Amendements au projet de loi relative aux sanctions administratives communales modifiant notamment : 1) le Code pénal ; 2) le Code de procédure pénale ; et plusieurs lois énumérées au projet de loi Avis du Parquet de Luxembourg Le Parquet près le Tribunal d'arrondissement de Luxembourg a émis un avis à propos du projet de loi sous rubrique à deux reprises, d'abord en date du 5 juin 2017 et par la suite, conjointement avec le Parquet près le tribunal d'arrondissement de Diekirch, en date du 25 mai
- Les amendements gouvernementaux déposés entendent rencontrer certaines observations faites par le Conseil d'Etat dans son avis du 23 octobre
- Le soussigné constate qu'il n'a pas été tenu compte de bon nombre de critiques et observations formulées dans les avis des autorités judiciaires, de sorte qu'il se permet de renvoyer aux avis antérieurement émis et de ne relever que quelques points particuliers. A la lecture du nouvel article 3, il appert qu'il existe toujours des dispositions pour lesquelles « seules des sanctions administratives peuvent être prévues par le conseil communal (...) », et qui pourtant risquent, de par leurs qualifications pénales qu'elles sont susceptibles de recevoir, d'entrer en collusion avec d'éventuelles poursuites pénales. Tel est notamment le cas de toute disposition susceptible d'être qualifiée de tapage nocturne, mais aussi pour tous les faits en relation avec la voie publique, matière réglée par l'arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955 et punissable pénalement. Pour certains faits se pose toujours la question des pouvoirs d'enquête de l'agent municipal afin d'identifier la personne à laquelle le fait peut être imputé (notamment les points 12°, 13°, 16 0) . Dans la mesure où les faits énumérés sont concurremment constatés par les agents municipaux, les gardes-champêtres et les agents de la police grand-ducale, se pose toujours la question du cadre dans lequel agissent les agents de la police grand-ducale, compétente pour la constatation des infractions pénales, dès lors qu'un même fait est susceptible d'être sanctionné tant pénalement qu'administrativement. Il y aura dans ce cas une source d'insécurité juridique flagrante en ce que les règles de procédure et les sanctions diffèrent sensiblement selon que le fait sera constaté « administrativement » ou « pénalement ». La lourdeur du système, déjà dénoncée dans les avis antérieurs, reste entière dès lors qu'il s'agit, pour le constatant, de contrôler l'identité du contrevenant. Le fait du refus d'exhiber une pièce d'identité est certes sanctionné par une amende de 25 à 250 euros, mais il n'est précisé nulle part quelle est la nature de cette amende. S'il s'agit d'une peine de police, seule la police grand-ducale — forcément appelée sur les lieux par l'agent municipal, est habilitée à la constater. Qui plus est, comment se fait le constat de ce refus : par l'agent qualifié pour l'amende administrative ? Or, aucun article du projet ne lui attribue ce pouvoir. S'il s'agit de la police grand-ducale, on retrouve toute la lourdeur du système. 1 Le constat auquel les agents municipaux procèdent est limité aux faits dont ils ont été les témoins directs ; ceci implique qu'il ne saurait y avoir constat en cas de dénonciation par un tiers ou lorsque l'auteur du fait constaté est resté inconnu. Le Conseil d'Etat critique à juste titre que l'absence de pouvoirs d'enquête dans le chef de l'agent qui constate l'infraction constitue une des faiblesses majeures du système envisagé. Ce manque de moyens procéduraux s'applique même aux agents de la Police grand-ducale. Par contre, lorsque les faits sont susceptibles de sanctions pénales, il sera dressé procès-verbal au sens du code de procédure pénale, avec les moyens d'investigation y rattachés. Le recours, tantôt à l'un, tantôt à l'autre de ces deux instruments risque d'être source de difficultés dans la pratique. En ce qui concerne la procédure devant le fonctionnaire sanctionnateur, il est prévu au nouvel article 7 que celui-ci entend les témoins sous prestation de serment. Toutefois, qui lui communique l'existence et l'identité de ces témoins ? En effet, le constat ne semble pas prévoir de rubrique renseignant l'existence d'éventuels témoins. Dans la communication de l'article 7
(2), il n'est pas davantage prévu que le fonctionnaire sanctionnateur avise le contrevenant de son droit de faire citer des témoins. Qui plus est, le système mis en place en ce qui concerne le prétendu faux témoignage est incohérent en ce que le fonctionnaire sanctionnateur ne saurait être assimilé à une juridiction susceptible de rendre applicables les dispositions pénales afférentes du code pénal. Par contre, le projet de loi entend ériger en délit le fait de verser une attestation testimoniale arguée de fausse. Au niveau de la procédure à suivre devant le fonctionnaire sanctionnateur continue également à se poser la question de l'opportunité des poursuites. Le fonctionnaire sanctionnateur aura-t-il le droit de classer un dossier et de renoncer à infliger une amende? Le nouvel article 8
(3)prévoit qu'après l'expiration du délai visé au paragraphe
(1), le fonctionnaire sanctionnateur ne peut plus infliger d'amende administrative. Quid si pour une raison ou une autre, le fonctionnaire sanctionnateur laisse écouler ce délai avant d'agir ? Ce point a son importance, surtout en considération du fait que le fonctionnaire sanctionnateur est somme toute un agent de l'Etat directement nommé par le ministre de l'Intérieur, de sorte que son indépendance, même inscrite dans !el version actuelle du projet de loi amendé, risque d'être purement théorique. De façon générale, il faut déplorer que l'administration de la preuve ne se trouve pas réglée de façon satisfaisante ; le code de procédure pénale par contre prévoit tout un arsenal juridique en la matière. La disposition de l'article 12 nouveau est difficilement compréhensible en ce que pour plusieurs infractions éventuellement totalement distinctes, le fonctionnaire sanctionnateur est habilité à ne prononcer qu'une seule amende minorée de 25 euros, ce qui est contraire à toutes les règles du concours d'infractions prévues au code pénal. Le libellé et le principe retenus par l'article 16 nouveau mettent au grand jour toute la lourdeur et les limites du système prévu : si l'on veut attribuer aux agents municipaux les pouvoirs de constatation d'infractions pénales — les contraventions aux règlements de police des communes et même certains délits — ceci doit aller de pair avec une formation adéquate, qui est certes prévue. Or, il faut se rendre à l'évidence que si l'on attribue aux agents municipaux, dans des domaines particuliers, les mêmes pouvoirs qu'aux agents de la police grand-ducale, il ne suffit pas de prévoir une formation allégée, mais d'astreindre les futurs agents municipaux à exactement la même formation que les membres de la police grandducale. Autant laisser toute la matière régie par les règles de procédure actuelles. Le soussigné continue finalement à marquer son étonnement par rapport à la disposition de l'article 6 paragraphe
(2)du projet de loi qui prévoit une prime mensuelle de 40 points au profit du fonctionnaire sanctionnateur au motif que celui-ci exercerait un travail spécifique qui 2 comporterait une responsabilité particulière ainsi qu'une augmentation certaine de la charge de travail ordinaire du fonctionnaire concerné. Cette responsabilité particulière vise, à bien le comprendre, des faits qui sont sanctionnés d'une amende maximale de 250.- euros et dont le traitement juridique ne devrait pas constituer une complexité extrême. Les autorités judiciaires pénales traitent au quotidien des dossiers en matière de crimes et délits où il en va des libertés fondamentales les plus élémentaires du citoyen et sont amenées à ce titre à prendre des décisions touchant tantôt à la liberté d'aller et de venir (mise en détention préventive, décision de contrôle judiciaire, condamnation à des peines d'emprisonnement allant jusqu'à la réclusion à vie, ...), tantôt au patrimoine des individus (saisie et confiscation de biens de valeur parfois très élevée, y compris de biens immobiliers, condamnation à des peines d'amendes dont le plafond peut dépasser dans certains cas un million d'euros, ...). Si la création de la fonction de fonctionnaire sanctionnateur justifie une prime de mensuelle — dont on ne sait d'ailleurs pas si elle est pensionnable ou non — de 40 points indiciaires, tous les juges de police méritent au moins la même prime pour avoir à traiter les affaires de contravention présentant pour le moins le même enjeu que les affaires d'incivilités faisant l'objet du projet de loi sous analyse, tout en étant souvent bien plus complexes en fait et en droit que les faits dont aura à connaître le fonctionnaire sanctionnateur. Les amendements ne sont pas allés à la rencontre des incertitudes et interrogations du projet sous analyse par rapport aux questions les plus fondamentales qui restent toujours sans réponse. G ALD Procureur d'Etat - r. 3