LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA

LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA Lietuvos Respublikos Seimo Antikorupcijos komisijos pirmininkui Petrui Baguškai Gedimino pr. 53, LT-01109 Vilnius 2006-02-08 Nr. 4-1-453 Nr. 114-S-01 Į 2006-01-03 DĖL ĮSTATYMO ANTIKORUPCINIO VERTINIMO Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo (Žin., 2002, Nr. 57-2297) 8 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatomis, Lietuvos Respublikos Seimo Antikorupcijos komisijos prašymu atliko Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo (toliau – Įstatymas) (Žin., 1996, Nr. 92-2141; 2003, Nr. 70-3163) antikorupcinį vertinimą. Norime priminti, kad Specialiųjų tyrimų tarnyba 2004-04-14 raštu Nr. 2.5-01-1110 buvo pateikusi išsamų Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo pakeitimo įstatymo projekto Nr. IXP-2279 antikorupcinį vertinimą, taip pat pastabų ir pasiūlymų, tačiau į juos priimant įstatymą nebuvo atsižvelgta. Išanalizavus Įstatymą sistemiškai, galima padaryti išvadą, kad jame iš esmės nustatoma koncesijos sutarties samprata, sutarties dalykas, jos turinys ir suteikimo tvarka, suteikiančiosios institucijos, koncesininko teisės ir pareigos, kiek jos susijusios su koncesijos sutartimi. Tačiau būtina pažymėti, kad suteikiant koncesiją gali būti sprendžiami labai svarbūs valstybės ar visuomenės gyvenimo klausimai, privatiems verslo subjektams suteikiama teisė valdyti valstybės ar savivaldybių turtą, juo naudotis ar net jį įgyti. Todėl vertinant Įstatymo nuostatas antikorupciniu požiūriu būtina pažymėti keletą svarbių dalykų, kurie pagal galiojantį Įstatymą yra už jo reguliavimo ribų, kaip antai: 1) koncesijos teikėjo ir koncesininko atsakomybė; 2) koncesijos teikiama nauda. Kadangi koncesininkui atlyginama iš valstybės ar savivaldybės, taigi visuomenės, lėšų, koncesijos suteikimo ir realizavimo procedūra turi būti skaidri. Išanalizavę Įstatymą manome, kad jame nepakankamai reglamentuota suteikiančiosios institucijos pareiga apsvarstyti, kiek koncesija naudinga, taip pat kiek yra galimybių atsikaityti su koncesininku už jo suteiktas paslaugas. Be to, nepakankamai reglamentuotos koncesininko teisės ir pareigos. Koncesijos sutartis suteikia teisę valdyti, naudoti valstybės ar savivaldybių nekilnojamąjį turtą, be to, pagal šias sutartis sudaromos sąlygos pretenduoti į šį turtą, jį įgyti, todėl galima manyti, kad ateityje, susidarius palankioms sąlygoms, koncesininkai gali siekti įgyti valstybės ar savivaldybės turtą lengvatine tvarka, be aukciono (Įstatymo 3 str. 3, 4, 5 d.), jį privatizuoti ar perimti kaip atlygį už atliktus darbus ar suteiktas paslaugas. Kadangi Įstatymo reglamentavimas nėra adekvatus, galimybės pasipelnyti ar piktnaudžiauti gali priklausyti nuo pačių koncesijos suteikimo sutarčių ir jose įtvirtintų sąlygų. Įstatymas palieka plačias galimybes susitariančių šalių nuožiūrai (Įstatymo 3 str. 4, 5 d., 22 str., kt.), o sutarčių sudarymo procedūros iš esmės niekas nekontroliuoja. Kaip rodo Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo (leidžiančio valstybei, savivaldybėms ir kitiems asmenims mainyti materialųjį turtą) įgyvendinimo praktika, Įstatymo nuostatomis gali būti piktnaudžiaujama siekiant pasipelnyti. Nėra gerai tai, kad Įstatymas, leidžiantis sudaryti koncesijos sutartis, visiškai nereglamentuoja su koncesija susijusios galimos ar gausimos naudos klausimų, neįpareigoja prieš sudarant sutartį apsvarstyti jos naudingumą. Kadangi sudarant koncesiją siekiama ekonominės naudos, Įstatyme būtina įtvirtinti ekonominio bei socialinio naudingumo kriterijus ir nustatyti jų reikšmę sudarant koncesijos sutartį. Todėl manome esant būtina Įstatymo III skyriaus nuostatas papildyti reikalavimu koncesiją suteikiančiai organizacijai ar kitam įgaliotam asmeniui nustatyti pareigą prieš pradedant koncesijų suteikimo procesą atlikti išsamią suteikiamos konkrečios koncesijos naudos viešiesiems interesams analizę ir jos kiekybines bei kokybines, skaičiavimais pagrįstas išvadas apsvarstyti ir pateikti suinteresuotoms valstybės institucijoms (pavyzdžiui, tinkama būtų tokias išvadas pateikti Seimui ar Vyriausybei, savivaldybės kontrolės ir audito institucijai). Taip pat būtina numatyti atsakomybę tokią analizę atlikusiam asmeniui (asmenims) už tikrovės neatitinkančių, suklastotų ar tendencingų išvadų pateikimą. Manome, kad, siekiant išvengti pasipelnymo ir galimo piktnaudžiavimo ateityje, tikslinga Įstatymą tobulinti. Visų pirma, reikėtų nustatyti apribojimus sudarant koncesijos sutartis dėl valstybės ar savivaldybių turto, kuris išimtine teise priklauso valstybei, ir koncesijos pagrindais suteikti teisę tokį turtą valdyti ar naudoti tik Lietuvos Respublikos Seimo arba savivaldybių tarybų sutikimu (Įstatymo 3 str. 3 d.). Be to, nėra visiškai aišku, apie kokius žemės sklypus kalbama Įstatymo 3 str. 3 d., – ar apie tuos, kurie patenka į koncesijos sutartis, ar ir apie kitus, reikalingus koncesiją įgyvendinti, kurie nenumatyti pačioje sutartyje. Todėl siūlome nepalikti galimybių be aukciono koncesininkams suteikti teisę įgyti valstybės ar savivaldybių žemės sklypų, neįtrauktų į koncesijos sutartis. Kadangi pačiame Įstatyme nustatoma konkurso rengimo tvarka ir kalbama tik apie suteikiančiąją instituciją, jos pareigas, teises, veiksmus organizuojant konkursą, ir niekur nėra užsimenama apie atsakingus asmenis, atliekančius konkrečius veiksmus, Įstatymo III skyriuje tikslinga nustatyti asmenų, atsakingų už konkursų koncesijoms suteikti organizavimą ir vykdymą, kitų Įstatymo nuostatų įgyvendinimą, paskyrimo tvarką, veiklos ribas, teises, pareigas ir atsakomybę, ar nuorodas dėl jos į kitus teisės aktus. Nesant tokių nuostatų ir išaiškėjus pažeidimams gali kilti keblumų patraukiant kaltininkus atsakomybėn – padaryta žala ar piktnaudžiavimai bus priskiriami kolegialiam organui ar visai institucijai. Siekiant proceso skaidrumo ir pozityvios atsakomybės, būtų tikslinga nustatyti pareigą tokiems asmenims deklaruoti turtą ir interesus, nusišalinti tais atvejais, kai dėl koncesijos sutarties gali kilti viešųjų ir privačių interesų konfliktas, uždrausti tokias pareigas eiti teistiems už tyčines nusikalstamas veikas asmenims, taip pat asmenims, dėl kurių veiklos buvo kilęs viešųjų ir privačių interesų konfliktas. Įstatymo IV skyriuje tikslinga numatyti aiškų ir adekvatų koncesijos sutartyje nustatytų koncesininko įsipareigojimų vykdymo priežiūros mechanizmą, įskaitant suteikiančiosios institucijos veiksmus ne ginčo tvarka, kai koncesijos sutartis nevykdoma. Manome, kad Įstatyme tikslinga atsisakyti 17 str. 1 d. 4 p. nuostatos, leidžiančios koncesiją suteikti be konkurso, kai „suteikiančiosios institucijos nuomone, kito konkurso rengimas nelemtų koncesijos sutarties sudarymo“. Tokia nuostata suteikia pernelyg didelę diskrecijos teisę, todėl gali sukelti neigiamų padarinių. Manome, kad Įstatymo 22 straipsnyje tikslinga neapsiriboti išsamiu, tačiau pavyzdiniu koncesijos sutarties sąlygų sąrašu, o numatyti sutarčiai privalomas (būtinas) ir neprivalomas sąlygas, kurios būtų svarbios viešųjų interesų apsaugos požiūriu, taip pat nustatyti koncesiją suteikiančios institucijos pareigą sutartyje nurodyti ir kitas su konkrečios koncesijos sutarties vykdymu susijusias papildomas sutartis. Tikslinga papildyti Įstatymo nuostatas numatant griežtesnę koncesininko atsakomybę. Kadangi koncesininkas kai kuriais atvejais (pvz., koncesija tvarkyti švietimo įstaigų ūkį) vykdys tam tikros viešosios srities veiklą, ja bus suinteresuota visuomenė, ne vien koncesijos teikėjas. Todėl ir atsakomybė turi būti visuomenei (bendruomenei), o ne tik koncesijos teikėjui. Įstatyme reikia numatyti atvejus ir išlygas, kad suteikus koncesiją vykdyti veiklą visuomenei svarbiose srityse (mokslo, švietimo, kt.) koncesininkas negali įgyti žemės ar nekilnojamojo turto arba kad su koncesininku negali būti atsiskaitoma nekilnojamuoju turtu. Įstatymas suteikia per daug nuožiūros koncesijos teikėjui, galinčiam suteikti koncesiją, kuri ateityje bus nenaudinga valstybei ar savivaldybei. Direktorius Povilas Malakauskas Laurynas Pakštaitis, 266 3347, [email protected]