abrogazione, di matrice convenzionale, in relazione all'abuso d'ufficio.

In aggiunta, le parti puntualizzano i seguenti aspetti:

5.2.- Le parti M. D.M. (nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 232 reg. ord. del 2024), M. C. (nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 233 reg. ord. del 2024), V. P., G. P., R. P., R. R., M.C. P., O. L., G. L., F. N., G. V. e P. C. (nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 18 reg. ord. del 2025) hanno ribadito le posizioni difensive già illustrate nei rispettivi atti di costituzione, nel senso della inammissibilità e infondatezza delle questioni, salvo che per alcune considerazioni aggiuntive, di seguito sinteticamente richiamate:

Queste conclusioni non sarebbero superate «dalla nota informativa depositata dalla Commissione Europea che chiarisce la modifica alle competenze delle istituzioni europee intervenuta per effetto del Trattato di Lisbona (richiamando, per esempio, gli art. 82 e 83 del TFUE)». sia perché la nota preciserebbe che essa «ha esclusivamente un valore informativo», sia perché «dovrebbe certamente valere la limitazione, scaturente dalla dichiarazione originaria, secondo la quale l'Unione Europea accetta le obbligazioni nascenti dalla Convenzione con riguardo a "its own public administration"» (difesa di G. P., R. P., R. R., M.C. P., O. L. e G. L., sempre nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 18 reg. ord. del 2025; nella prospettazione della difesa di G.

V., nello stesso giudizio, gli obblighi internazionali limiterebbero invece la potestà legislativa statale e regionale solo nel caso di «norme della CEDU», che sarebbero le sole a poter assurgere a «norme interposte» in relazione al parametro dell'art. 117, primo comma, Cost.).

5.3.- La parte civile nel procedimento di cui al giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 50 reg. ord. del 2025, V. C., all'opposto, insiste perché venga dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione censurata.

In aggiunta agli argomenti già spesi nell'atto di costituzione, la difesa allega alla propria memoria il parere pro veritate del Prof. Sergio Marchisio, secondo il quale, alla luce dei criteri ermeneutici propri del diritto internazionale:

Dal che la conclusione che l'abrogazione dell'art. 323 cod. pen. avrebbe violato gli obblighi internazionali, ponendosi «in contrasto con il minimo standard convenzionale di tutela, compromettendo il rispetto degli obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione di Merida e compromettendo la realizzazione dell'oggetto e dello scopo dello strumento convenzionale», anche con riferimento agli obblighi posti in tema di cooperazione internazionale.

Nel parere pro veritate si prospetta anche la possibilità di una richiesta fondata sull'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea. Il rinvio pregiudiziale riguarderebbe l'interpretazione della decisione 2008/801/CE del Consiglio del 25 settembre 2008, relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione. Avendo l'Unione europea approvato tale convenzione in data 12 novembre 2008, la stessa sarebbe divenuta parte integrante dell'ordinamento giuridico dell'Unione e, quindi, sarebbe vincolante per tutti gli Stati membri, ai sensi dell'art. 216, paragrafo 2, TFUE (secondo cui «gli accordi conclusi dall'Unione vincolano le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri»). Quale accordo misto (ossia concluso anche dagli Stati membri in base ad una competenza della UE con essi condivisa) entrato a far parte del «diritto sovranazionale dell'Unione», la UNCAC consentirebbe la formulazione del rinvio pregiudiziale sull'interpretazione delle sue disposizioni, in particolare sulla portata dell'obbligo, per gli Stati membri, «di considerare l'introduzione» del reato d'abuso d'ufficio secondo l'art. 19; sulla compatibilità tra l'adempimento di tale obbligo e il comportamento di uno Stato, che già prevede nel suo ordinamento il reato di abuso di ufficio, consistente nell'abrogazione del reato stesso; sulla compatibilità fra tale condotta e la realizzazione in buona fede dell'oggetto e dello scopo della UNCAC.

Alla stregua di quanto esposto nel parere pro veritate, la parte ribadisce, quindi, in via principale la richiesta di una declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.

In via «principale concorrente», laddove residuassero dubbi sulla interpretazione dell'art. 19 UNCAC, la parte sollecita questa Corte a formulare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea del seguente tenore: «[s]e, per gli Stati come l'Italia, che alla data di ratifica della Convenzione di Merida già annoveravano nel proprio ordinamento il reato di abuso d'ufficio, l'art. 19, da leggere pure in combinazione con gli artt. 1, 7 par. 4, 19 e 65 par. 1 del Trattato delle Nazioni Unite contro la Corruzione, osti alla adozione di una disposizione legislativa interna, abrogatrice del modello penale di abuso in atti d'ufficio».

6.- Ai sensi dell'art. 6 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, l'Unione camere penali italiane (UCPI) ha depositato un'opinione scritta in qualità di amicus curiae in ciascuno dei giudizi relativi alle ordinanze iscritte ai numeri 201, 222, 232 e 233 reg. ord. del 2024 e al n. 50 reg. ord. del 2025, argomentando in senso contrario alle censure dei rimettenti e chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente infondate. Le opinioni sono state ammesse, in tutti i giudizi indicati, con decreto presidenziale del 2 aprile 2025.

L'amicus curiae svolge considerazioni analoghe a quelle dell'Avvocatura generale dello Stato e delle difese degli imputati costituitisi in giudizio, riconducibili alla inesistenza di obblighi di incriminazione o divieti di depenalizzazione («stand still») di matrice pattizia e alla conseguente preclusione del sindacato di costituzionalità, poiché la censurata abrogazione dell'art. 323 cod. pen. non rientrerebbe in alcuna delle ipotesi di sindacato con effetti in malam partem in materia penale riconosciute dalla giurisprudenza di questa Corte.

Ad ulteriore specificazione degli argomenti già proposti dall'interveniente e dalle parti, nelle opinioni scritte sono evidenziati i seguenti aspetti:

1.- Le quattordici ordinanze di rimessione indicate in epigrafe e di cui si è analiticamente dato conto nel Ritenuto in fatto sollevano questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 114 del 2024, che ha abrogato l'art. 323 cod. pen., in riferimento complessivamente:

2.- Le ordinanze prospettano questioni analoghe, sicché i relativi giudizi meritano di essere riuniti ai fini della decisione.

2.1.- In sintesi, i rimettenti sostengono in primo luogo che la scelta legislativa di abolire il delitto di abuso di ufficio contrasterebbe con gli obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione di Mérida; con conseguente illegittimità costituzionale della disposizione censurata in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. (ovvero, secondo talune ordinanze, al solo art. 117, primo comma, Cost.).

Più in particolare, secondo le tredici ordinanze emesse da giudici di merito (ordinanze iscritte ai numeri 201, 222, 232 e 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 4, 5, 8, 10, 17, 18, 20, 25 e 33 reg. ord. del 2025), l'abrogazione del reato violerebbe le obbligazioni discendenti dalla UNCAC, dalla quale deriverebbe, a carico degli Stati parte che già prevedessero nel rispettivo ordinamento penale l'incriminazione dell'abuso d'ufficio al momento della ratifica della Convenzione, un "divieto di regresso" (o obbligo di stand still), e dunque il divieto di abrogare tale norma incriminatrice.

Con la propria ordinanza di rimessione (iscritta al n. 50 reg. ord. del 2025), la Corte di cassazione reputa invece che l'abolizione del delitto in questione abbia piuttosto determinato la violazione dell'obbligo di mantenere standard di efficace attuazione della UNCAC nel suo complesso, nonché rispetto allo specifico obiettivo di assicurare l'efficace attuazione dei sistemi di prevenzione della corruzione.

2.2.- Le ordinanze iscritte al n. 233 reg. ord. del 2024 e al n. 33 reg. ord. del 2025 dubitano poi della compatibilità della disposizione con l'art. 3 Cost., ritenendo che la scelta abrogativa del delitto di abuso d'ufficio costituisca il frutto di un esercizio irragionevole del potere legislativo, irrispettoso del principio di eguaglianza. Il legislatore avrebbe infatti creato irragionevoli disparità di trattamento tra condotte dotate di analogo contenuto offensivo, lasciando altresì prive di sanzione penale condotte più gravi di altre, che continuano a essere qualificate come reati.

2.3.- Infine, le ordinanze iscritte ai numeri 222 e 233 reg. ord. del 2024 e ai numeri 4, 8 e 33 reg. ord. del 2025 lamentano che l'abolizione del delitto di abuso d'ufficio abbia creato un vuoto di tutela contro aggressioni particolarmente gravi ai principi del buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione, con conseguente ulteriore vulnus all'art. 97 Cost.

3.- Devono essere anzitutto esaminate le numerose eccezioni di inammissibilità sollevate dall'interveniente Avvocatura generale dello Stato e dalle parti costituite.

Tali eccezioni possono essere distinte in due gruppi. Una prima serie di eccezioni, concernenti solo alcune delle ordinanze di rimessione, si appunta sull'asserita irrilevanza delle questioni prospettate, in relazione a carenze motivazionali in ordine alla necessità di fare applicazione della disposizione censurata nei singoli giudizi a quibus (infra, 4). Un secondo gruppo di eccezioni concerne invece, trasversalmente, tutte le ordinanze di rimessione, e si incentra sul divieto di questioni di legittimità in malam partem in materia penale (infra, 5).

4.- Prendendo le mosse dal primo gruppo di eccezioni, va preliminarmente ribadito che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, ex plurimis, sentenze n. 45 del 2024, punto 2 del Considerato in diritto, e n. 164 del 2023, punto 4 del Considerato in diritto), ai fini della rilevanza delle questioni è sufficiente che la disposizione censurata sia applicabile nel giudizio a quo e che la pronuncia di accoglimento possa influire sull'esercizio della funzione giurisdizionale quantomeno sotto il profilo del percorso argomentativo della decisione nel processo principale (ex plurimis, sentenze n. 25 del 2024 , punto 2.2. del Considerato in diritto, n. 249 del 2021, punto 6 del Considerato in diritto, n. 154 del 2021, punto 2.1. del Considerato in diritto; ordinanza n. 194 del 2022), specificamente - in materia penale - con riguardo alla formula di proscioglimento da adottarsi nel dispositivo, anche ove non muti l'esito assolutorio per l'imputato (sentenza n. 148 del 1983, punto 3 del Considerato in diritto, con principio successivamente ribadito, ex multis, dalla sentenza n. 394 del 2006, punto 6.3. del Considerato in diritto; sentenza n. 28 del 2010, punto 7 del Considerato in diritto; sentenza n. 223 del 2015, punto 4.3. del Considerato in diritto).

Alla luce di tali criteri, nessuna delle eccezioni di inammissibilità per difetto di motivazione sulla rilevanza formulate in relazione alle singole ordinanze di rimessione merita accoglimento.

In particolare:

La questione sarebbe egualmente rilevante anche se «si ritenesse che la contestazione alternativa, riguardando il medesimo fatto storico, impedisse una decisione autonoma su ognuna delle due imputazioni». Infatti, «nel caso in cui permanesse nel nostro ordinamento il delitto di cui all'art. 323 c.p.», il Tribunale non potrebbe prosciogliere immediatamente gli imputati ai sensi dell'art. 129 cod. proc. pen., ma dovrebbe proseguire l'istruttoria dibattimentale. Tale duplice motivazione supera ampiamente il vaglio di non implausibilità sulla motivazione in punto di rilevanza demandato a questa Corte, la quale ha già chiarito - proprio in un caso in cui era stata formulata una imputazione alternativa - che in tale ipotesi «il giudice è chiamato a misurarsi con entrambe le fattispecie alternativamente evocate» (sentenza n. 127 del 2017, punto 2 del Considerato in diritto);

5.- Devono a questo punto essere esaminate le eccezioni, formulate dall'Avvocatura generale dello Stato e dalle difese degli imputati nei giudizi a quibus costituitisi innanzi a questa Corte, che mirano a una pronuncia di inammissibilità di tutte le questioni prospettate, in quanto tendenti a una pronuncia in malam partem in materia penale.

La direzione in malam partem delle questioni non è messa in dubbio da alcuna delle ordinanze di rimessione (né dall'unica parte costituita ad adiuvandum): oggetto dei dubbi di legittimità costituzionale prospettati è l'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 114 del 2024, che ha abrogato l'art. 323 cod. pen., in tal modo determinando l'abolitio del delitto di abuso di ufficio. L'auspicio di tutti i rimettenti è che questa Corte dichiari l'illegittimità costituzionale della disposizione abrogatrice, con conseguente ripristino dell'incriminazione abrogata. Con un effetto, dunque, (ri)espansivo dell'area di rilevanza penale rispetto alla scelta riduttiva compiuta dal legislatore del 2024.

Premessa una ricapitolazione della costante giurisprudenza costituzionale su presupposti e limiti di ammissibilità di questioni in malam partem in materia penale (infra, 5.1.), si vaglierà separatamente l'ammissibilità delle questioni in questa sede prospettate, con riferimento anzitutto agli artt. 3 e 97 Cost. (infra, 5.2.), e poi agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. (infra, 5.3.).