Grand-Duché de Luxembourg PARQUET GENERAL CITE JUDICIAIRE Avis du Parquet général sur les amendements gouvernementaux du

Grand-Duché de Luxembourg PARQUET GENERAL CITE JUDICIAIRE Avis du Parquet général sur les amendements gouvernementaux du 19 avril 2021 concernant le projet de loi n° 7126 relative aux sanctions administratives communales Le Parquet général tient à renouveler ses critiques fondamentales concernant le projet de loi sous rubrique et renvoie à cet égard aux avis précédents des autorités judiciaires et du Conseil d'Etat. Le système des amendes administratives communales que le gouvernement se propose d'instaurer s'accorde mal avec le dispositif pénal existant et suscite maintes difficultés pratiques pour lesquelles il existe pourtant des solutions bien établies dans la procédure pénale. De plus, la procédure que l'on se propose d'instaurer est bien lourde et prévoit un recours au fonctionnaire sanctionnateur, non uniquement dans le cas de la contestation de l'infraction, mais simplement en cas de refus de paiement, avec, en outre, possibilité de recours devant le juge administratif. Comme cela a été dit et répété, la meilleure solution aurait été de laisser la répression des incivilités dans le giron du droit pénal quitte à prévoir une procédure simplifiée ad hoc similaire à celle de l'amende forfaitaire introduite par la loi du 10 avril 2018 modifiant la loi du 25 juillet 2015 portant création du système de contrôle et de sanction automatisés, qui a fait ses preuves. Le Parquet général préconise d'ailleurs d'étendre la procédure de l'amende forfaitaire à toutes les contraventions en matière de circulation routière qui n'entraînent pas une perte de points sur le permis de conduire. Sous réserve de ces critiques de fond et de celles formulées dans ses avis précédents, le Parquet général tient à présenter les observations suivantes par rapport au projet tel que remanié. De manière générale, il est relevé que le projet gagnerait significativement en lisibilité si la procédure prévue y était exposée dans sa suite chronologique, commençant par la constatation de l'infraction, les dispositions sur l'amende minorée et son paiement, et ensuite, à défaut de paiement, l'intervention du fonctionnaire sanctionnateur qui est saisi du constat écrit de l'infraction par la commune. Ainsi, la partie actuellement prévue à l'article 12 du projet de loi au sujet de l'amende minorée ferait suite à l'article 4 qui traite de la constatation de l'infraction et serait suivie par la procédure devant le fonctionnaire sanctionnateur, actuellement prévu pour figurer aux articles 6 et suivants. Par rapport aux divers amendements, le Parquet général présente les observations suivantes : 1 - Amendement I : En ce qui concerne l'énumération des faits sanctionnés, le soussigné constate que si nombre d'entre eux ont été supprimés en réponse aux critiques formulées, six nouvelles incivilités ont été rajoutées. Or, pour plusieurs de ces incivilités rajoutées, se pose de nouveau la difficulté, relevée dans les avis antérieurs, de l'imputabilité de l'infraction, compte tenu de l'absence de pouvoirs d'enquête des agents municipaux. Il en est ainsi pour le n° 13, concernant l'interdiction faite aux établissements du secteur HORESCA d'installer des terrasses de café ou de restaurant au-delà du périmètre défini par le conseil communal. Sanctionnera-t-on le salarié qui a installé la terrasse ou recherchera-t-on celui (ou ceux) qui dispose(ent) du pouvoir légal de décision dans la société qui exploite le café ou le restaurant (dirigeant statutaire, titulaire de l'autorisation d'établissement) ? Dans le dernier cas, comment, vu l'absence de pouvoir d'enquête, l'agent municipal déterminera-t-il le dirigeant responsable ? Il en est de même pour les n° 12 et 16, concernant les chantiers, les entreprises de construction et celles de transport. Sanctionnera-t-on l'ouvrier ou le patron ? Pour le n° 12 l'on peut se poser la question si l'interdiction d'exécuter des travaux sur des chantiers en dehors des horaires fixés, incrimine également le maître d'ouvrage. Le soussigné renouvelle en outre sa critique concernant la formulation de l'interdiction n° 10 et renvoie à son avis précédent du 9 juin

1. - Amendement 4 : En ce qui concerne le constat d'infraction, dont le contenu est précisé et pour lequel un modèletype serait établi par règlement grand-ducal, le soussigné s'étonne quelque peu que l'original soit remis au contrevenant et la copie à l'administration communale. En procédure pénale, l'original d'un procès-verbal est toujours conservé auprès de l'autorité judiciaire. L'on peut encore soulever les questions de la nécessité ou non d'indiquer la durée de conservation du constat par l'administration communale, compte tenu des impératifs liés à la protection des données et si le contrevenant a droit à une traduction du constat s'il ne comprend pas la langue dans laquelle il est rédigé, ainsi que cela est le cas en procédure pénale. - Amendement 6 : La procédure devant le fonctionnaire sanctionnateur prévoit désormais que des témoins peuvent y déposer. Ne faudrait-il dès lors pas prévoir que le fonctionnaire sanctionnateur informe le contrevenant, outre son droit de se faire assister ou représenter par la personne de son choix, tel que prévu à l'article 7, du droit de présenter des témoins ? De manière plus importante, comme déjà relevé dans son avis précédent du 24 mai 2018, le soussigné émet de forts doutes au sujet de la question si des faux témoignages faits devant le fonctionnaire sanctionnateur sont punissables aux termes de l'article 220 du Code pénal. En effet, d'une part, il ne suffit pas, comme le semblent penser les auteurs du projet de loi, que l'on assermente les témoins pour que les fausses déclarations qu'ils vont, le cas échéant, faire 2 soient punissables. Ainsi, le juge d'instruction assermente les témoins (article 71 du Code de procédure pénale), mais les fausses déclarations faites devant lui par ces témoins ne sont pas punissables'. D'autre part, l'article 220 du Code pénal impose que les fausses déclarations aient été faites en justice, c'est-à-dire devant une juridiction
2. Or, même si le projet de texte prévoit que le fonctionnaire sanctionnateur « exerce sa fonction en toute indépendance et sans qu'il ne puisse recevoir d'instruction à cet égard » et qu'il assermente les témoins, l'on peut raisonnablement douter qu'il puisse être considéré comme une étant une juridiction. En effet, la situation du fonctionnaire sanctionnateur paraît comparable à ce qui était celle du directeur des contributions directes avant la création des juridictions administratives en
3. A l'époque, celui-ci agissait comme juge de première instance pour la matière de la fiscalité directe, avec possibilité de recours auprès du Comité du contentieux du Conseil d'Etat. Suite aux critiques d'impartialité à l'égard du Comité du contentieux du Conseil d'Etat formulées par l'arrêt PROCOLA de la Cour européenne des droits de 1'homme3, et du débat qui s'en est suivi au sujet des exigences d'indépendance et d'impartialité, les juridictions administratives ont été créées et depuis lors, le directeur des contributions directes, s'il demeure compétent pour connaître des réclamations en la matière des impôts directs, ne fait plus figure de juge de première instance. Le faux témoignage fait devant le fonctionnaire sanctionnateur ne serait donc pas punissable, alors qu'en revanche, en vertu de la modification proposée à l'article 209-1 du Code pénal (amendement 16, article 15, paragraphe 1 du projet de loi), serait punissable la fausse attestation testimoniale produite devant le même fonctionnaire sanctionnateur, ce qui n'est pas cohérent. Se pose encore la question si les déclarations des témoins devant le fonctionnaire sanctionnateur seront consignées par écrit, ceci aux fins de servir, le cas échéant, aux débats devant le tribunal administratif qui connaîtrait du recours contre la décision du fonctionnaire sanctionnateur. Il est rappelé à cet égard que le projet de loi n° 7124 ne prévoit pas (du moins pas formellement) la preuve par témoins devant le tribunal administratif et que seul des pièces pourront y être déposées. Lors des débats oraux devant le fonctionnaire sanctionnateur, des difficultés peuvent surgir du fait que le contrevenant ou le témoin ne parlent pas la langue du fonctionnaire sanctionnateur. En procédure pénale, dans un tel cas, un prévenu ou un témoin aurait droit à un interprète gratuit, convoqué par le ministère public. I Elles ne le sont pas puisque « le faux témoignage n'est punissable que lorsqu'il est porté dans les débats qui doivent se terminer par une condamnation ou un acquittement », cf. travaux préparatoires à l'adoption du Code pénal belge de 1867 cités in : Marie-Aude BEERNAEART, Du faux témoignage et du faux serment, Les Infractions, lère édition, volume 4, chapitre 5, p. 334, n°
4. 2 Marie-Aude BEERNAEART, précité, p. 333, n° 8 : « Pour que le faux témoignage soit punissable, il faut qu'il ait été donné en justice, c'est-à-dire devant une juridiction régulièrement composée.(...)». Voir aussi documents parlementaires (n° 26561 ) relatifs à la loi du 19 mai 1983 portant modification de l'article 220 du code pénal et notamment l'avis du Conseil d'Etat qui retient « qu 'il importe que (...) l'article 220 du code pénal soit libellé de façon à viser expressément le faux témoignage devant les juridictions administratives. » (souligné par le soussigné). 3 CEDH 28 septembre 1995, affaire 27/1994/474/
5. 3 Il est rappelé que toutes ces difficultés pourraient être éludées si l'on se tenait à la procédure pénale ordinaire. - Amendement 7 : Le nouveau texte de l'article 9 a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles les contrevenants sont sanctionnés. Or, ce texte manque de clarté et devrait être reformulé. En effet, les paragraphes 1 et 2 semblent se contredire : Ainsi, si le contrevenant ne conteste pas, est-ce que le fonctionnaire sanctionnateur inflige l'amende, alors même qu'il constate que le constat est entaché d'irrégularités ? A noter que ces dispositions ne règlent pas la question de l'opportunité de poursuites du fonctionnaire sanctionnateur. Celle-ci reste entière puisqu'il suffirait au fonctionnaire sanctionnateur de ne pas prendre de décision dans le délai de quatre mois prévu à l'article 8 du projet afin qu'il ne puisse plus infliger de sanction. - Amendement 11 : Au paragraphe 1 er de l'article 12, les auteurs du projet font le choix, qu'ils n'expliquent pas autrement, que la constatation de plusieurs infractions « concomitantes » pour lesquelles des sanctions administratives sont prévues ne donne lieu qu'à une amende unique. En procédure pénale ordinaire, s'agissant de contraventions', respectivement en matière des avertissements taxés5, c'est le contraire, sauf concours idéal, autant d'amendes ou d'avertissements taxés sont dus qu'il y a d'infractions. Au paragraphe 2 de l'article 12 projeté, la phrase indiquant que le contrevenant est informé par l'agent constatateur que le paiement de l'amende minorée met fin à la procédure est superflue puisque cette information figure dans le constat en vertu du paragraphe 3 de l'article 4 projeté. Il en est de même de l'indication au paragraphe 5 que la commune conserve une copie du constat, ce qui est déjà prévu à l'article au paragraphe ler de l'article
6. Aussi, le paragraphe 6 de l'article 12 reprend les dispositions du paragraphe 5 de l'article 4 en ce que le modèle-type du constat est déterminé par règlement grand-ducal. - Amendement 13 : Le délai de prescription quinquennal de l'amende administrative est bien long comparé au délai de seulement deux ans prévu pour les contraventions en matière pénale et pour l'amende forfaitaire du système CSA. Les auteurs du projet de loi n'indiquent par ailleurs pas les raisons qui justifient d'adopter ici un délai plus que double. Article 58 du Code de procédure pénale. 5 Article 15 de la loi du 14 février 1955 concernant la réglementation de la circulation sur toutes les voies publiques. 4 Le délai de prescription devrait courir, non pas à partir de la communication de la décision, mais à partir de la décision elle-même, voire plus précisément, à partir du jour où la décision du fonctionnaire sanctionnateur infligeant la sanction ne pourra plus être attaquée par le recours prévu devant le tribunal administratif sinon, à défaut de communication au contrevenant de la décision du fonctionnaire sanctionnateur, le délai de prescription ne commencerait pas à courir. En cas de jugement du tribunal administratif confirmant la sanction, le délai de prescription commencerait à courir à partir de ce jugement. - Amendement 15 : Il est noté qu'à la différence de la proposition de texte précédente, les dispositions proposées au nouvel article 14 concernant le recours contre les décisions de sanctions administratives du fonctionnaire sanctionnateur ne renvoient plus, pour la procédure applicable devant la juridiction administrative, à un texte de loi spécifique à créer (projet de loi n° 7124), mais aux lois du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif et du 21 juin 1999 portant règlement de la procédure devant les juridictions administratives. Est-ce que cela revient à dire que le projet de loi n° 7124 est abandonné et qu'on recoure à la procédure ordinaire ? Le commentaire des articles est muet sur ce point. 11 est supposé que cela n'est pas le cas, mais que le projet de loi se réfere aux lois du 7 novembre 1996 et du 21 juin 1999 tels qu'elles seront modifiées par le projet de loi n°
7. Le paragraphe 4 de l'article 14 projeté manque de clarté. Il ne devrait trouver application que si le tribunal administratif modifie le quantum de la sanction administrative, puisque dans les autres hypothèses, à l'exception de celle où le tribunal administratif décharge l'intéressé complètement du paiement de l'amende et où il n'y a donc pas de titre de recette, c'est le paragraphe 5 qui joue. - Amendements 17 et 19 : Le Parquet général réaffirme ses vives réserves à l'égard de l'article 1 5- 1 bis projeté du Code de procédure pénale et rejoint en cela celles formulées par le Conseil d'Etat dans son avis du 28 novembre
8. Le soussigné considère par ailleurs que les exigences relatives à la formation professionnelle des agents municipaux ne trouvent pas leur place dans le Code de procédure pénale et devraient être prévus dans un texte à part. Dans ce même contexte, le projet de loi se propose de prévoir la compétence des agents municipaux pour rechercher et constater également en matière des infractions de pêche et pour les infractions à l'obligation de tenir les chiens en laisse. Concernant ce dernier point, l'incohérence du système est mise en évidence par le fait que si l'agent municipal, qui dispose des qualifications de l'article 15-1bis, constate qu'une personne introduit un chien sur une aire de jeux sans en outre le tenir en laisse, il devrait établir à la fois le constat pour la première infraction visée au point 11 de la liste et rédiger procès-verbal pour la seconde pour laquelle il dispose, en outre, et à la différence de la première, de pouvoirs d'enquête. 5 En ce qui concerne le pouvoir donné à la police de procéder à des contrôles d'identité dans le cadre de la constations d'infractions sanctionnées par les amendes administratives, ne faudraitil pas préciser que ces contrôles s'effectuent dans les conditions de l'article 45 du Code de procédure pénale ? Il est encore noté que la disposition projetée n'arrange pas nécessairement les choses : si la personne refuse de s'identifier à l'égard de l'agent municipal et continue son chemin, en attendant le déplacement sur les lieux de la police, le constat de l'infraction et sa poursuite risquent fort d'être compromis. - Amendement 18 : Le projet de loi se propose de charger, dans le cadre d'un service de proximité, les agents municipaux de missions tendant à « l'accroissement du sentiment de sécurité des citoyens et à la prévention des nuisances publiques ». Il est précisé que dans le cadre de ces missions les agents municipaux ne peuvent pas poser d'actes autres que ceux qui découlent de l'exercice des droits dont jouit tout cit0yen6 et des compétences dont ils disposent en vertu de la loi pour la constatation des infractions et qu'ils ne peuvent avoir recours à aucune forme de contrainte ou de force. Dans la mesure où l'octroi de ces mesures ne s'accompagne pas de pouvoirs de contrainte particuliers, le Parquet général peut s'accommoder de ces dispositions. Luxembourg, le 20 mai 2021 Pour le procureur général d'Etat, Le premier avocagénéra1, Marc HARPES 6 II semble s'agir d'un renvoi à l'article 43 du Code de procédure pénale qui autorise toute personne, en cas de crime flagrant ou de délit flagrant puni d'une peine d'emprisonnement, d'appréhender l'auteur et de le conduire à l'officier de police judiciaire le plus proche. 6