Projet de loi instituant un Registre des bénéficiaires effectifs et portant 1. transposition des dispositions de la directive (UE) 2015/849 du Parleme

LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Monsieur le Président du Conseil d'État Luxembourg Personne en charge du dossier: Luxembourg, le 11 janvier 2018 Jean-luc Schleich 247 - 82954 SCL : L 5416 - 21 / ak V/réf. 52.580 Doc. parl. 7217 Objet : Projet de loi instituant un Registre des bénéficiaires effectifs et portant

1. transposition des dispositions de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n°648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission ayant trait au registre des bénéficiaires effectifs des sociétés et autres entités juridiques et aux obligations de celles-ci en rapport avec leurs bénéficiaires effectifs ;
2. modification de la loi modifiée du 19 décembre 2002 concernant le registre de commerce et des sociétés ainsi que la comptabilité et les comptes annuels des entreprises. Monsieur le Président, À la demande du Ministre de la Justice, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis des juridictions administratives sur le projet de loi sous rubrique. Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement John Dann Directeur 43, boulevard F.-D. Roosevelt L-245o Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernement.lu www.luxembourg.lu Grand-Duché de Luxembourg Luxembourg, le 2 janvier 2018 COUR ADMINISTRATIVE Monsieur le Ministre de la Justice Félix Braz 13, rue Erasme Centre Administratif Pierre Werner L-2934 Luxembourg JAN. 71;à3 Conc : Projet de loi instituant un Registre des bénéficiaires effectifs Monsieur le Ministre, rai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis de Monsieur le Président du tribunal administratif de ce jour relatif au projet de loi sous rubrique. La Cour, de son côté, n'a pas d'ajout à apporter sauf à constater que seul un recours en annulation est prévu en la matière, tandis qu'en termes d'appel prévu, le droit commun est appelé à s'appliquer. L'efficience de pareil système de voies de recours, en termes d'effectivité surtout, peut être légitimement questionné, tel que le Président du tribunal l'a fait à bon escient. Les interférences esquissées par le Président du tribunal sont indéniables et une mise en cohérence plus poussée dès le stade du droit de l'Union européenne eût été souhaitable. Eu égard aux contraintes se dégageant de la combinaison des articles 23 et 67 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, la Cour n'entend pas réserver de plus amples commentaires au projet de loi sous rubrique. Veuillez agréer, Monsieur le Ministre, l'expression de ma trè haute considération. Francis Delaporte Président de la Cour administrative 1 2050004-1.2004 Grand-Duché de Luxembourg TRIBUNAL ADMINISTRATIF Monsieur le Ministre de la Justice Félix Braz 13, rue Erasme Centre Administratif Pierre Werner L-2934 Luxembourg Luxembourg, le 2 janvier 2018 Monsieur le Ministre, Conc. : Projet de loi instituant un Registre des bénéficiaires effectifs J'accuse bonne réception de votre courrier du 12 décembre 2017 me demandant d'émettre mon avis sur le projet de loi instituant un Registre des bénéficiaires effectifs. J'ai pris bonne connaissance du projet de loi sous rubrique ; compte tenu des limites imposées par les articles 67 et 23 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, je n'entends toutefois pas émettre d'avis circonstancié par rapport au contenu général du projet de loi mais je me limiterai aux considérations d'ordre général suivantes : Les seuls articles intéressant directement les juridictions de l'ordre administratif sont les
3. articles 15 et 16 du projet de loi, l'article 15 réglementant l'accès au Registre des bénéficiaires effectifs, les dispositions projetées prévoyant, en substance, que les personnes et organisations résidentes démontrant un intérêt légitime peuvent formuler une demande d'accès dûment motivée au gestionnaire concernant l'accès à certaines informations, l'accès sollicité étant ensuite accordé ou refusé par une commission de coordination instituée au sein de votre ministère en vertu de l'article
4. L'article 16, pour sa part, consacre la possibilité pour la commission de coordination d'accorder, et par conséquent également de refuser, une dérogation à l'accès au Registre des bénéficiaires effectifs : il s'agira là encore d'une décision administrative susceptible d'un recours. Le commentaire de l'article 15 précise à cet égard que l'entité concernée pourra contester l'autorisation d'accès intervenue et introduire un recours complété d'une éventuelle requête en effet suspensif devant les juridictions administratives avec un effet utile. 11 convient toutefois de souligner qu'un tel droit de recours - inséré dans les contraintes et limites d'un recours en annulation, à défaut de prévision d'un recours de pleine juridiction par le texte ne sera pas seulement ouvert à l'entité concernée, soucieuse d'empêcher l'accès par des tiers à des informations la concernant, mais aussi, le cas échéant, à la personne ou organisation ayant demandé un tel accès, mais s'étant vue opposer un refus d'accès. 1 2050005 -1.2003 A ce titre, à l'instar des remarques que j'avais formulées par rapport au projet de loi n° 6810 relative à une administration transparente et ouverte, se posera toutefois, dans le chef de la personne ou organisation désireuse d'accéder à de telles informations, la question de l'efficience de la voie de recours prévue, laquelle risque, compte tenu des délais d'instruction prévus par la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives et des délais de fixation actuels, de priver purement et simplement ledit projet de loi de toute effectivité, puisque la personne ou organisation désireuse d'accéder aux informations, devra, outre les délais d'instruction prévus par la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, attendre plusieurs mois avant d'obtenir un jugement de première instance, étant rappelé que la possibilité prévue par la loi du 21 juin 1999 d'obtenir du président du tribunal une mesure de sauvegarde ne se conçoit pas en la matière d'accès à des informations ou à des documents, le juge du provisoire ne pouvant pas, sous peine d'épuiser le fond, accorder à titre provisoire un tel accès ou une telle communication. Or, la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, insiste en son considérant 16 sur la nécessité d'assurer un accès en temps utile aux informations relatives aux bénéficiaires effectifs. 11 se pose par ailleurs encore la question des interférences possibles entre le prédit projet
5. de loi n° 6810 relative à une administration transparente et ouverte, qui entend règlementer l'accès général aux informations et documents administratives, et les dispositions du projet de loi sous analyse et instituant un registre des bénéficiaires effectifs, dans la mesure où ce projet de loi, comme évoqué ci-dessus, entend notamment règlementer l'accès plus spécifique au Registre des bénéficiaires effectifs. Dans le même ordre d'idées, il convient encore de s'interroger sur les éventuelles
6. implications de la législation relative à la protection des données. En effet, tel que voulu par la directive (UE) 2015/849, l'article 15 du projet de loi, pris en son paragraphe 1 er, prévoit que toute personne ou organisation qui peut prouver un « intérêt légitime » pourrait également accéder à certaines informations relatives aux bénéficiaires effectifs, cet « intérêt légitime » n'étant pas autrement défini. La directive en son article 30 non plus ne donne de définition de ce qu'est un intérêt légitime, mais implique a priori un champ d'application étendu et donc que la personne ou l'organisation qui demande un accès doive uniquement se prévaloir de soupçons de blanchiment, de financement du terrorisme, de corruption, d'infractions fiscales ou de fraude, le considérant 14 faisant en effet référence aux « personnes pouvant justifier d'un intérêt légitime en ce qui concerne le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et les infractions sousjacentes associées comme la corruption, les infractions fiscales pénales et la fraude ». Je note encore que le 28 février 2017, les commissions des affaires économiques et des libertés civiles du Parlement européen ont adopté des amendements visant à supprimer le critère d'intérêt légitime afin de rendre ce registre accessible à tout citoyen, la nouvelle proposition devant 2 permettre aux citoyens européens d'accéder aux registres des bénéficiaires effectifs sans devoir même démontrer un « intérêt légitime » quant aux informations. Or, en France, le Conseil constitutionnel a été saisi le 25 juillet 2016 par le Conseil d'État d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur une disposition spécifique de droit fiscal français, en l'occurrence le deuxième alinéa de l'article 1649 AB du code général des impôts dans sa rédaction issue de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et sociale. Dans sa décision n° 2016-591 QPC du 21 octobre 2016, le Conseil constitutionnel a déclaré ce deuxième alinéa de l'article 1649 AB du CGI comme étant contraire à la Constitution, dans la mesure où cette disposition, en renvoyant à un décret le soin de préciser les modalités de consultation de ce registre public, permettait l'accès à toute personne à un registre dans lequel figure les noms des administrateurs, constituants et bénéficiaires d'une entité économique, la Conseil constitutionnel français ayant à cet égard retenu que « La mention, dans un registre accessible au public, des noms du constituant, des bénéficiaires et de 1 'administrateur d'un trust fournit desinformations sur la manière dont une personne entend disposer de son patrimoine. 11 en résulte une atteinte au droit au respect de la vie privée ». Aussi, il a conclu au caractère disproportionné de l'atteinte au droit au respect de la vie privée après avoir relevé : « le législateur, qui n'a pas précisé la qualité ni les motifs justifiant la consultation du registre, n'a pas limité le cercle des personnes ayant accès aux données de ce registre, placé sous la responsabilité de l'administration fiscale. Dès lors, les dispositions contestées portent au droit au respect de la vie privée une atteinte manifèstement disproportionnée au regard de l'objecti f poursuivi ». Je note que le projet de loi, comme relevé ci-dessus, se contente de limiter l'accès au Registre des bénéficiaires économiques, aux personnes ou organisations faisant preuve d'un « intérêt légitime » non autrement précisé - étant évident a contrario qu'un intérêt illégitime avoué ne saurait justifier un tel accès : il conviendrait dès lors de s'interroger - au-delà de toute considération politique relative à l'opportunité de restreindre ou au contraire d'élargir l'accès au Registre — sur la nécessité de préciser davantage les possibilités d'accès du public au-delà de ce seul critère de l'« intérêt légitime », étant rappelé que le considérant 14 de la directive souligne que « Les États membres devraient également s' assurer que l accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs est accordé, conformément aux règles en matière de protection des données à d'autres personnes pouvant justifier d'un intérêt légitime en ce qui concerne le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et les infractions sous-jacentes associées comme la corruption, les infractions fiscales pénales et la fraude ». Veuillez agréer, Monsieur le Ministre, 1xpressionde ma haute considération. Le Présiden du tribunal administratif livíarc Sünnen 3