LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Monsieur le Président du Conseil d'État Luxembourg Luxembourg, le 19 juillet 2016 Personne en charge du dossier: Roland Gaasch le 247 - 82953 SCL L 5197 — 1139 / ak V/réf. 51.599 Doc. parl. 6977 Objet : Projet de loi sur la nationalité luxembourgeoise et portant abrogation de :
(3), n'ait pas été joint au projet de loi sous avis. - 10 - Honorabilité Les dispositions actuellement en vigueur prévoient le refus de la naturalisation en cas de fausses déclarations, de dissimulation de faits importants et de fraude par le candidat dans le cadre de la procédure de naturalisation ainsi que lorsque le candidat "a fait l'objet soit dans le pays soit à l'étranger d'une condamnation à une peine criminelle ou une condamnation à l'emprisonnement ferme d'une durée d'un an ou plus et que les faits à la base de la condamnation constituent également une infraction pénale en droit luxembourgeois et que, le cas échéant et sauf le bénéfice d'une réhabilitation, la peine ait été définitivement exécutée moins de 15 ans avant l'introduction de la demande" . Le projet de loi maintient ces motifs de refus de la naturalisation et y ajoute le refus en cas de condamnation à une peine d'emprisonnement de deux années ou plus, assortie du sursis. La Chambre soutient cette nouvelle mesure de contrôle de l'honorabilité. Réintroduction de l'option Pour "accélérer et simplifier le traitement des demandes d'acquisition de la nationalité luxembourgeoise" et pour 'favoriser l'unicité de la nationalité luxembourgeoise au sein d'une même famille" , le gouvernement souhaite réintroduire le droit d'option pour un large éventail de "personnes présentant un lien particulièrement étroit avec le Grand-Duché" . Le projet de loi prévoit dix cas d'ouverture de l'option suivant lesquels certaines personnes peuvent acquérir la nationalité luxembourgeoise en fixant, pour chaque catégorie de personnes, des conditions spécifiques, détaillées aux articles 23 à
- La Chambre des fonctionnaires et employés publics fait remarquer que la multiplicité des cas d'ouverture engendre une charge administrative et une complexité inutiles tout à fait contraires aux objectifs de simplification administrative. Le projet propose, par ailleurs, une procédure d'option simplifiée et accélérée permettant d'octroyer immédiatement la nationalité luxembourgeoise à un candidat, sans intervention du Ministère de la Justice. Ce dernier n'a la possibilité d'examiner les dossiers qu'a posteriori et devra, en cas d'erreur, lancer une procédure d'annulation de la décision d'octroi de la nationalité. La Chambre estime que, si le gouvernement tient à mettre en ceuvre une procédure d'option simplifiée par rapport à la naturalisation, celle-ci devrait se baser, pour des raisons d'équité et de sécurité juridique, sur des critères pertinents, justes et transparents pour l'ensemble des candidats à la nationalité luxembourgeoise. Cas d'ouverture de l'option L'article 23 du projet de loi ouvre l'option "au majeur lorsque son parent ou adoptant possède ou a possédé la nationalité luxembourgeoise et que cette nationalité ne lui a pas été attribuée", ceci sans aucune condition ni de résidence, ni de langue, ni de participation au cours "Vivre ensemble au Grand-Duché de Luxembourg". La Chambre des fonctionnaires et employés publics rappelle que, à son avis, la maîtrise de la langue luxembourgeoise est une condition essentielle pour l'accès à la nationalité luxembourgeoise. L'article 24 prévoit l'ouverture de l'option au parent ou adoptant d'un Luxembourgeois sous condition d'avoir une résidence habituelle au Luxembourg, d'avoir une connaissance de la langue luxembourgeoise (conformément à Particle 15) et d'avoir participé au cours "Vivre ensemble au Grand-Duché de Luxembourg" (conformément à l'article 16). La Chambre constate que ces conditions sont identiques à celles fixées pour les candidats à la naturalisation. Elle se demande donc si cet article n'est pas superfétatoire puisque les personnes y visées sont déjà couvertes par les dispositions relatives à la naturalisation. L'article 25 prévoit l'ouverture de l'option en cas de mariage avec un Luxembourgeois sous certaines conditions, dont celle exigeant la résidence habituelle des époux au Grand-Duché. - 12 - La Chambre constate que la condition de communauté de vie avec résidence habituelle au Luxembourg est considérée comme remplie par le candidat qui "sejourne à l'étranger en raison de l'exercice par son conjoint d'une fonction conférée par une autorité publique luxembourgeoise ou une organisation internationale". Or, le texte ne couvre pas le cas où un candidat exercerait lui-même une fonction l'obligeant à séjourner à l'étranger. La disposition doit donc être adaptée. L'article 26 ouvre l'option, à partir de douze ans, au candidat né au Luxembourg sous la condition "qu'il ait eu une résidence habituelle et un sejour régulier au Grand-Duché de Luxembourg pendant au moins cinq années consécutives et précédant immédiatement la déclaration doption" et "qu'un de ses parents ou adoptants non luxembourgeois ait eu une résidence habituelle et un sejour régulier au Grand-Duché de Luxembourg pendant au moins douze mois consécutifs et précédant immédiatement la naissance". Le candidat ne doit remplir aucune condition de langue ou de fréquentation du système scolaire luxembourgeois. La Chambre des fonctionnaires et employés publics rappelle encore une fois que, à son avis, la maîtrise de la langue luxembourgeoise est pourtant une condition essentielle pour l'accès à la nationalité luxembourgeoise. En effet, la seule naissance sur le territoire ne constitue en aucun cas un gage d'intégration. Si la Chambre ne s'oppose pas à une ouverture de l'option dès douze ans, elle estime que celle-ci devrait obligatoirement impliquer des conditions de langue et d'intégration, le cas échéant adaptées à l'âge de l'enfant. L'article 27 prévoit d'ouvrir l'option "au majeur ayant accompli au moins sept années de sa scolarité dans le cadre de l'enseignement public luxembourgeois ou de l'enseignement privé appliquant les programmes d'enseignement public luxembourgeois, à condition davoir une résidence habituelle au Grand-Duché de Luxembourg et de s'y trouver en séjour régulier pendant au moins douze mois consécutifs et précédant immédiatement la déclaration doption" . La Chambre se déclare d'accord avec cette disposition dans la mesure où la fréquentation d'un établissement scolaire luxembourgeois pendant sept années permet de justifier la maîtrise de la langue - 13 - luxembourgeoise et une bonne connaissance des institutions et des usages et coutumes du pays. L'article 28 du projet de loi prévoit d'ouvrir l'option "au majeur ayant une résidence habituelle au Grand-Duché de Luxembourg et s'y trouvant en séjour régulier depuis au moins vingt années, dont la dernière année de résidence précédant immédiatement la déclaration d'option doit être ininterrompue, à condition davoir participé à des cours de langue luxembourgeoise pendant vingt-quatre heures et organisés par l'Institut national des langues". Selon le commentaire de la disposition en question, "la participation à l'épreuve dévaluation de la langue luxembourgeoise ne sera pas exigée des résidents de longue durée". La Chambre des fonctionnaires et employés publics fait remarquer que, si aucune épreuve d'évaluation n'est prévue, le candidat pourra se contenter de faire acte de présence aux cours de langue pour obtenir la nationalité luxembourgeoise. Elle est d'avis que les candidats à la nationalité luxembourgeoise, résidant depuis au moins vingt années au Grand-Duché, devraient tout de même maîtriser suffisamment la langue luxembourgeoise pour réussir à l'examen d'évaluation prévu à l'article 15 du projet de loi. L'article 29 du projet de loi propose d'ouvrir l'option "au majeur ayant exécuté les obligations résultant du contrat daccueil et d'intégration", les conditions à remplir pour pouvoir obtenir la nationalité luxembourgeoise étant identiques à celles fixées pour les candidats à la naturalisation. Comme pour l'article 24, la Chambre se demande donc si l'article 29 n'est pas superfétatoire puisque les personnes y visées sont déjà couvertes par les dispositions relatives à la naturalisation. La même observation vaut pour les articles 30 et 31, qui prévoient d'ouvrir l'option respectivement "au majeur ayant immigré au Grand-Duché de Luxembourg avant l'âge de dix-huit ans" et "au majeur bénéficiant du statut dapatride, du statut de refugié ou de celui conféré par la protection subsidiaire". Au vu de toutes les remarques qui précèdent, la Chambre estime que la multiplication des cas d'option proposés rend, contrairement - 14 - à la législation actuellement en vigueur, le texte particulièrement complexe et inaccessible, ce qui est contraire à la simplification administrative qui devrait impliquer notamment une amélioration de la lisibilité des textes légaux afin de les rendre plus compréhensibles pour les administrés. Procédure d'option Afin "de simplifier et d'accélérer le traitement des demandes en acquisition de la nationalité luxembourgeoise", il est prévu que, après avoir examiné les pièces du dossier et apprécié les connaissances linguistiques des candidats par le biais d'un entretien individuel, l'officier de l'état civil signe la déclaration d'option avec les candidats. La déclaration d'option sortira immédiatement ses effets, sans agrément préalable du ministre de la Justice. Les déclarants obtiendront donc la nationalité luxembourgeoise à la date de la signature de la déclaration &option. Le ministre de la Justice contrôlera les dossiers a posteriori en disposant d'un pouvoir de sanction dit "renforcé", selon lequel il pourra soit ordonner la rectification de la déclaration d'option (en cas d'erreur ou d'omission purement matérielle) soit annuler la déclaration (en cas de déclaration actée sans que les conditions d'octroi soient remplies ou en cas de fausses affimiations, de dissimulation de faits importants ou de fraude). Dans ces derniers cas, le demandeur s'exposera à une interdiction de présenter une nouvelle demande durant vingt ans. Le ministre disposera de quatre mois seulement pour prononcer l'annulation, qui ne sera cependant pas possible si elle entraîne l'apatridie du demandeur. La Chambre des fonctionnaires et employés publics constate que, pour le candidat, les conditions d'instruction du dossier d'option sont identiques à celles applicables à la naturalisation (les articles 34 et suivants renvoyant en effet aux articles 19 et 20 relatifs à la procédure de naturalisation). Toutefois, à la différence de la procédure de naturalisation, les articles 36 et 37 prévoient que la déclaration d'option sort immédiatement ses effets et que le ministre dispose de quatre mois pour en prononcer l'annulation. - 15 - La Chambre ne peut pas marquer son accord avec ces dispositions qui font naître une insécurité juridique et font endosser aux officiers de l'état civil une responsabilité qui dépasse largement leurs compétences. En effet, en application de la procédure prévue, la nationalité luxembourgeoise pourra être obtenue sans aucun contrôle préalable par le ministre du ressort, les officiers de l'état civil étant obligés de traiter les demandes en face à face avec les demandeurs sans disposer du temps nécessaire pour procéder à une vérification approfondie du dossier, par exemple en cas de doute sur l'authenticité de l'un ou l'autre document à l'appui de la demande. Le fait de pouvoir attribuer la nationalité sans examen approfondi et préalable du dossier de la demande ne constitue en aucun cas une simplification administrative. Au contraire, il engendre des contraintes supplémentaires pour le Ministère de la Justice qui devra mettre en œuvre une procédure lourde et coûteuse en cas de nécessité d'annuler une déclaration d'option. La Chambre des fonctionnaires et employés publics souligne que les procédures d'annulation prévues aux articles 37, 44 et 61 du projet de loi entraînent un retrait rétroactif des actes d'option, de recouvrement ou de renonciation, donc de décisions administratives. Elle fait remarquer qu'en application de la réglementation relative à la procédure administrative non contentieuse (règlement grandducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'État et des communes), l'administration a l'obligation d'informer au préalable l'administré de son intention d'annuler une décision qui le concerne et de lui accorder un délai d'au moins huit jours pour présenter ses observations. À défaut, la décision de retrait est entachée d'illégalité. Droit du sol Droit du sol de la deuxième génération D'après le projet de loi, et à l'instar de la législation actuellement en vigueur, sera Luxembourgeois l'enfant né au Grand-Duché de Luxembourg de parents non luxernbourgeois, dont un des parents y est également né. - 16 - L'attribution de la nationalité luxembourgeoise restera automatique, dans le sens que celle-ci ne sera subordonnée ni à la manifestation d'un acte de volonté ni à l'accomplissement d'une foiiiialité. Pendant la majorité, les bénéficiaires du droit du sol de la deuxième génération pourront renoncer à la nationalité luxembourgeoise, à condition de disposer d'une nationalité étrangère. La Chambre des fonctionnaires et employés publics ne s'oppose pas à cette disposition, qui figure d'ailleurs déjà dans la législation actuellement en vigueur. Elle estime que, lorsque deux générations naissent et grandissent au Grand-Duché de Luxembourg, l'attachement au pays est tel que les personnes remplissent nécessairement les conditions de langue et d'intégration au pays. La Chambre soutient aussi la proposition du gouvernement de mettre progressivement un terme à la procédure spéciale de recouvrement de la nationalité luxembourgeoise pour les descendants, même nés à l'étranger, d'un aïeul luxembourgeois à la date du ler janvier
- Droit du sol de la première génération L'article 6 du projet de loi a pour objet d'introduire le droit du sol de la première génération dans la législation nationale. Selon l'exposé des motifs, "l'objectif du Gouvernement est dattribuer la nationalité luxembourgeoise aux personnes nées au GrandDuché et présentant un lien réel avec notre pays". Le gouvernement souhaite toutefois ''prévenir un 'tourisme des naissances par l'introduction d'une double exigence de résidence sur le territoire luxembourgeois" . Le projet de loi propose donc deux modes d'attribution de la nationalité luxembourgeoise pour les ressortissants étrangers de la première génération: - l'attribution automatique de la nationalité luxembourgeoise à l'âge de dix-huit ans pour toute personne née au Luxembourg: qui a eu une résidence habituelle et un séjour régulier au Grand-Duché pendant au moins cinq années consécutives et - 17 - précédant immédiatement le jour du dix-huitième anniversaire, et dont un des parents ou adoptants non luxembourgeois a eu une résidence habituelle et un séjour régulier au Luxembourg pendant au moins douze mois consécutifs et précédant immédiatement le jour de la naissance, - l'attribution de la nationalité luxembourgeoise sur déclaration d'option à partir de douze ans, avec l'accord des parents, pour toute personne née au Luxembourg: qui a eu une résidence habituelle et un séjour régulier au Grand-Duché pendant au moins cinq années consécutives et précédant immédiatement le jour de la déclaration d'option, et dont un des parents ou adoptants non luxembourgeois a eu une résidence habituelle et un séjour régulier au Luxembourg pendant au moins douze mois consécutifs et précédant immédiatement le jour de la naissance. Pendant la majorité, les bénéficiaires du droit du sol de la première génération pourront renoncer à la nationalité luxembourgeoise, à condition de disposer d'une nationalité étrangère. La Chambre des fonctionnaires et employés publics est favorable à un droit du sol de la première génération. Elle tient cependant à rappeler que, à son avis, la maîtrise de la langue luxembourgeoise devrait être la condition essentielle pour l'accès à la nationalité luxembourgeoise. En effet, i1 ne rime à rien d'octroyer automatiquement la nationalité à dix-huit ans à des jeunes gens qui n'ont fréquenté que des établissements scolaires étrangers ou qui ont quitté le pays à l'âge de quatre ans, avant même d'entrer à l'école, pour y revenir seulement à l'âge de dix-sept ans. De plus, la Chambre estime que l'acquisition de la nationalité luxembourgeoise devrait faire l'objet d'un acte de volonté minimale, plutôt qu'être un automatisme à l'âge de dix-huit ans. - 18 - Conclusion La Chambre est d'avis que l'introduction d'une multiplicité de profils et de conditions divergentes ouvrant l'accès à la nationalité luxembourgeoise est contraire à la simplification administrative. Ensuite, elle tient à souligner que l'octroi de la nationalité luxembourgeoise devrait essentiellement être lié à des connaissances suffisantes de la langue luxembourgeoise. Ce n'est que sous la réserve des observations qui précèdent que la Chambre des fonctionnaires et employés publics peut marquer son accord avec le projet de loi lui soumis pour avis. Ainsi délibéré en séance plénière le 11 juillet
- Le Directeur, Le Président, G. MULLER R. WOLFF