LiETUVOS RESPUBLIKOS VALSTYBĖS KONTROLĖ Lietuvos Respublikos Seimui IŠVADA DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS 2009 METŲ VALSTYBĖS BIUDŽETO IR SAVIVALDYBIŲ BIUDŽETŲ FINANSINIŲ RODIKLIŲ PATVIRTINIMO ĮSTATYMO PROJEKTO 2008 m. lapkričio 13 d. Nr. VA-24 Vilnius Su Išvada dėl Lietuvos Respublikos 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto galima susipažinti Valstybės kontrolės interneto puslapyje adresu www.vkontrole.lt TURINYS APIBENDRINTOS IŠVADOS IR SIŪLYMAI 3 1. Apibendrintos išvados 3 2. Siūlymai 6 REZULTATAI 8 1. Biudžeto projekto atitiktis teisės aktų reikalavimams 8 2. Valstybės biudžeto pajamų, asignavimų ir kitų rodiklių tendencijos 10 3. Valstybės biudžeto pajamų prognozavimo vertinimas 12 3.1. Valstybės biudžeto pajamų tendencijos ir struktūra 12 3.2. Mokestinių pajamų prognozavimo vertinimas 13 3.2.1. Pridėtinės vertės mokesčio pajamos 14 3.2.2. Akcizų pajamos 16 3.2.3. Pelno mokesčio pajamos 19 3.2.4. Gyventojų pajamų mokesčio pajamos 21 4. 2009 m. skolinimosi poreikis 24 5. Asignavimų skolos valdymo išlaidoms prognozavimo vertinimas 25 6. Asignavimų valstybės investicijoms planavimo vertinimas 27 6.1. Valstybės investicijoms planuojami asignavimai ir tendencijos 28 6.2. Investicijų kaštų – naudos analizė 29 6.3. Ilgalaikio turto įsigijimas 30 6.4. Pastatų statyba, rekonstrukcija ir remontas 31 6.5. Nauji investiciniai projektai 32 6.6. Tęstiniai projektai, kurių neplanuojama vykdyti 2009 metais 33 6.7. Informacinės visuomenės plėtros projektai 33 6.8. Asignavimai daugiabučių namų modernizavimui 35 6.9. Investicijų projektų atitiktis metodikos reikalavimams 35 7. Asignavimų planavimo vertinimas 37 7.1. Asignavimų planavimas audituotose institucijose 37 8. Kitų valstybės biudžeto planavimo procesų vertinimas 41 8.1. Asignavimų valdytojų ir programų skaičius 41 8.2. Strateginio planavimo vertinimas 44 PRIEDAI 46 APIBENDRINTOS IŠVADOS IR SIŪLYMAI 1. Apibendrintos išvados Dėl atitikties biudžeto sudarymą reglamentuojantiems teisės aktams ir Lietuvos Respublikos fiskalinės drausmės įstatymui (plačiau – 1 dalyje): 1. Lietuvos Respublikos 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektas (toliau – Biudžeto projektas) iš esmės atitinka Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 18 ir 19 str. nuostatas. 2. Nesilaikoma fiskalinės drausmės taisyklės[1] – tvarkyti valdžios sektoriaus finansus taip, kad vidutiniu laikotarpiu valdžios sektorius būtų artimas subalansuotam; Europos Sąjungos Ministrų Tarybos rekomendacijos dėl 2007 m. Lietuvos konvergencijos programos yra įgyvendintos iš dalies – 2009 m. išlaidų augimas apribotas nepakankamai. 3. Yra rizika, kad nepasitvirtinus dabartinėms makroekonominių rodiklių ir pajamų surinkimo prognozėms bei ryžtingai nesumažinus valstybės biudžeto asignavimų, valdžios sektoriaus deficitas gali būti gerokai didesnis negu planuojamas. Dėl valstybės pajamų planavimo (plačiau – 3 dalyje): 4. 2009 m. į valstybės biudžetą planuojama gauti 20 259,1 mln. Lt pajamų (be ES finansinės paramos lėšų), t. y. 199,1 mln. Lt mažiau negu numatoma gauti 2008 m. Pajamų iš 4 pagrindinių mokesčių (pridėtinės vertės, akcizų, pelno ir gyventojų pajamų), sudarančių apie 90 proc. valstybės biudžeto (be ES finansinės paramos lėšų), prognozės yra optimistinės. 5. Pridėtinės vertės mokesčio (toliau – PVM) prognozuojama gauti 9 298,1 mln. Lt, arba 866 mln. Lt mažiau nei 2008 m. užduotis ir 57,7 mln. Lt daugiau negu prognozuojama faktiškai gauti. Neigiamos įtakos šių pajamų surinkimui gali turėti spartesnis nei prognozuojamas galutinio vartojimo lėtėjimas (galutinio vartojimo išlaidų mažėjimas vienu procentiniu punktu pajamas iš PVM sumažintų apie 100 mln. Lt), sparčiau nei prognozuota didėjanti PVM permoka (2008 m. spalio 1 d. PVM permoka sudarė 1 017,1 mln. Lt ir 2009 m. gali viršyti Finansų ministerijos prognozuojamą 800 mln. Lt sumą). 6. Pajamų iš akcizų prognozuojama gauti 3 581,8 mln. Lt, arba 213,4 mln. Lt daugiau nei 2008 m. užduotis. Prognozuojamos papildomos pajamos, padidinus akcizo tarifus apdoroto tabako gaminiams (220 mln. Lt), gali nekompensuoti pajamų sumažėjimo dėl mažėjančių energetinių produktų ir alkoholinių gėrimų realizacijos apimčių. 7. Gyventojų pajamų mokesčio (toliau – GPM) į nacionalinį biudžetą prognozė – 6 048,8 mln. Lt, arba 645,6 mln. Lt daugiau nei 2008 m. užduotis. 2008 metais į nacionalinį biudžetą greičiausiai nebus gauta apie 200 mln. Lt pajamų. Manome, kad prognozuojant 2009 m. pajamas iš šio mokesčio, nepakankamai įvertintas dirbančiųjų skaičiaus mažėjimas, lėtėjantis darbo užmokesčio augimas, didėjanti gyventojams grąžinama GPM dalis dėl Gyventojų pajamų mokesčio įstatyme numatytų lengvatų. 8. Pelno mokesčio prognozuojama gauti 3 381,2 mln. Lt, arba 670,1 mln. Lt daugiau nei 2008 m. Pagrindinė rizika, dėl kurios gali nepasitvirtinti šio mokesčio prognozė, yra mažėjantis įmonių pelningumas. Dėl skolinimosi poreikio ir skolos valdymo išlaidų (plačiau – 4 ir 5 dalyse): 9. Asignavimai valstybės skolos valdymo programai (910,4 mln. Lt) prognozuojami nepakankamai atsargiai. Mūsų nuomone, turėtų būti papildomai įvertinta nuolat besikeičianti situacija finansų rinkose ir palūkanų normų svyravimo rizika. 10. 2009 m. skolinimosi poreikis (5 800 mln. Lt) turėtų būti peržiūrėtas, įvertinus tokius rizikos veiksnius, kaip galimas didesnis lėšų poreikis programoms, finansuojamoms iš ES paramos lėšų. Dėl asignavimų planavimo valstybės investicijoms (plačiau – 6 dalyje): 11. Valstybės biudžeto asignavimai valstybės investicijoms (5 059,9 mln. Lt), lyginant su patvirtintais asignavimais 2008 metams, didėja 216,6 mln. Lt (4,3 proc.). Iš ES lėšų valstybės investicijoms 2009 m., palyginti su 2008 metais, planuojama skirti 32,8 mln. Lt daugiau. 12. Seimas pasiūlė Vyriausybei, planuojant valstybės investicijas, prioritetą skirti projektams, kur atlikta investicijų naudos ir sąnaudų analizė[2]. 17-kos valstybės investicijų projektų sąnaudų ir rezultatų analizė nebuvo atlikta arba ji atlikta iš dalies. Tokiems projektams Valstybės investicijų programoje planuojama skirti 42 mln. Lt. 13. 11-oje audituotų įstaigų valstybės investicijų projektai parengti ne pagal Valstybės kapitalo investicijų planavimo metodikos[3] reikalavimus, tokiems projektams planuojama skirti 71 mln. Lt. 14. 2009 metais planuojama pradėti 345 valstybės investicijų projektus[4], kuriems iš valstybės biudžeto 2009 m. planuojama skirti 1 117,5 mln. Lt (iš valstybės biudžeto lėšų 866,2 mln. Lt). Pažymėtina, kad kai kurios įstaigos ir institucijos, planuodamos lėšas investicijų projektams įgyvendinti, nesilaiko Investicijų įstatyme nustatyto trejų metų principo: investicijų projektus planuoja pradėti vykdyti 2009 metais, nors jie nebuvo įtraukti į Valstybės investicijų 2007–2009 ir 2008–2010 metų programas 2009 metams. 15. Daug lėšų skiriama ne ilgalaikėms investicijoms, sukuriančioms ekonominę grąžą, duodančioms tiesioginį socialinį rezultatą visuomenei (valstybės remiamai veiklai vystyti)[5], o einamiesiems įstaigų poreikiams ir socialinėms darbuotojų sąlygoms gerinti. Pavyzdžiui, valstybės valdžios institucijų pastatų rekonstrukcijai ir modernizavimui 2009 metams iš viso planuojama skirti 109,7 mln. Lt. Ilgalaikiam turtui įsigyti iš valstybės biudžeto planuojama skirti 949,3 mln. Lt[6]. Kai kurių institucijų investicijų projektuose nepaaiškinta, koks materialusis ir nematerialusis turtas bus įsigytas. 16. Nėra atsakingos institucijos, kuri atliktų išsamią analizę, ar investicijų projektai atitinka valstybės investicijų prioritetus. 17. Atkreipiame dėmesį, kad dalis tęstinių projektų (bendra projektų vertė 206,6 mln. Lt) yra sustabdyta, nors jiems iki 2008 m. pradžios panaudota 45,7 mln. Lt, o 2008 m. skirta 36,7 mln. Lt. Kai kuriuose šiuose projektuose atlikti tik projektavimo darbai, todėl yra rizika, kad lėšos bus panaudotos neefektyviai. Dėl asignavimų planavimo savivaldybėse ir apskrityse (plačiau – 7 dalyje): 18. Kai kuriose savivaldybėse lėšų poreikis valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti nepagrįstas skaičiavimais (19,4 mln. Lt) ir kai kuriais atvejais lėšų poreikis apskaičiuotas nesivadovaujant reglamentuojančiais teisės aktais ir patvirtintomis metodikomis (3,6 mln. Lt). 19. Apskričių viršininkų administracijos socialinės globos įstaigų vykdomoms programoms asignavimų poreikį apskaičiavo 14,7 mln. Lt didesnį, nes neatsižvelgė į iš savivaldybių gaunamas lėšas už socialinių paslaugų teikimą. Dėl strateginio planavimo ir biudžetinių įstaigų sąmatų sudarymo (plačiau – 8 dalyje): 20. Pažymėdami pažangą, pasiektą mažinant vykdomų programų skaičių, atkreipiame dėmesį, kad ne visos ministerijos siekia optimizuoti programų skaičių. 21. Daugelyje ministerijų programos tikslams suformuluoti rezultato vertinimo kriterijai tik iš dalies leidžia įvertinti programos įgyvendinimo rezultatą. Vertinimo kriterijų rodiklių duomenų patikimumas gana mažas ir jį ne visada galima patikrinti. Ministerijose daugeliu atvejų nėra nustatytos ir patvirtintos vertinimo kriterijų apskaičiavimo metodikos, formulės, kontrolės sistemos. 22. Nustatyta atvejų, kai biudžetinės įstaigos asignavimų poreikį apskaičiavo nesivadovaudamos tai reglamentuojančiais teisės aktais arba nepilnai pagrindė išsamiais skaičiavimais. 2. Siūlymai Siūlyti Lietuvos Respublikos Vyriausybei tobulinti Lietuvos Respublikos 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektą: 1. Įžvelgdami didelę riziką, kad nepasitvirtinus pernelyg optimistinėms makroekonominėms ir nacionalinio biudžeto pajamų prognozėms, valdžios sektoriaus deficitas gali viršyti Stabilumo ir augimo pakte nustatytus kriterijus, griežtinti fiskalinės drausmės taisykles vidutinės trukmės laikotarpiu ir įvertinti galimybę mažinti valstybės biudžeto išlaidas. 2. Įvertinus makroekonominių rodiklių tendencijas, faktinį nacionalinio biudžeto pajamų iš pagrindinių mokesčių surinkimą 2008 metų antrajame pusmetyje ir prognozuojamą mokestinių lengvatų įtaką 2009 metais, tikslinti pridėtinės vertės, gyventojų pajamų, pelno mokesčių ir akcizų pajamų prognozes ir spręsti dėl dalies mokestinių lengvatų atsisakymo. 3. Apsvarstyti ir įvertinti lėšų skyrimo tikslingumą valstybės investicijų projektams, ypatingą dėmesį skiriant pradedamiems 2009 metais, vykdomiems ne iš ES paramos lėšų bei nesusijusiems su įstatymų nuostatų įgyvendinimu: 3.1. kuriems neatlikta investicijų sąnaudų ir rezultatų analizė ar kiti investicijų vertinimo būdai ir siektinas socialinis rezultatas nėra konkretus (Išvados 4 priedas); 3.2. kuriais numatomas ilgalaikio turto įsigijimas (Išvados 5 priedas); 3.3. kuriais numatoma administracinių patalpų rekonstrukcija / remontas (Išvados 6 priedas); 3.4. neįtrauktiems į Valstybės investicijų 2007–2009 ir 2008–2010 metų programas 2009 metams (Išvados 8 priedas); 3.5. neatitinkantiems Valstybės kapitalo investicijų planavimo metodikos reikalavimų (Išvados 10 priedas). 4. Lietuvos Respublikos 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme įtvirtinti nuostatą, kad sutaupyti asignavimai išlaidoms negali būti naudojami turtui įsigyti. 5. Peržiūrėti planuojamus asignavimus specialiosioms programoms (išskyrus finansuojamas iš ES paramos lėšų) finansuoti ir, atsižvelgiant į nepanaudotus šių programų lėšų likučius, nustatyti programoms paliekamą nepanaudotų lėšų dalį, kitą – naudoti bendroms valstybės biudžeto reikmėms. 6. Įvertinus brangstančius energetinius išteklius, siekiant skatinti racionalų šių išteklių naudojimą ir mažinti biudžeto išlaidas šildymo išlaidoms kompensuoti, ieškoti galimybių skirti papildomų lėšų gyvenamiesiems namams modernizuoti; 7. Atsižvelgiant į susiklosčiusią įtemptą padėtį pasaulio finansų rinkose ir į brangstančius skolinimosi kaštus, peržiūrėti ir, esant poreikiui, tikslinti asignavimus skolos valdymo išlaidoms ir skolinimosi poreikį, atsisakant jo dalies kitiems skolinimosi tikslams, kurie nėra numatyti Biudžeto projekte; 8. Apskričių viršininkų administracijoms pavaldžių socialinės globos įstaigų 2009 metų vykdomoms programoms mažinti asignavimų poreikį planuojama iš savivaldybių gaunamų už socialinių paslaugų teikimą pajamų suma. 9. 2009 m. atsisakyti valstybės biudžeto lėšų, skiriamų valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti, naudojimo būdo, kai pagal pirminę tikslinę paskirtį nepanaudotos lėšos gali būti perskirstomos bendroms savivaldybių biudžetų reikmėms finansuoti. 10. Įvertinti, ar valstybės institucijos / įstaigos, kuruojančios valstybines (perduotas savivaldybėms) funkcijas, ėmėsi reikiamų priemonių dėl Valstybės kontrolės auditų metu nustatytų klaidų ir neatitikimų ištaisymo, kad Finansų ministerijai būtų pateikti patikslinti duomenys apie 2009 metų valstybės biudžeto asignavimų poreikį valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti. 11. Nustatyti pajamų prognozavimo ir veiksnių, turinčių reikšmingos įtakos pajamų vykdymui, atskleidimo, sudarant biudžeto projektą, tvarką*. 12. Pavesti institucijoms ir įstaigoms tinkamai reglamentuoti strateginio veiklos plano vykdymo stebėsenos ir rezultatų vertinimo procesus, siekiant optimizuoti programų skaičių, tobulinti programos tikslus ir jų vertinimo kriterijus. * Šis siūlymas buvo pateiktas Valstybės kontrolės Išvadoje dėl 2007 metų valstybės biudžeto įvykdymo apyskaitos ir teikiamas pakartotinai. REZULTATAI 1. Biudžeto projekto atitiktis teisės aktų reikalavimams Biudžeto projektą sudaro Lietuvos Respublikos Vyriausybė, rengia Lietuvos Respublikos finansų ministerija. Vyriausybė[7] 2008 m. spalio 14 d. Biudžeto projektą pateikė Lietuvos Respublikos Seimui, kurio kanceliarija 2009 m. Biudžeto projektą pateikė Valstybės kontrolei vertinimui. Išvados dėl Lietuvos Respublikos 2009 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto (toliau – Išvada) rengimo tikslai, tyrimo apimtis, apribojimai, informacijos šaltiniai pateikti 1 priede. 1. Dėl atitikties Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo reikalavimams. Biudžeto projektas iš esmės atitinka Biudžeto sandaros įstatymo nuostatas – pateikti Biudžeto sandaros įstatymo 18 str. nustatyti rodikliai ir 19 str. numatyti dokumentai. 2. Dėl Lietuvos Respublikos fiskalinės drausmės įstatymo reikalavimų laikymosi. § Sudarant Biudžeto projektą buvo laikomasi Fiskalinės drausmės įstatymo 3 str. 2 dalies reikalavimo[8]. Taikant šios dalies nuostatas, Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu tvirtinamų valstybės biudžeto asignavimų (be Europos Sąjungos finansinės paramos lėšų) metinis prieaugis 2009 m. negali viršyti 7,05 proc.[9]. Asignavimų 2009 metams metinis prieaugis, taikant fiskalinės drausmės taisykles, negali būti didesnis nei 1 873,4 mln. Lt; faktiškai Biudžeto projekte numatytų asignavimų (be ES finansinės paramos lėšų) prieaugis 1 599,5 mln. Lt. § Fiskalinės drausmės įstatymas įpareigoja valdžios sektoriaus finansus tvarkyti taip, kad vidutiniu laikotarpiu[10] valdžios sektorius būtų perteklinis arba artimas subalansuotam. Skaičiuojant valdžios sektoriaus deficitą, turi įtaką ne tik valstybės biudžeto deficitas (2009 m. planuojamas 2,6 mlrd. Lt), bet ir vietos valdžios bei socialinės apsaugos fondų subsektoriai[11]. Faktinis 2007 m. valdžios sektoriaus deficitas sudarė 1 209,9 mln. Lt, 2008 m. laukiamas[12] 2 687,7 mln. Lt valdžios sektoriaus deficitas. Atsižvelgiant į tai, kad 2007 m. faktinis vietos valdžios sektoriaus deficitas sudarė 322,8 mln. Lt (2008 m. planuojamas 287 mln. Lt), o socialinės apsaugos fondų subsektoriaus – 53,4 mln. Lt (2008 m. planuojamas 1 111,7 mln. Lt)[13], yra didelė rizika, kad valdžios sektoriaus deficitas 2009 m. gali viršyti 3 proc. BVP, t. y. Stabilumo ir augimo pakte nustatytą neviršytiną valdžios sektoriaus deficito ribą[14]. Pagal 2008 m. lapkričio mėn. paskelbtas Europos Komisijos rudens ekonomines prognozes, Lietuvoje 2008 m. numatomas 2,7 proc., o 2009 m. – 3,6 proc. valdžios sektoriaus deficito santykis su BVP. Lietuvai už Europos Sąjungos fiskalinės drausmės apribojimų nesilaikymą gali būti taikomos sankcijas, o tai dar labiau atitolintų galimybę įsivesti eurą. Rizikos veiksniai, turintys įtakos valdžios sektoriaus deficitui: § Pernelyg optimistinės makroekonominės prognozės dėl BVP prieaugio 2009 m. (Finansų ministerija planuoja 1,5 proc. BVP prieaugį[15], o Europos Komisija augimo neprognozuoja[16]). Nepasitvirtinus BVP augimo prognozėms, didės ir valdžios sektoriaus deficito santykis su BVP. § Optimistinės pajamų surinkimo prognozės. § Vyriausybė, vadovaudamasi Fiskalinės drausmės įstatymo 3 str. 4 d. 2 p. nuostatomis, kartu su Biudžeto projektu Seimui pateikė išvadas dėl finansinių rodiklių atitikties paskutinėms galiojančioms Europos Sąjungos Ministrų Tarybos (toliau – Taryba) rekomendacijoms ir nuomonei dėl Lietuvos vidutinio laikotarpio ekonominės programos ir galimų papildomų priemonių, būtinų atsižvelgti į Tarybos rekomendacijas ir nuomonę[17] (2 priedas). Tarybos rekomendacijos dėl 2007 m. konvergencijos programos yra įgyvendintos iš dalies: § Daugelio ekspertų nuomonė yra ta, kad nors per pastaruosius kelerius metus priimti du antiinfliaciniai planai, tačiau realių veiksmų infliacijai pažaboti nebuvo imtasi, o tokie sprendimai, kaip minimalių atlyginimų ir socialinių išmokų indeksavimas, skatina infliaciją. § 2009 m. asignavimų prieaugis apribotas Fiskalinės drausmės įstatymu (7,05 proc. augimas, lyginant su 2008 m. asignavimais), tačiau nesiimta priemonių apribojant išlaidas vidutinės trukmės laikotarpiu. Biudžeto projekte nurodyta, kad 5 proc. mažinami asignavimai kai kurioms prekėms ir paslaugoms ir atsisakoma netęstinių programų, todėl valstybės biudžeto asignavimai sumažinti per 600 mln. Lt. Tačiau asignavimų išlaidoms sumažinimas 75,9 mln. Lt (5 proc. nuo asignavimų kai kurioms prekių ir paslaugų išlaidoms) sudaro tik 0,3 proc. prognozuojamų 2009 m. asignavimų. Mūsų nuomone, toks asignavimų sumažinimas neturi didesnės įtakos asignavimų apribojimui. Valstybės institucijų ir įstaigų asignavimai sumažinami neatsisakant netęstinių programų arba priemonių, jos baigiamos vykdyti 2008 metais arba kai kurioms asignavimai yra planuojami. Pavyzdžiai Finansų ministerijos „Valstybės priskirtų funkcijų ir programų įgyvendinimo savivaldybėse“ programos priemonei įgyvendinti asignavimai, numatyti piliečių nuosavybės teisėms į išlikusius gyvenamuosius namus, jų dalis, butus atkurti ir kompensacijoms už išperkamą nekilnojamąjį turtą religinėms bendrijoms išmokėti, lyginant su 2008 metais sumažėjo 185 mln. litų, nes įstatymu nustatyta, kad iki 2009-01-01 baigiamos vykdyti valstybės garantijos nuomininkams, gyvenantiems savininkams grąžintuose gyvenamuosiuose, jų dalyse, butuose, ir sumažėjo lėšų poreikis kompensacijoms savininkams išmokėti. Nacionalinės žemės tarnybos vykdytai programai 2008 m. buvo skirti 175,3 mln. Lt asignavimų kompensacijoms už valstybės išperkamą žemę, miškus ir vandens telkinius išmokėti. Įstatymu nustatyta, kad šios kompensacijos iki 2009-01-01 baigiamos mokėti. 2009 metams asignavimų šiai programai vykdyti nenumatyta. 2. Valstybės biudžeto pajamų, asignavimų ir kitų rodiklių tendencijos Pateikiame informaciją apie valstybės biudžeto pajamų, asignavimų ir svarbiausių makroekonominių rodiklių dydžius ir tendencijas, kurie pateikti 2009 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių projektų apžvalgoje ir skelbiami institucijų (Finansų ministerijos, Lietuvos ir komercinių bankų, Tarptautinio valiutos fondo, Europos Komisijos) oficialiuose tinklalapiuose. Pažymėtina, kad 2008 m. rudenį daugelis institucijų iš esmės peržiūrėjo anksčiau skelbtas 2008–2011 m. makroekonomines prognozes (1 lentelė). 1 lentelė. Valstybės biudžeto pajamų, asignavimų išlaidoms ir svarbiausių makroekonominių rodiklių dydžiai, 2008–2011 m. tendencijos Rodiklis Vertė Pastabos Valstybės biudžeto pajamos su ES finansine parama 25 532,8 mln. Lt 39,1 mln. Lt, arba 0,2 proc. mažiau, nei prognozuota 2008 m. Valstybės biudžeto asignavimai 28 172,2 mln. Lt 1 599,5 mln. Lt, arba 6,0 proc. daugiau, nei numatyta 2008 m. Valstybės biudžeto deficitas 2 639,4 mln. Lt 2008 m. planinis valstybės biudžeto deficitas – 1 001 mln. Lt; palyginti su 2008 m., jis padidėjo 1 638,4 mln. Lt, arba 1,6 karto. ES finansinė parama 5 273,7 mln. Lt 2008 m. numatyta 5112,8 mln. Lt, planuojama gauti parama 2009 m., palyginti su 2008 m., didėja 3,1 proc. Įmokos į ES biudžetą 1 259 mln. Lt 2008 m. – 1 050 mln. Lt, planuojamos įmokos 2009 m. 20 proc. didesnės, palyginti su 2008 m. Lt Gyventojų pajamų mokesčio dalis, tenkanti visų savivaldybių biudžetams nuo pajamų į nacionalinį biudžetą 65,94 proc. 2008 m. – 65,98 proc., t. y. 2009 m. 0,04 proc. mažiau nei 2008 m. Vyriausybės grynojo skolinimosi limitas 2 900 mln. Lt 2008 m. – 1 630 mln. Lt, 2009 m., palyginti su 2008 m., didėja 78 proc. Planuojamas skolinimosi poreikis 5 814 mln. Lt Vidaus skolai grąžinti – 2 512 mln. Lt Valstybės deficitui dengti –2 639 mln. Lt Užsienio skolai grąžinti –29 mln. Lt Kitiems tikslams – iki 608 mln. Lt Planuojama valstybės skola 20 mlrd. Lt Palyginimui: 2007 m. – 16,7 mlrd. Lt Realaus BVP augimas: 2008 m. 2009 m 5,3 proc. 1,5 proc. Palyginimui: BVP augimas prognozuotas 2009 m. Lietuvos Banko – 1,2 proc. (2008 spalis); SEB Vilniaus banko – 4,0 proc. (2008 rugsėjis) Swedbanko – 5,5 proc. (2008 liepa) Tarptautinio valiutos fondo – 0,7 proc. (2008 spalis) Europos Komisijos – 0,0 proc. (2008 lapkritis) Nominalaus BVP augimas: 2008 m. 2009 m. 2010 m. 2011 m. 17,4 proc. -0,4 proc. 0,4 proc. 4,3 proc. 2009 m. planuojamas BVP to meto kainomis sumažėjimas 0,4 proc., palyginti su 2008 m. (nuo 115 225 mln. Lt iki 114 758 mln. Lt) Vidutinio darbo užmokesčio augimas: 2008 m. 2009 m. 2010 m. 2011 m. 20,0 proc. 9,8 proc. 2,4 proc. 3,2 proc. Prognozuojamas darbo užmokesčio augimo tempų lėtėjimas. Nedarbo lygis: 2008 m. 2009 m. 2010 m. 2011 m. 4,9 proc. 6,0 proc. 6,2 proc. 6,1 proc. Prognozuojamas nedarbo lygio didėjimas. Vartotojų kainų indekso (VKI) pokytis (vidutinis metinis): 2008 m. 2009 m. 2010 m. 2011 m. 11,4 proc. 5,4 proc. 3,6 proc. -0,1 proc. Lietuvos konvergencijos 2007 metų programoje numatyta, kad infliacija 2009 m. sudarys ne daugiau kaip 3 proc. Nominalių galutinio vartojimo išlaidų augimas: 2008 m. 2009 m. 2010 m. 2011 m. 15,7 proc. -2,1 proc. 4,6 proc. 4,5 proc. Galutinio vartojimo išlaidų augimo tempai, Finansų ministerijos duomenimis, gerokai lėtėja. Asignavimų valdytojų skaičius: 2008 m. 2009 m. 250 242 Palyginti su 2008 m., sumažėjo 8 asignavimų valdytojais (sumažėjo 9-iais, o įkurtas 1) Programų skaičius[18]: 2008 m. 2009 m. 680 606 Palyginti su 2008 m., sumažėjo 74 programomis, arba 10,9 proc. (sumažėjo 86 vnt., padidėjo 12 vnt.) Šaltinis – lentelėje nurodytų institucijų oficiali informacija 3. Valstybės biudžeto pajamų prognozavimo vertinimas 3.1. Valstybės biudžeto pajamų tendencijos ir struktūra 2009 m. į valstybės biudžetą planuojama gauti 20 259,1 mln. Lt pajamų (be ES finansinės paramos lėšų), t. y. 199,1 mln. Lt mažiau negu numatyta gauti 2008 m. Prognozuojama, kad pajamos iš mokesčių sudarys 93,3 proc. valstybės biudžeto pajamų, t. y. 1,3 proc. daugiau nei buvo numatyta 2008 m. Numatoma, kad pajamų iš mokesčių į valstybės biudžetą 2009 m. turėtų įplaukti 68,2 mln. Lt (0,36 proc.) daugiau, o kitų pajamų (įskaitant pajamas iš sandorių su materialiuoju ir nematerialiuoju turtu ir prisiimtų finansinių įsipareigojimų) 268,1 mln. Lt (16,4 proc.) mažiau (2 lentelė). Atsižvelgdami į tai, kad pajamos iš 4 pagrindinių mokesčių: GPM, PVM, pelno mokesčio ir akcizų sudaro apie 90 proc. valstybės biudžeto pajamų (be ES finansinės paramos lėšų) (2 lentelė), audito metu vertinome pajamų iš šių mokesčių prognozavimą tokiais aspektais: § makroekonominiai rodikliai ir jų tendencijos, kuriais remiantis apskaičiuojamos 2009 m. prognozuojamos valstybės biudžeto pajamos iš pagrindinių mokesčių; § pastarųjų metų faktinės pajamų iš pagrindinių mokesčių surinkimo tendencijos; § mokestinių lengvatų poveikis valstybės biudžeto pajamoms; § kiti veiksniai, galintys turėti įtakos iš mokesčių prognozuojamų pajamų dydžiams. 2 lentelė. 2008–2009 metų valstybės biudžeto pajamų struktūra Pajamos 2008 m. prognozė (mln. Lt) 2009 m. prognozė (mln. Lt) 2009/2008 pokytis Valstybės biudžeto pajamų dalis (proc.) (+/-) mln. Lt proc. 2008 m. 2009 m. MOKESČIAI 18 826,2 18 894,4 68,20 0,36 92,02 93,26 Gyventojų pajamų mokestis 1 819,3 2 060,2 240,9 13,2 8,89 10,17 Pelno mokestis 2 711,1 3 381,2 670,1 24,7 13,25 16,69 Socialinis mokestis 44,6 **** **** **** 0,22 **** Prekių ir paslaugų mokesčiai Pridėtinės vertės mokestis 10 164,1 9 298,1 -866,0 -8,5 49,68 45,90 Atskaitymai nuo pajamų pagal Lietuvos Respublikos miškų įstatymą 19,0 19,0 0,0 0,0 0,09 0,09 Akcizai 3 520,2 3 581,8 61,6 1,7 17,21 17,68 Cukraus sektoriaus mokesčiai 66,1 4,0 -62,1 -94,0 0,32 0,02 Loterijų ir azartinių lošimų mokestis 30,5 31,6 1,1 3,6 0,15 0,16 Transporto priemonių mokesčiai 120,0 139,3 19,3 16,1 0,59 0,69 Mokesčiai už aplinkos teršimą 22,3 37,3 15,0 67,3 0,11 0,18 Rinkliavos 78,0 78,0 0,0 0,0 0,38 0,38 Tarptautinės prekybos ir sandorių mokesčiai 231,0 264,0 33,0 14,3 1,13 1,30 KITOS PAJAMOS 1 642,6 1 372,7 -269,9 -16,4 8,03 6,78 Turto pajamos 299,5 247,9 -51,6 -17,2 1,46 1,22 Pajamos už prekes ir paslaugas 619,6 716,6 97,0 15,7 3,03 3,54 Pajamos iš baudų ir konfiskacijos 76,6 76,6 0,0 0,0 0,37 0,38 Kitos neišvardytos pajamos 450,6 96,9 -353,7 -78,5 2,20 0,48 Sandoriai su materialiuoju ir nematerialiuoju turtu bei finansinių įsipareigojimų prisiėmimas 186,5 226,7 40,2 21,6 0,91 1,12 Iš viso 20 459,0 20 259,1 -199,9 -1,0 100,00 100,00 Europos Sąjungos finansinės paramos lėšos 5 088,4 5 273,7 185,3 3,6 Dotacijos iš užsienio šalių 24,8 IŠ VISO 25 572,2 25 532,8 -39,4 -0,2 Šaltinis – Finansų ministerijos duomenys 3.2. Mokestinių pajamų prognozavimo vertinimas Finansų ministerija mokestinių pajamų prognozavimui naudoja PHARE ekspertų parengtus GPM, pelno mokesčio imitacinius modelius, akcizų, PVM kalibravimo modelius, makroekonominių rodiklių imitacinius modelius, tačiau taikomi prognozavimo metodai ir procedūros neaprašytos ir nepatvirtintos, nenustatytos duomenų, naudojamų prognozavimo metu, pateikimo procedūros, atsakomybė už teisingų duomenų pateikimą, nenumatytos vidaus kontrolės procedūros. Pažymėtina, kad Seimas 2007-12-04 nutarimu Nr. X-1347[19] Vyriausybei siūlė nustatyti pajamų prognozavimo ir veiksnių, turinčių reikšmingos įtakos pajamų vykdymui, atskleidimo sudarant biudžeto projektą tvarką. Kaip pažangą galime pažymėti tai, kad valstybės biudžeto finansinių rodiklių projekto apžvalgoje nurodyti rizikos veiksniai, galintys turėti įtakos 2009 m. pajamų surinkimui. 3.2.1. Pridėtinės vertės mokesčio pajamos 2009 m. prognozuojama gauti 9 298,1 mln. Lt pajamų iš PVM, tai 8,5 proc. (866 mln. Lt) mažiau, nei numatyta 2008 m. Numatomos gauti 2009 m. PVM pajamos sudaro 45,9 proc. valstybės biudžeto pajamų ir apie 37 proc. nacionalinio biudžeto pajamų (be ES finansinės paramos). Per šių metų 10 mėnesių į valstybės biudžetą gauta 7 737,2 mln. Lt PVM, metų prognozė įvykdyta 76,1 proc. Prognozuojant 2009 m. PVM pajamas buvo atsižvelgiama į 2008 m. numatomas gauti šio mokesčio pajamas, galutinio vartojimo išlaidų ir PVM mokestinės bazės santykio dinamiką, PVM permokos pokyčius, lengvatų poveikį valstybės biudžeto pajamoms (3 lentelė). 3 lentelė. Veiksniai, kuriuos vertino Finansų ministerija, sudarydama PVM pajamų prognozes Eil. Nr. Veiksniai Informacija 1. Nominalių galutinio vartojimo išlaidų augimo tempai Sudarant prognozes buvo naudojami šie galutinio vartojimo išlaidų augimo tempų duomenys: 2007 m. – 17,2 proc., 2008 m. – 15,7 proc., 2009 m. numatomas vartojimo išlaidų mažėjimas 2,1 proc. Galutinio vartojimo išlaidų mažėjimas vienu procentiniu punktu mažina pajamas iš PVM apie 100 mln. Lt. Manome, kad galimas ir didesnis galutinio vartojimo išlaidų tempų lėtėjimas, nei prognozuoja Finansų ministerija. Pakilus šildymo kainoms, augant paskolų palūkanų normoms, gyventojai vis didesnę dalį gautų pajamų turės skirti prisiimtiems įsipareigojimams padengti, todėl mažės vartojimas. Pažymėtina, kad mažėjanti infliacija taip pat turės įtakos galutinio vartojimo išlaidų augimo lėtėjimui. 2. PVM pajamų surinkimo dinamika 2006–2008 m. Laikotarpis Užduotis (mln. Lt) Faktiškai gauta (mln. Lt) Vykdymas (proc.) Faktiškai gautų pajamų pokytis, lyginant su praėjusiu laikotarpiu (proc.) 2006 m. 5 941,1 6 152,2 103,55 2007 m. 7 120,4 7 824,2 109,88 27,18 2007 m. 10 mėn. - 6 670 93,7* 2008 m. 10 mėn. - 7 737,2 76,12* 16,00 2008 m. 10 164,1 9 240,4 90,91 18,10 * Metinės užduoties vykdymas. 2008 m. 10 mėn. PVM pajamų į valstybės biudžetą metinė užduotis įvykdyta 76,12 proc. Atsižvelgiant į Finansų ministerijos prognozę, kad 2008 m. valstybės biudžeto pajamų iš PVM surinkimo užduotis nebus įvykdyta, numatomas įvykdymas – 91 proc. t. y. nebus gauta apie 800 mln. Lt PVM. 2009 m. prognozuojama pajamų iš PVM gauti 57,7 mln. Lt daugiau, nei numatoma faktiškai gauti 2008 m. 3. PVM permokos pokyčiai Finansų ministerija prognozuoja, kad ir 2008-12-31 mokesčių mokėtojų PVM permoka padidės 274 mln. Lt, lyginant su 2007-12-31, ir bus apie 800 mln. Lt. Įvertinus permokos kitimo tendencijas (2006-12-31 permoka buvo 481 mln. Lt, 2007-12-31 – 526,3 mln. Lt, 2008-10-01 – 1 017,1 mln. Lt, t. y. 20,2 proc. didesnė negu 2007-10-01), galima daryti prielaidą, kad 2008 m. pabaigoje PVM permoka viršys Finansų ministerijos prognozuojamą 800 mln. Lt sumą. Dėl didesnės nei prognozuojama PVM permokos 2008 m. pabaigoje padidės valstybės įsipareigojimai mokesčių mokėtojams, kurie ne tik didins valdžios sektoriaus deficitą, bet ir dėl padidėjusių grąžinimų ir užskaitymų darys neigiamą įtaką 2009 m. PVM pajamų surinkimui. 4. Lengvatų įtaka Finansų ministerijos duomenimis, nuolat didėja PVM pajamų netekimai dėl lengvatų: Laikotarpis Netekimai (mln. Lt) Pokytis, lyginant su praėjusiais metais (proc.) iš viso iš jų kompensacija už šildymą ir karštą vandenį 2006 m. 365,4 113,0 13,23 2007 m. 427,8 125,4 17,08 2008 m. 488,2 139,8 14,12 2009 m. 537,4* 156,6 10,08 * 2009 m. numatomi PVM netekimai apskaičiuoti atsižvelgiant į tai, kad bus atšauktas Pridėtinės vertės mokesčio įstatymo 19 str. 3 d. pakeitimas, nuo 2009-01-01 numatantis lengvatinį 5 proc. PVM tarifą šviežiems vaisiams ir daržovėms. Dėl šios lengvatos valstybės biudžeto netekimai 2009 m. būtų 96,7 mln. Lt didesni. Didžiausią valstybės biudžeto netekimų dalį (apie 30 proc. visų netekimų) dėl lengvatinių PVM tarifų taikymo sudaro didėjančios kompensacijos už šildymą ir karštą vandenį (2009 m. prognozuojama 156,6 mln. Lt kompensacija, 2006 m. buvo 113 mln. Lt), apie 20 proc. visų netekimų sudaro lengvatinio tarifo taikymas vaistams ir medicininei įrangai (prognozuojami netekimai 2009 m. – 120 mln. Lt, 2006 m. buvo 70 mln. Lt), šviežiai atšaldytai mėsai (2009 m. prognozuojami netekimai 90 mln. Lt, 2006 m. buvo 75 mln. Lt). Valstybės kontrolė, 2006 metais įvertinusi PVM lengvatinių tarifų taikymą[20], nustatė, kad šios lengvatos teigiamos įtakos galutiniams vartotojams neturi. Didžiausi rizikos veiksniai: § Sparčiai didėjančios paskolų palūkanų normos, gerokai padidėjusios būsto šildymo išlaidos mažins namų ūkių perkamąją galią, todėl galimas spartesnis nei prognozuojama galutinio vartojimo lėtėjimas. § Lėčiau augantys pardavimai pagrindiniuose šalies ekonomikos sektoriuose. Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos duomenimis, pardavimų apimtys veiklos sektoriuose (didmeninė ir mažmeninė prekyba, statyba, nekilnojamojo turto operacijos, finansinė ir draudimo veikla, apdirbamoji gamyba), kuriuose 2007 m. jos daugiausiai augo, 2008 m. auga lėčiau nei 2007 m. § Sparčiau nei prognozuota didėjanti PVM permoka, didėjantys valstybės biudžeto įsipareigojimai ir PVM permokos grąžinimai mokesčių mokėtojams. § Didėjanti nepriemoka (mokesčių mokėtojų PVM nepriemoka 2008-01-01 buvo 404 mln. Lt, 2008-10-01 – 753 mln. Lt). § Nepanaikinus PVM lengvatos šviežiems vaisiams ir daržovėms, valstybės biudžeto netekimai padidėtų dar beveik 100 mln. Lt. Išvada Atsižvelgdami į nurodytas rizikas ir į tai, kad 2007 m. PVM pajamų augimo tempai susilygino su galutinio vartojimo išlaidų augimo tempais (iki 2007 m. PVM pajamų augimas viršijo galutinio vartojimo išlaidų augimo tempus) ir ėmė mažėti, manome, kad, prognozuojant 2009 m. valstybės biudžeto pajamas iš PVM, dėl neigiamų pokyčių ekonomikoje ir finansų rinkose nepakankamai įvertinti galutinio vartojimo pokyčiai, t. y. PVM pajamų prognozė yra optimistinė. 3.2.2. Akcizų pajamos Pajamos iš akcizų sudaro apie 17 proc. valstybės biudžeto pajamų ir apie 14 proc. nacionalinio biudžeto pajamų. 2009 m. į valstybės biudžetą iš akcizų prognozuojama gauti 3 581,8 mln. Lt pajamų, t. y. 6,3 proc. (213,4 mln. Lt) daugiau, nei buvo numatyta 2008 m. Per šių. metų 10 mėnesių gauta 2 744,9 mln. Lt akcizų, metų prognozė įvykdyta 78,0 proc. Didžiausią pajamų iš akcizų dalį (apie 50 proc.) sudaro akcizai už energetinius produktus (variklių benziną, gazolius, suskystintas dujas, akmens anglį, mazutą ir kt.); už alkoholinius gėrimus (etilo alkoholį, vyną ir kitus fermentuotus gėrimus ir alų) gaunama apie 28 proc. pajamų; už apdorotą tabaką (cigaretes, cigariles, cigarus, rūkomąjį tabaką) – daugiau kaip 28 proc. pajamų. Faktinių pajamų iš akcizų pagal prekių rūšis palyginimas su numatomomis gauti 2008 m. ir prognozuojamomis 2009 m. pateiktas 4 lentelėje. 2008 m. numatyta pajamų iš akcizų gauti 20,1 proc. daugiau negu 2007 m. Didžiausias pajamų augimas (179,7 proc.) numatytas iš akcizo už mazutą, tačiau pajamos už šios rūšies produktus tesudaro labai nežymią dalį (0,3 proc.) visų pajamų. Dėl nuo 2008 m. kovo 1 d. padidinto akcizo tarifo cigaretėms 2008 m. numatyta gauti 74,1 proc. (301,8 mln. Lt) daugiau pajamų iš akcizo už tabako gaminius, 16,5 proc. (103,9 mln. Lt) daugiau pajamų už etilo alkoholį, 10 proc. (89,9 mln. Lt) daugiau pajamų už gazolius. 4 lentelė. Pajamų iš akcizų pagal prekių rūšis palyginimas su numatomomis gauti 2008 m. ir prognozuojamomis 2009 m. pajamomis Akcizais apmokestinamos prekės 2007 m. pajamos (mln. Lt) 2008 m. numatomos gauti pajamos (mln. Lt) 2009 m. prognozuojamos pajamos (mln. Lt) Pokytis (proc.) 2008/2007 m. 2009/2008 m. Etilo alkoholis 631,6 735,6 735,6 16,5 0,0 Vynas ir kiti fermentuoti gėrimai bei tarpiniai produktai 79,1 86,4 86,4 9,3 0,0 Alus 127,8 137,7 137,7 7,7 0,0 Apdorotas tabakas (cigaretės) 407,5 709,3 927,5 74,1 30,8 Benzinas 558,6 608,5 608,5 8,9 0,0 Gazoliai 901,5 991,4 991,4 10,0 0,0 Žibalas 0,5 0,3 0,3 -35,7 0,0 Gazoliai, skirti šildymui 1,5 1,7 1,7 12,2 0,0 Suskystintos dujos 89,2 84,1 79,4 -5,7 -5,7 Mazutas 3,2 8,9 8,9 179,7 0,0 Akmens anglis, koksas, lignitas 3,4 4,4 4,4 31,7 0,0 Iš viso 2 803,8 3 368,3 3 581,8 20,1 6,3 Pajamų užduotis (mln. Lt) 2 624,1 3 520,2 Metinės užduoties vykdymas 106,8 % 95,7%* Gauta per 2008 m. 10 mėn. 2 744,2 Metinės užduoties vykdymas 78,0% Gauta per 2007 m. 10 mėn. 2 330,8 Pokytis: 2008 m. 10 mėn./2007 m. 10 mėn. 17,7% * Numatomas. Šaltinis – Finansų ministerijos duomenys Per šių metų 9 mėnesius kaip rodo Valstybinės mokesčių inspekcijos duomenys[21], prekybos degalais apimtys buvo 2,5 proc., o apmokestinamais akcizu degalais – 4,5 proc. mažesnės negu per tą patį praėjusių metų laikotarpį. Pajamos iš akcizo už energetinius produktus augo tik dėl akcizo tarifų šiai prekių grupei didinimo[22]. Prekybos alkoholiu ir alkoholiniais gėrimais apimtys per 2008 m. 9 mėnesius, lyginat su tuo pačiu 2007 m. laikotarpiu, sumažėjo 16,1 proc., alumi – 7,4 proc. Pajamos iš akcizo už etilo alkoholį ir alkoholinius gėrimus augo (apie 15 proc.) taip pat tik dėl akcizo tarifų šiai pajamų grupei didinimo. Prekybos apdoroto tabako gaminiais apimtys per šių metų 9 mėnesius, lyginat su 2007 m. tuo pačiu laikotarpiu, išaugo 31,4 proc. Pajamų iš akcizo už apdoroto tabako gaminius augimą (83 proc., 232,1 mln. Lt) lėmė ne tik išaugę pardavimai, bet ir akcizo tarifo šiai prekių grupei padidinimas. Finansų ministerijos pateiktais duomenimis, dėl akcizų lengvatų valstybės biudžetas 2008 m. neteks apie 222 mln. Lt pajamų: dėl lengvatų, taikomų dyzeliniams degalams, naudojamiems žemės ūkyje ir žuvininkystėje – apie 150 mln. Lt, dėl lengvatos biokurui – apie 72 mln. Lt. Prognozuojant 2009 m. valstybės biudžeto pajamas iš akcizų buvo vertinami atskirų akcizinių prekių grupių realizacijos pokyčiai ir akcizų tarifų pasikeitimo įtaka. Pagrindiniai rizikos veiksniai: § Akcizinių prekių realizacijos apimtys (5 lentelė). 5 lentelė. Duomenys apie akcizinių prekių realizaciją Akcizais apmokestinamos prekės 2007 m. realizacija 2008 m. numatoma realizacija 2009 m. prognozuojama realizacija Pokytis (proc. ) 2008/2007 2009/2008 Etilo alkoholis (tūkst. grynojo etilo alkoholio hektolitrų) 197 192 192 -3,0 0,0 Vynas ir kiti fermentuoti gėrimai bei tarpiniai produktai (tūkst. hektolitrų) 721 663 663 -8,1 0,0 Alus (1 proc. koncentracijos tūkst. hektolitrų) 18 263 17 878 17 878 -2,1 0,0 Apdorotas tabakas (cigaretės) (mln. vnt.) 4 730 5 905 5 314 24,8 -10,0 Benzinas (tūkst.

1. l)581 567 567 -2,4 0,0 Gazoliai (tūkst.
2. l)1 107 1 097 1 097 -0,9 0,0 Žibalas (tūkst.
3. l)1 0 0 -42,6 0,0 Gazoliai, skirti šildymui (tūkst.
4. t)18 20 20 12,2 0,0 Suskystintos dujos (tūkst.
5. t)206 195 184 -5,7 -5,7 Mazutas (tūkst.
6. t)61 171 171 179,7 0,0 Šaltinis – Finansų ministerija Finansų ministerija prognozuoja, kad akcizinių prekių (išskyrus apdoroto tabako ir suskystintų dujų) realizacijos apimtys išliks tokios pat kaip šiais metais, tačiau, atsižvelgiant į mažėjančią beveik visų akcizinių prekių realizaciją, numatomą tabako akcizų didinimą tabako gaminiams, galima daryti prielaidą, kad 2009 m. beveik visų akcizinių prekių realizacijos apimtys mažės, o tai neišvengiamai turės neigiamos įtakos valstybės biudžeto pajamoms. § Atsižvelgiant į tai, kad mažėja didžiausią pajamų iš akcizų dalį sudarančių energetinių produktų ir alkoholinių gėrimų realizacijos apimtys, yra rizika, kad 2008 m. pajamų iš akcizų surinkimo užduotis bus neįvykdyta, gali būti negauta apie 150 mln. Lt, t. y. metinės užduotis gali būti įvykdyta apie 96 proc. § Akcizų tarifai. 2009 m. numatoma du kartus (nuo 2009-03-01 ir nuo 2009-09-01) didinti akcizo tarifą cigaretėms. Remiantis Akcizų įstatymo 28 str. 2 d., nuo 2008 m. kovo 1 d.[23] cigaretėms buvo nustatytas 129 Lt akcizo tarifas už 1000 populiariausių cigarečių kainų kategorijos cigarečių. Nuo 2009 m. kovo 1 d. numatoma, kad akcizas 1000 populiariausių cigarečių kainų kategorijos cigarečių bus 169,4 Lt, todėl mažmeninė cigarečių pakelio kaina padidės apie 0,95 Lt, nuo 2009 m. rugsėjo 1 d. akcizas 1000 populiariausių cigarečių kainų kategorijos cigarečių bus 221,9 Lt, mažmeninė cigarečių pakelio kaina padidės 1,24 Lt. Padidinus akcizo tarifus cigaretėms numatoma papildomai gauti 220 mln. Lt pajamų. Išvada Dėl numatomo akcizo tarifų apdoroto tabako gaminiams didinimo numatomos gauti 220 mln. Lt papildomos pajamos iš akcizų gali nekompensuoti pajamų sumažėjimo dėl mažėjančių energetinių produktų ir alkoholinių gėrimų realizacijos apimčių, todėl 2009 m. prognozuoti pajamas iš akcizų 6,3 proc. didesnes, nei numatyta 2008 m., yra pernelyg neatsargu, t. y. pajamų iš akcizų prognozė yra optimistinė. 3.2.3. Pelno mokesčio pajamos 2009 m. į valstybės biudžetą numatoma gauti 3 381,2 mln. Lt pelno mokesčio, tai sudaro 16,7 proc. valstybės biudžeto pajamų (13,6 proc. nacionalinio biudžeto pajamų). 2009 m. pajamų iš pelno mokesčio prognozuojama gauti 24,7 proc. (670,1 mln. Lt) daugiau negu 2008 m. Per 2008 m. 10 mėnesių į valstybės biudžetą gauta 2 399,6 mln. Lt pelno mokesčio, metinė užduotis vykdoma 88,5 proc. Finansų ministerija prognozuoja, kad 2008 m. bus gauta 2 884,3 mln. Lt pelno mokesčio, t. y. 860 mln. Lt daugiau negu 2007 m. (6 lentelė), tačiau kartu pažymi, kad jeigu 2008 m. antrąjį pusmetį ikimokestinio pelno metinis augimas mažės taip pat kaip 2008 m. pirmąjį pusmetį, pelno mokesčio į valstybės biudžetą 2008 m. gali būti gauta 400 mln. Lt mažiau nei buvo prognozuota. 2009 m. pelno mokesčio prognozė apskaičiuota atsižvelgiant į 2007 ir 2008 m. mokestinius įsipareigojimus, jų pokytį ir faktiškai gautas įplaukas iš pelno mokesčio, BVP augimą 2007–2008 m., pelningumo kitimo tendencijas. Dėl neapibrėžtos situacijos akcinėje bendrovėje „Mažeikių nafta“ (bendrovė 2007 m. deklaravo 266 mln. Lt nuostolio) iš skaičiavimų eliminuotas bendrovės pelno mokestis. 6 lentelė. Pajamų iš pelno mokesčio dinamika Laikotarpis Užduotis (mln. Lt) Gauta faktiškai (mln. Lt) Vykdymas (proc.) Faktiškai gautų pajamų pokytis, lyginant su praėjusiu laikotarpiu (proc.) 2006 1 695,4 1 924,5 113,52 27,65 2007 2.339,1 2 053,6 87,79 6,71 2008 m. 10 mėn. pajamos **** 2 399,6 88,51* 2008 m. numatomas vykdymas 2 711,1 2 884,3 106,39 40,45 * Metinės užduoties vykdymas Šaltinis – Finansų ministerija Prognozuojant 2009 m. pelno mokesčio pajamas eliminuoti netekimai (85 mln. Lt) dėl lengvatos investicijoms į mokslinius tyrimus ir eksperimentinę plėtrą[24]. Kiti netekimai, susiję su kartu su Biudžeto projektu teikiamomis Pelno mokesčio įstatymo pataisomis[25] dėl pelno mokesčio lengvatos investiciniams projektams ir socialinėms iniciatyvoms ir dėl avansinių mokėjimų tvarkos, įvertinti atitinkamai koreguojant mokestinių įsipareigojimų ir prognozuojamo pelno mokesčio dydžius. Rizikos veiksniai: § Mažėjantis įmonių pelningumas. Statistikos departamento duomenimis, 2008 m. antrąjį ketvirtį įmonių pelningumas buvo 7,2 proc., t. y. sumažėjo 1,5 proc., lyginant su 2007 m. tuo pačiu laikotarpiu. § 2008 m. sparčiai augant darbo užmokesčiui, kilo kainos, kartu didėjo įmonių pelningumas, todėl sulėtėję darbo užmokesčio augimo tempai, mažėjanti infliacija neigiamai atsilieps ir įmonių pelningumui. Neigiamos įtakos įmonių pelningumui turės ir pabrangęs skolinimasis. § Mažėjantis pelningai dirbančių įmonių skaičius[26]. § Įmonės gali keisti avansinio pelno mokesčio mokėjimo tvarką, pasirinkdamos Pelno mokesčio įstatyme numatytą mokėjimo būdą pagal numatomą einamojo mokestinio laikotarpio pelno mokesčio sumą, o ne pagal užpraėjusių (2007 m.) ir praėjusių (2008 m.) mokestinių metų veiklos rezultatus. § Išaugs grąžintinos pelno mokesčio sumos, nes įmonės 2008 m. bus permokėjusios avansinį pelno mokestį. Išvada Atsižvelgdami į nurodytas rizikas, neapibrėžtumą ekonomikoje ir finansų rinkose, manome, kad 2009 m. prognozuoti 24 proc. pajamų iš pelno mokesčio augimą, lyginant su numatytomis gauti šio mokesčio pajamomis 2008 m., yra labai neatsargu, taigi pelno mokesčio prognozė pernelyg optimistinė. 3.2.4. Gyventojų pajamų mokesčio pajamos Į nacionalinį biudžetą 2009 m. prognozuojama gauti 6 048,8 mln. Lt gyventojų pajamų mokesčio, t. y 12 proc. (645,6 mln. L) daugiau, negu numatoma gauti 2008 m. Prognozuojamos GPM pajamos sudarys daugiau kaip 24 proc. 2009 m. nacionalinio biudžeto pajamų (be ES lėšų). Visų savivaldybių biudžetams numatoma skirti 65,94 proc. visų GPM pajamų, t. y. beveik tiek pat kaip ir šiais metais (0,04 procentinio punkto mažiau). Prognozuojama, kad į valstybės biudžetą bus gauta 2 060,2 mln. Lt GPM, t. y. 2,6 proc. (240,9 mln. Lt) daugiau, nei numatyta 2008 m. Per 2008 m.10 mėnesių į nacionalinį biudžetą gauta 4 053,6 mln. Lt GPM, metinė užduotis įvykdyta – 74,6 proc., o į valstybės biudžetą įplaukė 1 360,9 mln. Lt GPM, metinė užduotis įvykdyta 74,8 proc. Prognozuojamos 2009 m. pajamos iš GPM į nacionalinį biudžetą apskaičiuotos atsižvelgiant į 2008 m. numatomas gauti GPM pajamas (5 392,3 mln. Lt), darbo užmokesčio fondo augimą, kuris, Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos duomenimis, 2009 m. bus 9,80 proc., ir taikant elastingumo koeficientą[27]. Finansų ministerija prognozuoja, kad 2008 m. GPM pajamų surinkimo užduotis bus įvykdyta 99,3 proc., taip pat atsižvelgiama į šio mokesčio netekimus (45 mln. Lt) dėl to, kad nuo 2009 m. sausio 1 d. padidės papildomas NPD tėvams, auginantiems vaikus[28]. GPM pajamų analizė rodo, kad nuo 2004 m. GPM pajamų surinkimo užduotys buvo viršijamos vis mažiau, o 2007 m. GPM pajamų surinkimo į nacionalinį biudžetą planas neįvykdytas (įvykdyta 96,86 proc.). Faktiškai gautų pajamų augimo tempai nuo 2005 m. pradėjo lėtėti po 2–3 proc. kasmet, todėl yra rizika, kad 2008 m. GPM surinkimo užduotis bus įvykdyta ne 99,3 proc., kaip prognozuoja Finansų ministerija, bet apie 93–94 proc. (7 lentelė). 7 lentelė. GPM pajamų į nacionalinį biudžetą surinkimo užduočių vykdymas ir faktinių įplaukų pokyčiai Laikotarpis Metinė užduotis (mln. Lt) Faktiškai gauta pajamų į nacionalinį biudžetą (mln. Lt) Užduoties vykdymas (proc.) Faktiškai gautų pajamų pokytis, lyginant su praėjusiu laikotarpiu (proc.) Augimo pokytis (proc.) 2006 m. 3 757,5 4 059,2 108,03 13,82 -2,95 2007 m. 4 703,6 4 555,8 96,85 12,23 -1,59 2007 m. 10 mėn. **** 4 203,6 89,36* **** **** 2008 m. 10 mėn. **** 4 053,6 74,65* 9,64 **** 2008 m. 5 430,2 5 200,0** 95,76 10,55 -1,68 * Metinės užduoties vykdymas. ** numatomas vykdymas apskaičiuotas darant prielaidą, kad faktinių pajamų augimas 2008 m. bus toks, kaip ir 2007 m. (apie 12 proc.). Šaltinis – Finansų ministerija Atsižvelgiant į faktinių įplaukų augimo dinamiką, galima teigti, kad 2008 m. į nacionalinį biudžetą įplauks apie 5,2 mlrd. Lt GPM, o ne 5,4 mlrd. Lt, kaip prognozuoja Finansų ministerija. Lengvatų poveikis GPM pajamoms Dėl Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 21 str. numatytų specialių apmokestinimo sąlygų, sudarančių galimybę gyventojo apmokestinamąsias pajamas sumažinti tam tikromis išlaidomis, nacionalinis biudžetas negauna vis daugiau pajamų (8 lentelė). 8 lentelė. GPM netekimų dinamika Rodiklis GPM netekimai (mln. Lt) Iš viso Iš jų – dėl GPMĮ 21 str. Iš jų – 2 proc. paramaiX Iš viso 2007 m. 412 356 56 Iš jų – valstybės biudžeto 123 106 17 Iš viso 2008 m. 490 430 60 Iš jų – valstybės biudžeto 147 129 18 Numatoma 2009 m. 510 450 60 Iš jų – valstybės biudžeto 153 135 18 X Pagal Lietuvos Respublikos finansų ministro 2002-09-25 įsakymu Nr. 305 patvirtintas „Iki 2 procentų pajamų mokesčio sumos pervedimo Lietuvos vienetams, pagal Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymą turintiems teisę gauti paramą, taisykles“. Šaltinis – Finansų ministerija ir Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos Pagrindiniai rizikos veiksniai, turėsiantys neigiamos įtakos 2008 m. ir 2009 m. GPM pajamoms: § mažėjantis dirbančiųjų skaičius ir didėjantis nedarbas (Statistikos departamento duomenimis, dirbančiųjų skaičius 2008-07-01 buvo 1525,1 tūkst. gyventojų, t. y. 19,7 tūkst. mažesnis nei 2007 m., Darbo biržos duomenimis, 2008 m. sausio–rugsėjo mėn. į teritorines darbo biržas kreipėsi 167,4 tūkst. asmenų. Tai yra 25,8 tūkst., arba 18,2 proc., daugiau, negu per tą patį 2007 m. laikotarpį). Abejonių kelia Finansų ministerijos prognozė, kad 2009 m. nedarbo lygis šalyje bus 6 proc. Pagal naujausias Europos komisijos prognozes, numatomas nedarbo lygis 2009 m. – 7,1 proc.; § sulėtėjęs darbo užmokesčio augimas, ypač statybų finansinio tarpininkavimo sektoriuose. Lietuvos bankas numato, kad 2008–2009 m. laikotarpiu darbo ištekliai persiskirstys mažėjant darbo užmokesčio augimui, nedarbo lygis kils nuosaikiai. Darbo užmokesčio augimas 2009 m. stipriai sulėtės iki nežymių teigiamų rodiklių ir bus mažesnis už darbo našumo augimą[29] (pastaraisiais ketvirčiais darbo užmokesčio augimas buvo apie tris kartus viršijęs darbo našumo augimą). Tikėtina, kad atskiruose sektoriuose kris nominalus darbo užmokestis. Ekonominiai sunkumai šalyse, kurios pastaraisiais metais tapo pagrindinėmis Lietuvos darbo jėgos emigracijos rinkomis, mažina darbo jėgos paklausą, sudaro sąlygas augti darbo jėgos pasiūlai šalies darbo rinkoje ir nedidinti spaudimo darbo užmokesčiui[30]; § didės gyventojams grąžinama GPM dalis dėl Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 21 str. numatytų specialių apmokestinimo sąlygų, ypač dėl 2008 m. padidėjusių palūkanų už kreditus gyvenamajam būstui įsigyti. Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos duomenimis, 2007 m. gyventojų, deklaruojančių Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 21 str. numatytas išlaidas, kuriomis mažinamos apmokestinamosios pajamos, skaičius padidėjo 11,8 proc., o deklaruotų išlaidų suma padidėjo 37,7 proc. (nuo 1 278,8 mln. Lt 2006 m. iki 1 977,4 mln. Lt 2007 m.). 2007 m. daugiausia (2,1 karto) padidėjo gyventojų sumokėtų palūkanų už suteiktas paskolas gyvenamajam būstui įsigyti arba statyti suma. Kartu su 2009 m. valstybės biudžeto projektu Seimui pateikti du Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo kai kurių straipsnių pakeitimo projektai. Aiškinamuosiuose raštuose dėl siūlomų pakeitimų nurodoma, kad Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo naujų nuostatų įgyvendinimas didelės įtakos biudžeto pajamoms neturės. Išvada Atsižvelgdami į minėtas rizikas, neapibrėžtumą ekonomikoje ir finansų rinkose bei į tai, kad prognozuojamos 2009 m. GPM pajamos apskaičiuotos remiantis prognoze, kad 2008 m. bus gauta ne mažiau kaip 5,4 mlrd. Lt pajamų, manome, kad 2009 m. GPM pajamų į nacionalinį biudžetą prognozė pernelyg optimistinė. 4. 2009 m. skolinimosi poreikis Planuojamas skolinimosi poreikis – daugiau nei 5 800 mln. Lt, didžiausia skolintų lėšų dalis numatyta planuojamam valstybės biudžeto deficitui (2 639 mln. Lt) finansuoti ir skoloms grąžinti (2 567 mln. Lt). Kitiems tikslams numatyta skolintis per 600 mln. Lt (9 lentelė). 9 lentelė. 2009 metų planuojamas skolinimosi poreikis, mln. Lt Vyriausybės skolinimosi tikslai Planuojamas skolinimosi poreikis 1. Valstybės biudžeto deficitas 2 639,4 2. Skolos grąžinimas, iš jų: 2 566,9 2.1. Vidaus skolos grąžinimas, iš jų: 2 512,4 2.1.1. VVP išpirkimas 2 201,6 2.1.2. Vidaus paskolų grąžinimas 310,8 2.2. Užsienio skolos grąžinimas, iš jų: 54,5 2.2.1. Užsienio paskolų grąžinimas: 54,5 2.2.2. Užsienio VVP išpirkimas: 0 3. Kitiems tikslams, iš jų: 608,0 3.1. Specialiųjų ES programų lėšų, nepanaudotų ankstesniais metais, galimas poreikis 250 3.2. Lėšų poreikis dėl naftos produktų atsargų kaupimo 76,0 3.3. Teismų sprendimams vykdyti 26,0 3.4. Papildomoms tiesioginėms išmokoms 30,0 3.5. AB Turto banko perskolinimui 226,0 Iš viso 5 814,3* Šaltinis – Finansų ministerija, Valstybės kontrolė *Į šį skolinimosi poreikį neįtrauktas skolinimosi poreikis Socialinio draudimo fondui (Sodra), tačiau yra rizika, kad šio fondo įsipareigojimams dengti gali būti reikalingos lėšos. Pastebėjimai: § Skaičiuojant skolinimosi poreikį, kitiems tikslams numatoma skolintis 608 mln. Lt, iš jų 358 mln. Lt: dėl naftos produktų atsargų kaupimo (76 mln. Lt), teismų sprendimams vykdyti (26 mln. Lt), papildomoms tiesioginėms išmokoms (30 mln. Lt) ir AB Turto banko perskolinimui (226 mln. Lt). Valstybės kontrolės nuomone, situacija, kai tam tikros priemonės numatomos finansuoti ne iš valstybės biudžeto, o iš skolintų lėšų mažina Biudžeto projekto skaidrumą. Asignavimai minėtoms priemonėms turėtų būti numatyti Biudžeto projekte ir nurodyti tvirtinamuose valstybės biudžeto asignavimuose. § 2008 m. lapkričio 1 d. duomenimis, nepanaudotų specialių programų (biudžetinių įstaigų pajamų ir kitais įstatymais skiriamų lėšų specialiosioms programoms finansuoti) likutis sudaro per 521,5 mln. Lt. § Sanglaudos fondo aplinkos apsaugos sektoriaus projektų biudžetas pagal Finansinius memorandumus yra 1 475,1 mln. Lt. Rangovai savo paslaugas projektams įgyvendinti pasiūlė arba planuoja pasiūlyti už 2 457,8 mln. Lt[31]. Projektų vertė išaugo 982,6 mln. Lt. Vyriausybė iš valstybės biudžeto skyrė 504,1 mln. Lt, savivaldybės – 143,2 mln. Lt. Minėtų lėšų nepakanka, todėl siūloma koreguoti Finansinius memorandumus ir atsisakyti projektų komponentų, kurių vertė 335,2 mln. Lt. Jeigu Europos Komisija nesutiks koreguoti Finansinių memorandumų, šias lėšas gali tekti skolintis. 5. Asignavimų skolos valdymo išlaidoms prognozavimo vertinimas Biudžeto projekte numatyta 910,4 mln. Lt asignavimų, skiriamų programai „Skolos valstybės vardu valdymas“ (programos tikslas – užtikrinti valstybės skolinimosi poreikio finansavimą ir gerinti valstybės skolos valdymą) įgyvendinti, t. y. 76 mln. Lt, arba 9 proc., daugiau nei 2008 m. Toliau pateikiame planuojamų skolos valstybės vardu valdymo asignavimų 2009 metams apskaičiavimą (10 lentelė). 10 lentelė. Planuojami 2009 metų skolos valdymo asignavimai, tūkst. Lt 1. Palūkanų mokėjimas 890 647 1.1. Už vidaus VVP 147 051 1.1.1. Faktinės skaičiavimo metu 92 842 1.1.2. Pagal planuojamą skolinimąsi 54 209 1.2. Už vidaus paskolas 22 965 1.2.1 Pagal planuojamą skolinimąsi 22 965 1.3. Už užsienio VVP 688 661 1.3.1. Faktinės skaičiavimo metu 588 184 1.3.2. Pagal planuojamą skolinimąsi 100 476 1.4. Už užsienio paskolas 31 970 1.4.1. Faktinės skaičiavimo metu 13 822 1.4.2. Pagal planuojamą skolinimąsi 18 149 2. Asignavimai be palūkanų mokėjimo 19 782 2.1 Komisiniai, reitingų mokesčiai 6 377 2.2. Mokesčiai už paskolų administravimą 4 800 2.3. Dėl valiutų kursų skirtumų 7 489 2.4 Kitos 1 116 Iš viso 910 429 Šaltinis – Finansų ministerija Prognozuojant valstybės lėšų poreikį palūkanoms už skolinius įsipareigojimus mokėti turėtų būti atsižvelgiama į: § faktiškai prisiimtus skolinius įsipareigojimus ir planuojamą skolinimosi poreikį; § kintamų[32] palūkanų normų svyravimą ir fiksuotas palūkanas, kurios yra nustatytos sutartyse; § valiutų kursų svyravimo įtaką. Pastebėjimai: § Per šių metų dešimt mėnesių panaudota 673,9 mln. Lt, t. y. 80,8 proc. skirtų asignavimų skolos valstybės vardu valdymo programai, todėl tikėtina, kad visi šiai programai skirti asignavimai gali būti panaudoti. § Yra rizika, kad lėšos skolos valdymui planuojamos nepakankamai atsargiai ir nepakankamai įvertinus rinkos bei palūkanų normos svyravimo riziką: § 2009 m. mokamos palūkanos už anksčiau (iki 2008 m. rugpjūčio mėn.) prisiimtus įsipareigojimus sudaro 694,8 mln. Lt, tai yra 78 proc. visos prognozuojamos palūkanų sumos (890,6 mln. Lt), tačiau palūkanas reikės mokėti ir už 2009 metais pasiskolintas lėšas (planuojama pasiskolinti apie 2,5 mlrd. Lt vidaus ir apie 2,9 mlrd. Lt užsienio rinkose); § 2008 m. rugsėjo mėn. duomenimis, per laikotarpį nuo 2007 m. sausio iki 2008 m. rugsėjo skolinimasis vidaus rinkoje vidutiniškai pabrango daugiau nei 50 proc., užsienio rinkoje – daugiau nei 30 proc. 2008 m. sumažinti valstybės skolinimosi kredito reitingai ir tai pirmiausia turi įtakos valstybės skolinimosi kaštams. § Planuodama skolos valdymo išlaidas Finansų ministerija naudojo 2008 metų rugsėjo duomenis. Per spalio – lapkričio mėn. situacija finansų rinkoje gerokai pasikeitė brangstant skolinimosi kaštams. § Iš visų Seimo komitetų pasiūlymų, pateiktų pagrindiniam Biudžeto ir finansų komitetui, skirti papildomus asignavimus kai kurioms valstybės institucijoms ir įstaigoms daugiau kaip 115 mln. Lt (3 priedas) finansavimo šaltiniu buvo nurodytos skolos valdymo išlaidos. Išvada Asignavimai Skolos valstybės vardu valdymo programai prognozuojami nepakankamai atsargiai. 6. Asignavimų valstybės investicijoms planavimo vertinimas Lietuvos Respublikos Seimas 2008 m. spalio 14 d. nutarime[33], siekdamas, kad valstybės investicijos būtų racionalios ir ekonomiškai pagrįstos, įvertinęs Valstybės kontrolės valstybinio audito ataskaitoje „Valstybinio audito ataskaitoje „Valstybės investicijų, paskirstytų 2004–2006 m. programoje, panaudojimas 2004 metais“ pateiktų rekomendacijų įgyvendinimas“ pateiktas pastabas ir rekomendacijas, matydamas būtinybę siekti nuoseklios ir ilgalaikės politikos valstybės investicijų srityje, pasiūlė Vyriausybei: 1) valstybės investicijas atlikti pagal Valstybės kapitalo investicijų planavimo metodiką, prioritetą teikiant investicijų projektams, kur atlikta naudos ir sąnaudų analizė. Nustatyti valstybės investicijų prioritetus vidutinės trukmės laikotarpiui pagal investavimo sritis, laikantis šių prioritetų:
7. a)prioritetą teikti tęstiniams investicijų projektams, stabdant valstybės investicijas į naujos statybos objektus;
8. b)valstybės investicijų lėšas nukreipti švietimo, kultūros ir socialinės paskirties pastatų apšiltinimui ir atnaujinimui finansuoti; 2) svarstyti galimybę Finansų ministerijai suteikti įgaliojimus priimti galutinius sprendimus dėl investicijų projektų įtraukimo į Vyriausybei teikiamą Valstybės investicijų programos projektą, atsižvelgiant į investicijų projektų atitiktį nustatytiems valstybės investicijų prioritetams; 3) investicijų projektų, neatitinkančių teisės aktų ir šio nutarimo 1 punkto reikalavimų, neįtraukti į Valstybės investicijų programoje numatytų kapitalo investicijų paskirstymą pagal asignavimų valdytojus ir investicijų projektus; 4) kartu su atitinkamų metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektu teikti Seimui informaciją apie tęstinius investicijų projektus, kurių siūloma neįtraukti į atitinkamų metų Valstybės investicijų programos projektą, nurodant neįtraukimo priežastis ir ekonominį pagrindimą; 5) dalį Valstybės investicijų programos lėšų nukreipti gyvenamųjų namų apšiltinimo programai finansuoti. Nors minėtas Seimo nutarimas priimtas vėliau nei Vyriausybė pateikė Seimui svarstyti Biudžeto projektą, nagrinėjome, kiek Biudžeto projektas įgyvendina minėtus siūlymus. Formuluodami siūlymus Vyriausybei, taip pat atsižvelgėme į šio Seimo nutarimo rekomendacijas. 6.1. Valstybės investicijoms planuojami asignavimai ir tendencijos 2009 metų valstybės biudžeto projekte valstybės investicijoms planuojama skirti 5 059,9 mln. Lt valstybės biudžeto asignavimų (1 pav.), iš jų Europos Sąjungos paramos lėšų 2 200,1 mln. Lt. Valstybės biudžeto asignavimai valstybės investicijoms 2009 metams, lyginant su patvirtintais asignavimais 2008 metams, didėja 216,6 mln. Lt, arba 4,5 proc. (iš jų – iš ES lėšų valstybės investicijoms, palyginti su 2008 metais, planuojama skirti 32,8 mln. Lt daugiau). 1 pav. Valstybės biudžeto asignavimai valstybės investicijoms, tūkst. Lt Šaltinis – 2009 m. Biudžeto projekto ir 2006–2009 m. biudžeto duomenys. 11 lentelė. Valstybės biudžeto asignavimai valstybės investicijoms pagal sritis, tūkst. Lt Sritis 2008 m. 2009 m. Pokytis, palyginti su 2008 m , proc. iš viso iš jų ES lėšų Valstybės valdymas 147 718 169 842 15 Krašto apsauga 270 675 301 949 11,5 Viešoji tvarka 104 219 96 177 -7,7 Švietimas 535 946 540 901 259 037 0,9 Sveikatos apsauga 285 051 291 555 157 633 2,3 Socialinė apsauga 98 962 89 437 47 226 -9,6 Aplinkos apsauga 1 023 619 548 602 383 287 -46,4 Kultūra 218 054 223 519 2,5 Žemės ūkis 134 647 168 185 53 828 24,9 Visuomenės apsauga 303 870 339 279 154 519 11,6 Transportas ir ryšiai 1 349 238 1 776 702 758 135 31,7 Kita veikla 371 283 513 710 386 403 38,4 Iš viso 4 843 282 5 059 858 2 200 068 4,5 iš jų informacinėms technologijoms 202 361 262 838 67 514 29,9 Šaltinis – 2009 m. Biudžeto projekto ir 2008 m. biudžeto duomenys 6.2. Investicijų kaštų – naudos analizė Pagal Vyriausybės 2000 m. spalio 30 d. nutarimą Nr. 1304 „Dėl valstybės kapitalo investicijų planavimo gerinimo“ Finansų ministerija turi nagrinėti ir įvertinti investicinius projektus, remiantis asignavimų valdytojų pateiktais siūlymais, ir teikti Vyriausybei išvadas ir pasiūlymus. Realiai Finansų ministerija galutinio sprendimo dėl valstybės investicijų projektų įtraukimo į Vyriausybei teikiamą Valstybės investicijų programos projektą, atsižvelgiant į investicijų projektų atitiktį nustatytiems valstybės investicijų prioritetams, neatlieka. Šią funkciją vykdo valstybės politiką atskirose srityse įgyvendinančios atitinkamos ministerijos ir Vyriausybės įstaigos[34]. Valstybės investicijų projektų peržiūros (vertinimo) kokybė yra silpna (plačiau 6.2, 6.6, 6.9 dalyse)[35]. Remiantis Valstybės kapitalo investicijų planavimo metodikos III dalies 8 punktu, investicijų sąnaudų ir rezultatų analizė atliekama, norint nustatyti geriausią investicijų projektą. Analizuodami valstybės investicijų projektų rengimą, auditoriai atkreipė dėmesį, kad kai kuriose įstaigose projektų sąnaudų ir rezultatų analizė neatlikta. Jie nustatė, kad tokių investicijų projektų iš viso yra 17, jiems planuojama skirti 42 mln. Lt (4 priedas). Daug lėšų skiriama ne ilgalaikėms investicijoms, sukuriančioms ekonominę grąžą, duodančioms tiesioginį socialinį rezultatą visuomenei (valstybės remiamai veiklai vystyti), o einamiesiems įstaigų poreikiams ir socialinėms darbuotojų sąlygoms gerinti (pavyzdžiui, dalis ilgalaikiam turtui skirtų lėšų, administracinių patalpų ir pastatų rekonstrukcija, plačiau – 6.3, 6.4. dalyse). Kai kurios įstaigos netgi nurodo, kad ilgalaikio turto įsigijimas yra investicijų prioritetinė sritis (pavyzdžiui, Vyriausybės kanceliarija). 6.3. Ilgalaikio turto įsigijimas 2009 m. planuojama vykdyti 307 investicinius projektus, įsigyjant ilgalaikio turto. Biudžeto projekte iš viso numatoma skirti 949,3 mln. Lt (iš ES paramos lėšų – 420,4 mln. Lt). Seimui, Prezidentui, Vyriausybei atskaitingos valdžios ir valdymo institucijos planuoja įsigyti ilgalaikio turto už 20,5 mln. Lt, ministerijos – už 809,4 mln. Lt (iš jų ES parama – 418,6 mln. Lt). Atrankos būdu išnagrinėję 83-jų valstybės institucijų pateiktas paraiškas ilgalaikiam turtui įsigyti, nustatėme, kad iš viso buvo prašoma 138,5 mln. Lt, iš jų: 17,9 mln. Lt transporto priemonėms, 6,3 mln. Lt baldams. Į Biudžeto projektą buvo įtraukta 91,7 mln. Lt, t. y. 66 proc. prašomos sumos. Šios Išvados 5 priede pateikiame pavyzdžius apie kai kurių valstybės institucijų ir įstaigų prašomą ilgalaikiam turtui įsigyti lėšų sumą ir prognozuojamus asignavimus Biudžeto projekto Valstybės investicijų programoje. Iš audito metu nagrinėtų projektų daugiausia ilgalaikio turto funkcijoms atlikti planuoja įsigyti Seimo kanceliarija („Lietuvos Respublikos Seimo narių ir parlamentinę veiklą aptarnaujančio personalo darbo sąlygų pagerinimas (ilgalaikio turto įsigijimas)“ – 1 mln. Lt), Valstybės saugumo departamentas (1,7 mln. Lt), Vadovybės apsaugos departamentas (1,5 mln. Lt), Socialinės apsaugos ir darbo ministerija (2,9 mln. Lt), Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba (1 mln. Lt). Atkreiptinas dėmesys, kad daug ilgalaikio turto planuoja įsigyti mokslo organizacijos – 24,1 mln. Lt. Pavyzdžiui, Vilniaus Gedimino technikos universitetas – 4,5 mln. Lt, Kauno technologijos universitetas – 2,2 mln. Lt. Šis turtas bus įsigyjamas iš mokslo įstaigų uždirbtų lėšų (specialiosioms programoms vykdyti gautų pajamų). Pastebėjimas Dažnai institucijų investiciniuose projektuose, kurie teikiami Finansų ministerijai ir kuriuos prašoma įtraukti į Valstybės investicijų programą, nurodoma, kad bus įsigytas materialusis ir nematerialusis turtas, tačiau kai kuriais atvejais nepateikiama detalesnio planuojamo įsigyti turto išskaidymo – transportui, baldams, informacinėms programoms. Pavyzdys Kauno technologijos universitetui planuojama skirti 2 164 tūkst. Lt ilgalaikiam turtui įsigyti. Ši mokymo įstaiga prašė skirti 5 000 tūkst. Lt. Investicijų projektas, kaip reikalauja Valstybės lėšų, skirtų kapitalo investicijoms, planavimo, tikslinimo, apskaitos ir kontrolės tvarka, neparengtas. 6.4. Pastatų statyba, rekonstrukcija ir remontas Iš viso pastatų rekonstrukcijai ir statybai planuojama skirti 3 841,7 mln. Lt, iš jų ES lėšų 1 712,2 mln. Lt. Naujai pradedamiems statybos, rekonstrukcijos, remonto darbams siūloma skirti 1 019,9 mln. Lt, arba 26,5 proc. nuo visos numatomos skirti sumos. Administracinių patalpų remontui ir rekonstrukcijai iš viso planuojama skirti 109,7 mln. Lt. Duomenis pateikiame 6 priede. Atkreipiame dėmesį, kad kai kuriais atvejais įstaigos pradeda valstybės investicijų projektus, nors dar nėra išspręsti žemės sklypų skyrimo klausimai. Todėl yra rizika, kad lėšos projektavimo darbams bus išleistos netikslingai. Be to, statybų projektams suplanuoti ir nenaudojami asignavimai perskirstomi kitiems asignavimų valdytojo investiciniams projektams. Pavyzdžiai 1. Investicijų projektui „Muitinės departamento prie Finansų ministerijos administracinio pastato su ryšių valdymo centru ir duomenų centru statyba“, kurio vertė 72 358 tūkst. Lt, 2009 m. planuojama skirti 2 500 tūkst. Lt. Investicijų projektas pradėtas vykdyti 2007 metais, panaudota 86 tūkst. Lt projektiniams pasiūlymams. Nuo projekto vykdymo pradžios jo vertė padidėjo beveik 10 000 tūkst. Lt. Projektas planuojamas, nors šioms statyboms vykdyti dar nepaskirtas žemės sklypas, nėra savivaldybės ir Vyriausybės atitinkamų sprendimų, todėl 2008 metais planuoti 2 556 tūkst. Lt asignavimai nebus panaudoti (šios lėšos jau planuojamos perskirstyti kitiems projektams). 2009 metams planuojama panaudoti 2 500 tūkst. Lt (iš kurių 608 tūkst. Lt planuojama skirti projektavimo, o 1 892 tūkst. Lt statybos darbams). Pažymėtina, kad Vyriausybės 2007-10-10 nutarimu Nr. 1082 „Dėl atnaujinamo valstybės nekilnojamojo turto sąrašo patvirtinimo“ Muitinės departamento turtas įtrauktas į atnaujinamo turto sąrašus (planuojama statyba Šeimyniškių g. 30A). Muitinės departamentas su Turto banku 2008-06-06 pasirašė sutartį Nr. (10.9-52-08) T8-45/11B-390 dėl naujo administracinio pastato statybos. Sutartyje pažymima, kad ji įsigalioja tada, kai Muitinės departamento administracinio pastato statybai bus paskirtas žemės sklypas. 2. Finansų ministerija 2007 m. pradėjo įgyvendinti investicijų projektą „Finansų ministerijos administracinio pastato Vilniuje, J.Tumo–Vaižganto 8A/2, kapitalinis remontas ir priestato statyba“, kuriam iki 2007-12-31 panaudota 1 986 tūkst. Lt. Už šią sumą atlikti administracinio pastato garažo kapitalinio remonto darbai. 2008 m. skirta 950 tūkst. Lt biudžeto asignavimų administracinio pastato priestato projektavimo darbams. Finansų ministerijos teigimu, šie asignavimai 2008 m. nebus panaudoti, nes savivaldybė nepatvirtino sklypo detaliojo plano. 2009 m. šiam valstybės investicijų projektui planuojama skirti 4 800 tūkst. Lt Pastebėjimas Mūsų nuomone, yra bloga tokia praktika, kai nenaudojami asignavimai perskirstomi kitiems asignavimų valdytojo investiciniams projektams, o kitiems metams vėl prašoma asignavimų (ir jie skiriami) tiems patiems projektams. Valstybės lėšų, skirtų valstybės kapitalo investicijoms, planavimo, tikslinimo, naudojimo, apskaitos ir kontrolės tvarka ar Valstybės kapitalo investicijų planavimo metodika turėtų apriboti nepanaudotų asignavimų perskirstymą kitiems asignavimų valdytojo vykdomiems investicijų projektams. 6.5. Nauji investiciniai projektai 2009 metais planuojama pradėti 345 naujus valstybės investicijų projektus[36], kuriems iš valstybės biudžeto 2009 m. planuojama skirti 1 117,5 mln. Lt (iš jų: valstybės biudžeto lėšos –866,2 mln. Lt ir ES finansinės paramos lėšos – 251,3 mln. Lt). Iš planuojamų pradėti naujų investicijų projektų 196 statybos, rekonstrukcijų ir remonto investicijų projektams Biudžeto projekte numatyta 1 019,9 mln. Lt, 100 investicijų projektų ilgalaikiam turtui įsigyti – 63 mln. Lt (7 priedas). Vadovaujantis Investicijų įstatymo[37] 14 str. 2 d., valstybės investicijų programa sudaroma ne mažiau kaip trejiems metams, todėl 2009 m. planuojamos investicijos turėjo būti įtrauktos į Valstybės investicijų 2007–2009 metų ir 2008–2010 metų programas. Tačiau dalis valstybės institucijų ir įstaigų planuoja 2009 m. pradėti vykdyti naujus investicijų projektus, kurie nebuvo įtraukti į pirmiau minėtų metų programas. Valstybės investicijų programa sudaroma nesilaikant nustatyto trejų metų principo. Šiems projektams įgyvendinti numatyta 150,7 mln. Lt, jų sąrašas pateikiamas 8 priede. Priežastys, kodėl siūloma įtraukti neplanuotus investicinius projektus, mūsų nuomone, dažnai yra nepakankamai argumentuotos. Pavyzdys Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos paaiškino, kad projekto „Nemuno kilpų regioninio parko direkcijos administracinio pastato Birštone, Tylioji g. 1, kapitalinis remontas“ būtinybė paaiškėjo įgyvendinus 2007 m. investicijų projektą „Nemuno kilpų regioninio parko direkcijos administracinio pastato Birštone, Tylioji g. 1, rekonstrukcija dėl avarinės būklės pašalinimo“. Atsiranda naujų projektų, kurių įtraukimo priežastis – papildomų lėšų poreikis, nes darbai buvo finansuojami ES paramos lėšomis ir jų neužtenka projektui užbaigti. Pavyzdys Investicijų projektui „Žuvinto biosferos rezervato direkcijos pastato Alytaus rajone, Aleknonių kaime, patalpų, šildymo sistemos rekonstravimui ir gerbūvio sutvarkymas“ numatyta skirti 521 tūkst. Lt. Manome, kad papildomų lėšų poreikį Finansų ministerija turi planuoti tik įvertinusi kiekvieno investicijų projekto papildomų lėšų poreikio pagrįstumą. Valstybės institucijos (ministerijos), kurioms pagal įstatymus ir kitus teisės aktus pavesta įgyvendinti atitinkamos srities valstybės politiką, tarp jų ir investicijų srityje, daugeliu atvejų savivaldybėms ir apskričių viršininkų administracijoms nepateikė išvadų ir pasiūlymų dėl teikiamų 2009 m. investicijų projektų. 6.6. Tęstiniai projektai, kurių neplanuojama vykdyti 2009 metais Į Valstybės investicijų 2008–2010 m. programą buvo įtraukta ir 2008 m. finansuojamų 40 tęstinių projektų, kuriems 2009 m. nesiūloma skirti lėšų. Tokiems investiciniams projektams finansuoti numatyta bendra lėšų suma – 206,6 mln. Lt, 2007 m. jiems vykdyti panaudota 45,7 mln. Lt, o 2008 m. numatoma panaudoti 36,7 mln. Lt. Iš nesiūlomų įtraukti į 2009 m. valstybės investicijų programą 38 projektus numatoma finansuoti 2010–2012 metais, vieno projekto siūloma atsisakyti ir stabdyti įgyvendinimą (kairiojo Nemuno kranto sutvirtinimas Prienų m.), kito projekto užsitęsė sprendimo dėl vietos parinkimo (Kauno viešojo logistikos centro steigimas) priėmimas. Šių investicinių projektų sąrašas pateikiamas 9 priede. Nurodoma, kad pagrindinės priežastys, kodėl investiciniai projektai netęsiami, yra prioritetai kitiems projektams, lėšų trūkumas ir tai, kad nėra apsispręsta dėl patalpų (statinių) statybos ir rekonstrukcijos. Atvejai, kai projektai pradedami ir sustabdomi, dažnai yra susiję su valstybės biudžeto lėšų neefektyviu naudojimu. Manome, kad pradedamų naujų projektų pagrįstumui turi būti skirtas ypatingas dėmesys, nes, kaip rodo patirtis, atsiranda atvejų, kai atlikus projektavimo darbus valstybės investicijų projektas sustabdomas. 6.7. Informacinės visuomenės plėtros projektai Iš viso informacinių technologijų projektams planuojama 262,8 mln. Lt., iš jų ES lėšų – 67,5 mln. Lt. Valstybės kontrolės auditoriai, 2007 m. atlikę auditą „Valstybinių institucijų informacinių sistemų valdymas elektroninės valdžios kontekste“[38], nustatė, kad nesant objektyvios stebėsenos mechanizmų, nevykdomas informacinių technologijų procesų valdymo etapas – esamos būklės stebėjimas ir įvertinimas. 12 lentelėje pateikiame didžiausius 2009 metais vykdomus (tęstinius) valstybės investicijų projektus. 12 lentelė. Didžiausi planuojami vykdyti tęstiniai 2009 m. valstybės investicijų projektai Įstaiga, institucija Investicijų projekto pavadinimas 2009 m., tūkst. Lt Vyriausybės kanceliarija Informacijos valdymo ir apsaugos sistemų tobulinimas. 4 833 Finansų ministerija 1. Valstybės biudžeto, apskaitos ir mokėjimų sistemos (VBAMS) funkcinių galimybių modernizavimas ir plėtra, veiklos procesų bei kaupiamų duomenų optimizavimas ir Valstybės iždo ir biudžeto posistemių versijos naujinimas ir migracija į „Microsoft Dynamic NAV 5.1“. 2. Viešojo sektoriaus apskaitos duomenų konsolidavimo informacinės sistemos (VSAKIS) sukūrimas ir įdiegimas. 1 588 4 000 Švietimo ir mokslo ministerija Mokytojų darbo vietų kompiuterizavimas. 14 800 Vidaus reikalų ministerija Asmens dokumentų išrašymo įrangos atnaujinimas. 10 169 Užsienio reikalų ministerija Užsienio reikalų ministerijos ir Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovybių užsienyje informacinės sistemos (URMIS) plėtra ir modernizavimas. 3 500 Muitinės departamentas 1. Elektroninių muitinės paslaugų tobulinimas. 2. Muitinės finansinių išteklių, mokesčių ir jų apskaitos sistemų tobulinimas. 10 766 4 685 Valstybinė mokesčių inspekcija 1. Administravimo programinių priemonių diegimas. 2. Programinės įrangos kūrimas ir diegimas įgyvendinant Akcizų įstatymą. 3. Informacinių technologijų platformos plėtra. 5 409 4 625 3 000 Policijos departamentas Programinės įrangos įsigijimas. 8 495 Šaltinis – Valstybės investicijų 2009–2011 m. programos projektas 2009 metais numatoma pradėti 48 informacinių technologijų investicijų projektus, kuriems numatoma skirti iš viso 34,1 mln. Lt. 13 lentelėje pateikiami didžiausi projektai, kuriems planuojama skirti 1,5 mln. Lt ir daugiau. 13 lentelė. Didžiausi nauji informacinių technologijų valstybės investicijų projektai Įstaiga, institucija Investicijų projekto pavadinimas 2009 m., tūkst. Lt Finansų ministerija 1. Valstybės iždo finansų valdymo ir apskaitos informacinės sistemos (FVIS) sukūrimas ir įdiegimas. 2. Finansų ministerijos finansų valdymo ir apskaitos informacinės sistemos (FVAIS) sukūrimas ir įdiegimas 4 600 1 690 Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos Informacinės sistemos vystymas ir saugumo stiprinimas 3 830 Teisingumo ministerija Finansų valdymo ir apskaitos sistemos (FVAS) diegimas 2 000 Vidaus reikalų ministerija 1. Nacionalinio teistumo registro modernizavimas, siekiant prisijungti prie būsimos Europos teistumo registrų sistemos. 2. Prašymų biometriniams asmens dokumentams išduoti/pakeisti registravimo, užsakymų šiems dokumentams išrašyti formavimo ir duomenų apie asmens dokumento galiojimą tvarkymo techninės ir programinės įrangos įsigijimas. 3. Vidaus reikalų informacinės sistemos vartotojų centralizuoto valdymo plėtra. 2 000 2 250 1 500 Valstybinė darbo inspekcija prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Darbo sąlygų darbo vietose nuolatinės stebėsenos informacinės sistemos modernizavimas 1 770 Šaltinis - Valstybės investicijų 2009–2011 m. programos projektas 6.8. Asignavimai daugiabučių namų modernizavimui Aplinkos ministerijos Specialiajai daugiabučių namų modernizavimo programai įgyvendinti 2009 m. planuojama skirti 69,8 mln. Lt., lyginant su 2008 m. – 17,3 mln. Lt daugiau (2008 m. – 52,5 mln. Lt). Iš 2008 m. patvirtintos 50 mln. Lt sumos programai įgyvendinti (iš jų 2,5 mln. Lt agentūros išlaikymui) iki lapkričio 1 d. panaudota 36,8 mln. Lt. Aplinkos ministerijos duomenimis, iš viso yra parengti 720 daugiabučių namų modernizavimo projektai. 306 projektai jau įgyvendinti, o šiuo metu įgyvendinami 28. Parengtiems 390 projektų valstybės paramos lėšų poreikis – daugiau nei 285 mln. Lt, o 2009 m. lėšų poreikis – ne mažiau kaip 149 mln. Lt. Mūsų nuomone, valstybės paramos lėšų dalis nepakankama, kad būtų užtikrintas jau patvirtintų daugiabučių namų modernizavimo investicinių projektų finansavimas. 6.9. Investicijų projektų atitiktis metodikos reikalavimams Valstybiniai auditoriai vertino valstybės investicijų projektus. Vertinimo tikslas – nustatyti, ar investicijų planai ir projektai, pateikti Finansų ministerijai, atitinka Valstybės kapitalo investicijų planavimo metodikos nuostatas. Pastebėjimai: 1. Dėl savivaldybių rengiamų investicinių projektų. Daugelis savivaldybių nevertina, ar investicijų projektai, kurie teikiami Finansų ministerijai, kad įtrauktų į atitinkamų metų Valstybės investicijų programą, atitinka Vyriausybės 2001 m. balandžio 26 d. nutarimu Nr. 478 patvirtintos Valstybės lėšų, skirtų valstybės kapitalo investicijoms, planavimo, tikslinimo, naudojimo, apskaitos ir kontrolės tvarkos 29 punkto nuostatą, kad valstybės lėšos (specialiosios dotacijos) gali būti planuojamos tik tiems savivaldybių investicijų projektams, kurie būtini priskirtosioms (ribotai savarankiškoms) savivaldybių funkcijoms ir valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti. Pirmiems planuojamiems 2009 metams kai kurios savivaldybės nenumato lėšų statybos projektavimo darbams ir techninei dokumentacijai parengti (Klaipėdos miesto savivaldybė – 19 661 tūkst. Lt vertės projektas) arba numatomos lėšų projektavimo darbams ir statybai (Panevėžio miesto savivaldybė – 15 224 tūkst. Lt, Vilniaus miesto savivaldybė – 50 000 tūkst. Lt vertės projektai), tačiau auditoriai neturėjo galimybės įsitikinti, kad nurodyta dokumentacija bus parengta ne vėliau kaip iki planuojamų metų sausio 1 dienos. 2. Dėl valstybės institucijų ir įstaigų rengiamų investicijų projektų. Valstybės kapitalo investicijų planavimo metodikoje reikalaujama, kad turi būti nustatyti kiekvieno investicijų projekto vertinimo kriterijai, numatyti rezultatai, kurie bus pasiekti įgyvendinus projektą. Tačiau kai kurių audito metu nagrinėtų investicijų projektų vertinimo kriterijų nėra nustatyta (Klaipėdos ir Vilniaus miestų, Kelmės rajono savivaldybių); Seimo kanceliarijoje, Vyriausybės kanceliarijos, Muitinės departamento prie Finansų ministerijos kai kurių valstybės investicijų projektų vertinimo kriterijai nekonkretūs, nenurodyta, kaip bus galima įsitikinti, ar pasiekti investicijų projekto rezultatai. Kai kurios valstybės institucijos ir įstaigos (Finansų ministerija, Aplinkos ministerija, Muitinės departamentas prie Finansų ministerijos) nenustatė prioritetinių veiklos sričių, į kurias atsižvelgiant būtų vykdoma investicijų politika, o tai prieštarauja Valstybės investicijų planavimo metodikai. Investicijų projektų, neatitinkančių Valstybės investicijų planavimo metodikos nuostatų, nustatyta už 71 mln. Lt (10 priedas). Pastebėta, kad valstybės investicijų planavimą reglamentuojanti metodika[39] ne visais atvejais apibrėžia, kokiais dokumentais turi būti pagrįstas valstybės investicijų projektams įgyvendinti reikalingų lėšų poreikio apskaičiavimas (specifikacija, analogiškų pirkimų apibūdinimas, protokolai, laisvos formos skaičiavimai ir pan.), todėl kai kurios įstaigos projektui įgyvendinti reikalingų lėšų poreikį grindžia panašių sutarčių vykdymo patirtimi. Pavyzdys Muitinės departamento septyni informacinių sistemų valstybės investicijų projektai ( iš viso 2009 metais jiems planuojama skirti 20 270 tūkst. Lt) nėra pagrįsti konkrečiais skaičiavimais, o suplanuoti pagal panašias Muitinės departamento prie Finansų ministerijos vykdomas sutartis. 7. Asignavimų planavimo vertinimas 7.1. Asignavimų planavimas audituotose institucijose Valstybiniai auditoriai, atlikdami valstybės institucijų ir įstaigų finansinius auditus, įvertino asignavimų 2009 m. poreikio apskaičiavimą ir nustatė kai kuriuos netikslumus, pateikiant programų sąmatų projektus, skaičiuojant darbo užmokesčio poreikį, bei kitus trūkumus (14 lentelė). Valstybės institucijos ir įstaigos apie trūkumus, nustatytus audito metu, informuotos raštu. 14 lentelė. Valstybės institucijų ir įstaigų asignavimų planavimo trūkumų pavyzdžiai Eil.Nr. Asignavimų planavimo trūkumai Valstybės institucijos ir įstaigos 1. Valstybės biudžeto asignavimų poreikio nepagrindė arba nepakankamai pagrindė realiais skaičiavimais (prekėms ir paslaugoms, kai kuriais atvejais ir darbo užmokesčiui, socialiniam draudimui), nesivadovavo teisės aktų reikalavimais ir neplanavo asignavimų socialinėms išmokoms (pašalpoms) atitinkamame išlaidų straipsnyje. Švietimo ir mokslo, Užsienio reikalų ministerijos, Švietimo ir mokslo, Kultūros, Sveikatos apsaugos ministerijoms pavaldžios įstaigos; Klaipėdos, Vilniaus Gedimino technikos, Vilniaus ir Mykolo Romerio universitetai; Termoizoliacijos, Chemijos, Biotechnologijos, Vilniaus universiteto Teorinės fizikos ir astronomijos, Puslaidininkių fizikos, Fizikos bei Vilniaus universiteto Eksperimentinės ir klinikinės medicinos institutai; Tautinių mažumų ir išeivijos, Kūno kultūros ir sporto departamentai; Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos. 2. Šildymui reikalingų lėšų poreikį skaičiavo visam valdomam plotui, nors dalis patalpų išnuomota kitiems ūkio subjektams, dalis perduota naudoti panaudos pagrindais. Vilniaus Gedimino technikos universitetas; Vilniaus universiteto Teorinės fizikos ir astronomijos, Fizikos, Puslaidininkių fizikos institutas. 3. Prognozuodami asignavimus viešosioms įstaigoms, vykdančioms viešojo administravimo funkcijas, nesivadovavo Biudžeto sandaros įstatymo 5 str. 1 d. 1 p. nuostatomis. Finansų ministerija 4. Už Regionų kultūros plėtros 2008-2012 metų programos įgyvendinimą ir kontrolę atsakinga institucija (Kultūros ministerija) turėtų koordinuoti ir kontroliuoti, kiek vykdančios įstaigos (apskričių administracijos ir kt.) šiai programai vykdyti skiria ar planuoja skirti lėšų, ar planuojamas poreikis neviršija Vyriausybės numatyto preliminaraus lėšų dydžio. Vilniaus apskrities viršininko administracija 5. Socialinės globos įstaigų vykdomoms programoms asignavimų poreikis apskaičiuotas ir pateiktas, neatsižvelgiant į tai, kad sudarius sutartis su savivaldybėmis, iš jų bus gaunamos lėšos už socialinių paslaugų teikimą. Audituotos apskritys (išskyrus Šiaulių ir Marijampolės) 2008 m. už siunčiamų asmenų globą planuoja gauti iš savivaldybių iki 14,7 mln. Lt . Apskričių viršininkų administracijos 6. Nesivadovavo Valstybės tarnybos įstatymo 46 str. 1 d. , nes lėšų valstybės tarnautojų mokymui numatė mažiau nei 1 proc. darbo užmokesčiui skiriamų asignavimų. Vidaus reikalų ministerija; Tautinių mažumų ir išeivijos departamentas; Lietuvos apeliacinis, Kauno apygardos administracinis, Marijampolės, Jonavos, Kėdainių, Kretingos, Zarasų, Šilalės ir Vilniaus rajonų apylinkių teismai. Šaltinis – Valstybės kontrolės finansinių auditorių pateikta informacija Pastebėjimai: § Biudžeto sandaros įstatymo 5 str. 1 d. 1 p. nustatyta, kad asignavimų valdytojai privalo naudoti skirtus biudžeto asignavimus pagal paskirtį savo vadovaujamos biudžetinės įstaigos programoms vykdyti, paskirstyti jiems skirtas biudžeto lėšas pavaldžioms biudžetinėms įstaigoms ir kitiems subjektams, atliekantiems viešojo administravimo funkcijas, programoms vykdyti. Be to, pagal Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo taisyklių[40] 7 punktą, asignavimų valdytojai, vadovaudamiesi Metodika[41], rengia (tikslina) strateginius veiklos planus ir programas, sudaro programų sąmatų projektus ir organizuoja jiems pavaldžių biudžetinių įstaigų ir kitų subjektų, atliekančių viešojo administravimo funkcijas, programų sąmatų projektų sudarymą. Pažymėtina, kad Finansų ministerijos finansuojamų įstaigų (VšĮ Centrinė projektų valdymo agentūra, VšĮ Audito ir apskaitos tarnyba, VšĮ Audito, apskaitos ir turto vertinimo institutas) programų išlaidų sąmatų projektuose asignavimai planuojami kitų išlaidų straipsnyje. Mūsų nuomone, atsižvelgiant į išvardytas teisės aktų nuostatas, programų sąmatų projektai turi būti sudaromi pagal visus ekonominės klasifikacijos kodus. § Socialinės apsaugos ir darbo ministerija (toliau – SADM) „Užimtumo didinimo“ programos priemonei „Paramos fondas – Europos socialinio fondo agentūra“ prognozuoja valstybės biudžeto asignavimų poreikį 3 553 tūkst. Lt, nors tai prieštarauja teisės aktams. Išliko problema dėl Europos socialinio fondo agentūros ir Švietimo mainų paramos fondo teisinės formos ir finansavimo, nors jie nevykdo viešojo administravimo funkcijų, tačiau ir Švietimo ir mokslo ministerija 2009 m. teikia lėšų poreikį šiems fondams finansuoti. Be to, SADM teikia 1 700 tūkst. Lt lėšų poreikį programos priemonei „Socialinio dialogo Lietuvoje stiprinimo 2007–2011 m. programa“, nors lėšų poreikis nepagrįstas konkrečiais skaičiavimais, atsižvelgiant į lėšų panaudojimą ir priemonės įgyvendinimo efektyvumą praėjusiais metais. Moksliniams tyrimams 135 tūkst. Lt lėšų poreikis skaičiavimais nepagrįstas. Dėl mažos apimties asignavimų netikslinga planuoti dvi SADM programas. Valstybės kontrolė pasiūlė atsisakyti programų „Gyvenimo lygio, gyventojų užimtumo, socialinio draudimo ir socialinės paramos Lietuvoje moksliniai tyrimai“ ir „Profesinio sveikatos pakenkimo prevencija ir saugos darbe gerinimas“, o asignavimų poreikį pagrįsti skaičiavimais ir numatyti kitų programų priemonėse ar pan. § Pagal Metodikoje[42] pateiktą strateginio veiklos plano pildymo aprašymą, pareigybių skaičius nurodomas tik tų programų, kurioms planuojamas darbo užmokestis. Finansų ministerijos strateginiame 2009–2011 metų veiklos plano projekte nurodyta, kad programai „2007–2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos konvergencijos tikslui įgyvendinti administravimas“ numatyta 97[43] etatai, o programai „Specialiosios Europos ekonominės erdvės ir Norvegijos finansinių priemonių programa“ – 5 etatai, tačiau šių programų darbo užmokestis neplanuojamas. § Vyriausybės kanceliarija, nesivadovaudama teisės aktų reikalavimais, lėšų poreikį darbo užmokesčiui apskaičiavo 600 tūkst. Lt didesnį, o Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba – 71,4 tūkst. Lt didesnį. § Vilniaus universitetas planuoja lėšas įsipareigojimams pagal 2006 m. sudarytas dvi finansinės nuomos sutartis (dėl automobilio ir autobuso įsigijimo) vykdyti. § Asignavimų poreikį prekėms ir paslaugoms neišsamiais skaičiavimais pagrindė Vilniaus Gedimino technikos universiteto Termoizoliacijos institutas (593 tūkst. Lt), Chemijos institutas (588,3 tūkst. Lt), Puslaidininkių fizikos institutas (200 tūkst. Lt), Fizikos institutas (335 tūkst. Lt). § Kai kurios savivaldybių administracijos, nepateikdamos pagrįsto skaičiavimo ir kai kuriais atvejais nesivadovaudamos reglamentuojančiais teisės aktais ir patvirtintomis metodikomis, apskaičiavo lėšų poreikį valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti 23 mln. Lt (11 priedas): § socialinių išmokų bei kompensacijų skaičiavimui ir mokėjimui; § kitoms funkcijoms (civilinės būklės registravimo; archyvinių duomenų tvarkymo; civilinės saugos organizavimo; dalyvavimo rengiant ir įgyvendinant darbo rinkos politikos priemones bei gyventojų užimtumo programas; socialinės globos teikimo asmenims su sunkia negalia užtikrinimo, vaikų ir jaunimo teisių apsaugos, socialinės paramos teikimo mokiniams). § Kaip ir praėjusiais metais valstybės sektoriuje išlieka vidutiniškai 10 proc. neužimtų etatų, palyginti su bendru etatų sąrašu (15 lentelė). Manome, kad būtina peržiūrėti, ar šie neužimti etatai yra reikalingi, juos panaikinus būtų galima sumažinti valstybės išlaidas darbo užmokesčiui. 15 lentelė. Valstybės institucijų ir įstaigų neužimtos pareigybės, 2007–2008 m. Valstybės institucijos ir įstaigos Neužimtos pareigybės 2007-01-01 2008-01-01 vnt. proc. nuo pareigybių skaičiaus vnt. proc. nuo pareigybių skaičiaus Muitinės departamentas prie Finansų ministerijos 12 4,8 15 5,6 Vyriausybės kanceliarija 22 7,8 13 4,4 Finansų ministerija 48 10,9 61 13 Lietuvos automobilių kelių direkcija 2 1,5 13 4,4 Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba 54,5 10,5 91,2 16,5 Seimo kanceliarija 29 6 32 7 Prezidento kanceliarija 13 10 20 10,9 Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba 2 13 2 13 Sveikatos apsaugos ministerija 29 21,6 24 12,4 Socialinės apsaugos ir darbo ministerija su pavaldžiomis įstaigomis 81 19 74 17 Užsienio reikalų ministerija 93 8,6 93 8,6 Žemės ūkio ministerija 41 15 10 3,6 Kultūros ministerija 10 11 4 4,3 Švietimo ir mokslo ministerija 12,5 5,7 15 6,4 Vilniaus Gedimino technikos universitetas 29 0,02 36 0,02 Valstybinė lietuvių kalbos komisija 1 4,7 2 9,3 Mykolo Romerio universiteto Teismo medicinos institutas 28 7 29,7 7,4 Puslaidininkių fizikos institutas 34 11,3 28 9,3 Vilniaus universiteto Teorinės fizikos ir astronomijos institutas 58 33,7 58 33,7 Vilniaus Gedimino technikos universiteto Termoizoliacijos institutas 4 5,7 6 8,9 Jonavos rajono apylinkės teismas 2 5,9 1 2,9 Kauno apygardos teismas 10 7,1 14 9,1 Kauno apskrities viršininko administracija 14,5 3,9 26,5 6,9 Kauno apygardos administracinis teismas 15 36 15 29 Kėdainių rajono apylinkės teismas 3 7,9 3 7,9 Tauragės apskrities viršininko administracija 4 2,8 5 3,3 Kauno medicinos universiteto Palangos psichofiziologijos ir reabilitacijos institutas 36,8 22 57,8 32 Jurbarko rajono apylinkės teismas 1 4,8 2 9,5 Kretingos rajono apylinkės teismas 0,5 2 0,5 2 Telšių apskrities viršininko administracija 14 8 7,5 4 Klaipėdos apskrities viršininko administracija 14 6 23 10 Zarasų rajono apylinkės teismas 3 13 3 13 Marijampolės rajono apylinkės teismas 9 14 7 11 Vilniaus rajono apylinkės teismas 2 4,1 3,5 6,9 Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 10 15 8 12 Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba 54,5 10,5 91 16,5 Lietuvos automobilių kelių direkcija 2 1,5 2 1,5 Utenos apskrities viršininko administracija 34,3 1,8 20,9 1,8 Vilkaviškio rajono apylinkės teismas 1 3,8 2 7,4 Lietuvos apeliacinis teismas 4 4,9 4 4,5 Vilniaus apskrities viršininko administracija 21 5 19,5 4,6 Aplinkos ministerija 14 5,8 23 8,9 Susisiekimo ministerija 15 7,8 21 10,5 Ūkio ministerija 23 8,5 49 16 Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba 73 14,9 87 17,7 Generalinė prokuratūra 116,2 6,9 85 5,1 Ginklų fondas 8 36 6 27 Krašto apsaugos ministerija su pavaldžiomis įstaigomis 922 8,8 687 6,8 Policijos departamentas su pavaldžiomis įstaigomis 1650,5 11,8 1879,5 13,7 Vidaus reikalų ministerija su pavaldžiomis įstaigomis 377 14,6 410 15,7 Iš viso 50 vnt. ir proc. nuo pareigybių sąrašo vidurkis: 4 057,3 10,1 4 190,6 10,3 Šaltinis – Valstybės kontrolės auditorių, atliekančių valstybės institucijų ir įstaigų finansinių ataskaitų auditus, pateikti duomenys 8. Kitų valstybės biudžeto planavimo procesų vertinimas 8.1. Asignavimų valdytojų ir programų skaičius Vyriausybės 2008-05-16 nutarime[44] asignavimų valdytojams pateiktos rekomendacijos optimizuoti asignavimų valdytojų skaičių, vadovaujantis teisinės formos, atskaitingumo, asignavimų dydžio ir autonomiškumo kriterijais. Biudžeto projekte nurodyti 242 asignavimų valdytojai – palyginti su 2008 m. sumažėjo aštuoniais (sumažėjo devyniais, bet įkurtas vienas). Biudžeto projekte numatyta, kad 2009 m. valstybės institucijos ir įstaigos vykdys 606 programas. Palyginti su 2008 m., programų skaičius sumažėjo 74 (sumažinta 86 programomis, 12 naujų programų). Daugiausia programų sumažino apskritys