Projet de loi sur les activités spatiales et portant modification de la loi modifiée du 9 juillet 1937 sur l'impôt sur les assurances. Monsieur le Pré

LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Monsieur le Président du Conseil d'État Luxembourg Luxembourg, le 3 décembre 2018 Personne en charge du dossier: Jean-Luc Schleich 247 - 82954 SCL : L 5501 - 2179 / ak V/réf. 52.879 Doc. parl. 7317 Objet : Projet de loi sur les activités spatiales et portant modification de la loi modifiée du 9 juillet 1937 sur l'impôt sur les assurances. Monsieur le Président, Comme suite à ma lettre du 29 mai 2018, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis de la Chambre de commerce sur le projet de loi sous rubrique. Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement John Dann Directeur 43, boulevard E-D. Roosevelt L-2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernement.lu www.luxembourgiu CHAMBRE or COMMERCE LuxEmeouRG Objet: Luxembourg, le 19 novembre 2018 Projet de loi n07317 sur les activités spatiales et portant modification de la loi modifiée du 9 juillet 1937 sur l'impôt sur les assurances. (5096CCL) Saisine : Ministre des Communications et des Médias (28 mai 2018) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Le projet de loi sous avis (ci-après le « Projet ») a pour objet de créer un cadre légal général pour les activités spatiales menées à partir du Luxembourg au moyen d'installations se trouvant sous la juridiction du pays, ou encore par des personnes physiques ou morales ressortissantes ou ayant leur siège social au Luxembourgl. Une grande partie des dispositions du Projet visent à régir les comportements des organismes exerçant des activités spatiales susceptibles d'engager la responsabilité du Luxembourg au plan international, à savoir notamment : (

1. i)l'autorisation des activités spatiales, y compris ses conditions de délivrance et de retrait2, (
2. ii)la surveillance des activités spatiales autorisées3, et (iii) l'immatriculation des objets spatiaux lancée. Le Projet prévoit également l'exemption de l'impôt sur les assurances relatives aux objets spatiaux susceptibles d'être immatriculés5. Résumé synthétique La Chambre de Commerce soutient la volonté d'instaurer un cadre légal commun aux opérateurs du secteur spatial. Elle se prononce cependant en faveur de l'adoption d'un Projet qui soit réellement constitutif d'une loi générale posant des principes de base applicables à l'ensemble des opérateurs du secteur, sans exception, tout en laissant la possibilité à des lois spéciales de régir certaines activités spécifiques, comme c'est déjà le cas de la loi du 20 juillet 2017 sur l'exploration et l'utilisation des ressources de l'espace. Le champ d'application exact du Projet est défini dans son article 1e. II vise les « activités pour lesquelles le Grand-Duché de Luxembourg est susceptible d'être tenu responsable en vertu » des traités internationaux auxquels le pays est partie. Cet aspect du Projet n'est pas applicable aux activités visées par la loi du 20 juillet 2017 sur l'exploration et l'utilisation des ressources spatiales. Cette loi impose aux opérateurs désireux de mener des activités d'exploration ou d'utilisation des ressources de l'espace à des fins commerciales d'obtenir un agrément de mission et fixe les conditions de délivrance dudit agrément par les ministres ayant l'économie et les activités spatiales dans leurs attributions. 2 3 Cet aspect du Projet n'est pas applicable aux activités visées par la loi du 20 juillet 2017 sur l'exploration et l'utilisation des ressources spatiales. 4 La création d'un registre national des objets spatiaux est une condition nécessaire à la ratification par le Luxembourg de la Convention sur l'immatriculation précitée, note 14. Voir dans ce sens l'exposé des motifs du Projet de loi n°7270, repris par l'avis du Conseil d'Etat du 8 mai 2018, en vertu duquel « La création d'un registre national des objets spatiaux, prévue par les articles 16 et 17 du projet de loi sur les activités spatiales [...] qui a pour but de créer un cadre légal général pour les activités spatiales pour lesquelles le Luxembourg est susceptible d'être tenu internationalement responsable, ouvdra la voie pour l'adhésion du Luxembourg à la Convention sur l'immatriculation ». En effet, en vertu de la Convention sur l'immatriculation (article 2, paragraphe 1) : « Lorsqu'un objet spatial est lancé sur une orbite terrestre ou au-delà, l'État de lancement l'immatricule au moyen d'une inscription sur un registre approprié dont il assure la tenue. L'État de lancement informe le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies de la création dudit registre. » 5 Le Projet ne vise pas à modifier le régime applicable aux activités d'exploration et d'utilisation des ressources de l'espace mis en place par la Loi du 20 juillet 2017 sur l'exploration et l'utilisation des ressources spatiales, et 1 prévoit un régime transitoire concernant les concessions obtenues par certains opérateurs en vertu de la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques. GAJURIDIQUE1Avis\2018\5096CCL_PL_activites_spafiales.docx l e gaggl i n C 2 C1-1AMERE or COMMERCE LUXENDOURG La Chambre de Commerce peut en l'occurrence approuver la mise en place d'un régime d'autorisation concernant les activités spatiales alors que cela devrait pouvoir être justifié par des raisons impérieuses d'intérêt général que constituent les répercussions prévisibles de ces activités sur l'économie nationale et en matière de responsabilité de Elle invite cependant les auteurs à apporter des précisions au Projet en ce qui concerne les deux types d'autorisations administratives mentionnées à l'article 5 et attire leur attention sur le risque constitué par la multiplication des autorisations administratives requises pour prouver la solidité des projets et l'honorabilité des opérateurs du secteur, ainsi que sur la nécessité de ne pas alourdir les procédures administratives si le Luxembourg souhaite constituer un écosystème attirant sur la scène internationale. A cet égard, elle s'oppose au critère d'honorabilité professionnelle intégré dans le Projet et elle suggère que le Projet détermine avec plus de précision les critères et conditions relatifs aux documents requis en cours de procédure d'autorisation. 11 est également nécessaire de préciser les conditions de retrait et de suspension de l'autorisation ainsi que les conséquences d'une telle décision pour l'ensemble des opérateurs concernés. La Chambre de Commerce s'inquiète de manière spécifique de l'insécurité juridique, et par conséquent du frein au développement de l'activité économique, créés par l'absence totale de dispositions relatives à la mise en ceuvre de la responsabilité des opérateurs sur le plan interne, et ce alors que l'État est responsable vis-à-vis des tiers pour leurs activités au niveau international. La simple mention d'une éventuelle obligation d'assurance des opérateurs pour leurs activités spatiales, doit nécessairement être précisée, notamment en matière d'étendue de la couverture, au risque de décourager les opérateurs de venir exercer leurs activités au Luxembourg en raison de la difficulté à trouver des compagnies d'assurance prêtes à assurer leurs activités pour couvrir une responsabilité illimitée de l'État. La Chambre de Comrnerce s'étonne du choix des auteurs en faveur d'une exonération totale de responsabilité de l'État dans le cadre de ses activités de contrôle et suggère la mise en place d'un régime de responsabilité respectueux à la fois des enjeux nationaux et des droits des opérateurs. Aux yeux de la Chambre de Commerce, les dispositions relatives aux activités de surveillance, et notamment à l'étendue des compétences et aux qualités des agents et à leurs qualifications devraient également être précisées afin d'apporter toutes les garanties nécessaires au respect de l'état de droit. Après consultation de ses ressortissants, la Chambre de Commerce est en mesure d'approuver le projet de loi sous avis sous réserve de la prise en considération de ses commentaires. 6 Cette procédure n'est pas applicable aux activités d'exploration et d'utilisation des ressources de l'espace régies par la loi du 20 juillet 2017. G: \JURIDIQUE \Avis \2018 5096CCL_PLactivites_spatiales. docx 3 CHAMBRE COMMERCE LUXEMBOURG Appréciation du projet de loi : Compétitivité de l'économie luxembourgeoise Impact financier sur les entreprises Transposition de directive Simplification administrative lmpact sur les finances publiques Développement durable Légende : ++ 0 -n.a n.d. + 0 n.a.7 08 + très favorable favorable neutre défavorable très défavorable non applicable non disponible Contexte Le Luxembourg embarqua pour son aventure spatiale en 1985 en créant l'opérateur de satellites SES Astra avec l'appui du Gouvernement. Profitant d'un environnement favorable reposant sur des structures spécialisées et le soutien gouvernemental, un véritable écosystème d'entreprises dynamiques exerçant dans le domaine de l'espace s'est implanté et développé au Grand-Duché. Les acteurs de ce domaine emploient aujourd'hui plus de 700 personnes au Luxembourg, dans des activités aussi diverses que la recherche & développement, la fabrication et l'exploitation, et contribuent ainsi à environ 1.9% du PIB. Avec une agence spatiale nationale lancée le 12 septembre 2018 et l'initiative gouvernementale Space Resourcee, la stratégie spatiale du Grand-Duché repose sur une collaboration transnationale poussée. Ainsi, depuis 2005, après de nombreuses années de coopération, le pays devient membre officiel de l'Agence spatiale européenne (ESA), où des projets scientifiques et des programmes de recherche transnationaux sont menés. Dans un état d'esprit de pionnier européen, le Luxembourg, qui est le premier pays européen à mettre en place des lois relatives à l'exploitation spatiale, a l'ambition stellaire de devenir un havre accueillant des entrepreneurs des quatre coins du monde afin de développer des activités spatiales à but commercial. Bien décidé à valoriser son potentiel dans le secteur clé de l'aérospatial, c'est donc dans ce cadre que se situe le Projet sous avis. De manière générale, le Projet vise à l'adoption de dispositions rendues nécessaires en application des accords internationaux dont le Luxembourg est signataire et qu'il a déjà ou qu'il envisage de ratifier. En effet, au niveau international, la règlementation des activités menées dans l'espace extra-atmosphérique s'est développée en même temps que les activités spatiales elles-mêmes et que la multiplication des acteurs dans ce domaine. Depuis 1967 et l'entrée en vigueur du Traité sur les principes régissant les activités des États en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes (ci-après le « Traité sur l'espace extra-atmosphérique »), le droit international de l'espace s'est étoffé par l'intermédiaire de plusieurs conventions internationales adoptées sous l'égide de l'Organisation des Nations Unies (ci-après 7 Le Projet n'a pas pour objet de transposer une directive. II vise cependant à mettre la législation luxembourgeoise en conformité avec les engagements de l'État luxembourgeois sur la scène internationale. Impact neutre selon la fiche financière. Cependant, si la compétitivité, ainsi que les activités sont amenées à croître, ceci devrait à terrne également avoir un impact positif sur les finances publiques. 9 https://spaceresources.public.1u/en.html GAJURIDIQUE\Avis\2018\5096CCL_PLactivites_spatiales.docx 4 M t4BERREC e rg t7 L. UXEPABOURG « ONU »), ainsi que par des déclarations de principes et des résolutions adoptées par l'Assemblée générale de l'ONUw. En vertu de cet ensemble de règles, «Wes États parties au Traité ont la responsabilité internationale des activités nationales dans l'espace extra-atmosphérique [...] qu'elles soient entreprises par des organismes gouvernementaux ou par des entités non gouvernementales, et de veiller à ce que les activités nationales soient poursuivies conformément aux dispositions énoncées dans le présent Traité. Les activités des entités non gouvernementales dans l'espace extra-atmosphérique [...] doivent faire l'objet d'une autorisation et d'une surveillance continue de la part de lEtat approprié partie au Traité. »11 Le Luxembourg est partie au Traité sur l'espace extra-atmosphérique12, ainsi qu'à la Convention sur la responsabilité internationale pour les dommages causés par des objets spatiaux (ci-après la « Convention sur la responsabilité »)13. Un projet de loi en cours de procédure législative prévoit également la ratification par le Luxembourg de la Convention sur l'immatriculation des objets lancés dans l'espace extra-atmosphérique (ci-après la « Convention sur l'immatriculation »)14. Considérations générales La Chambre de Commerce se félicite de l'évolution de la législation nationale en matière d'activités spatiales, et plus particulièrement de la volonté d'instaurer un cadre légal commun à tous les opérateurs du secteur par l'intermédiaire d'un Projet de « Loi relative aux activités spatiales »15 . Comme elle l'avait déjà fait à l'occasion de son avis portant sur le projet de loi sur l'exploitation et l'utilisation des ressources de l'espace16, la Chambre de Commerce réaffirme son soutien au développement de ce secteur d'activité qui permet de poursuivre la diversification de l'économie luxembourgeoise et de s'assurer une nouvelle niche de compétence susceptible de créer au Luxembourg un véritable écosystème pour le secteur spatial. Le Projet définit volontairement un champ d'application large incluant toutes les activités spatiales « pour lesquelles le Grand-Duché de Luxembourg est susceptible d'être tenu responsable en vertu du Traité sur les principes régissant les activités des Etats en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique»17 . La Chambre de Commerce, sous réserve d'une observation concernant le libellé exact de cette disposition18, salue cette couverture large qui permet une nécessaire flexibilité face à une activité spatiale en plein développement et donc susceptible de contenir des inconnues qui ne peuvent être définies qu'au fur et à mesure que les technologies et marchés se déploient. 10 Une brochure Droit intemational de l'espace : Instruments des Nations Unies compile les instruments élaborés, promus et consolidés sous les auspices de roNu en matière de droit international de l'espace. Elle est disponible en ligne : http://www.unoosa.orq/res/oosadoc/data/documents/2017/stspace/stspace6lrev 2 0 html/V1703165-FRENCH.pdf. 11 Article Vl du Traité sur l'espace extra-atmosphérique Le Traité sur l'espace extra-atmosphérique du 19 décembre 1966 a été signé par le Luxembourg dès rorigine et il a été ratifié le 17 jarwier 2006. 13 Le Luxembourg a ratifié la Convention sur la responsabilité le 18 octobre 1983. 12 14 Le projet de loi n°7270 portant approbation de la Convention sur l'immatriculation des objets lancés dans respace extraatmosphérique, faite à New-York le 12 novembre 1974, a été déposé à la Chambre des députés le 26 mars 2018. Article 20 du Projet L'avis de la Chambre de Commerce n°4755GKA/ZLY du 10 janvier 2017 est disponible en ligne : http://www.cc.Iu/uploads/ tx userccavis/4755GKA ZLY Exploration et utilisation des ressources espace.pdf. 15 16 Article 2 du Projet Cf commentaire de l'article 2 du Projet, ci-après 15 17 GMURIDIQUE \Avis12018\5096CCL_PL_activites_spatiales.docx 5 ( . 7 CO H1.° rA ABERREC ew LUXEMBOURG Dans l'optique de contribuer à la création d'un cercle vertueux autour du développement des activités spatiales sur le territoire luxembourgeois, la Chambre de Commerce souhaite formuler des commentaires généraux relatifs au Projet sous analyse afin de proposer certaines améliorations au système proposé en vue de la mise en place d'un cadre juridique adapté et attractif pour les entreprises. Simplification et attractivité du cadre légal Afin d'accentuer l'image d'un soutien national fort au secteur de l'industrie spatiale dans son ensemble vis-à-vis des opérateurs étrangers, il est important que le Luxembourg renvoie une image de sécurité et d'un cadre légal aisément compréhensible. Dans cette optique, la Chambre de Commerce soutient tout particulièrement la volonté exprimée par les auteurs du Projet d'instaurer un cadre légal général visant l'ensemble des activités spatiales19. En matière de simplification administrative, tout d'abord, la Chambre de Commerce rappelle que la multiplication des autorisations est susceptible de constituer un frein au développement économique du secteur et qu'il est nécessaire que le Luxembourg limite au strict nécessaire les régimes d'autorisation, comme le prévoit la directive 20061123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur20. Dans le cas précis du Projet, la Chambre de Commerce soutient la nécessité d'autoriser et de contrôler l'exercice d'activités spatiales, qui pourrait être motivée par des raisons impérieuses d'intérêt général que constituent le caractère particulièrement dangereux et sensible des activités concernées ainsi que l'ampleur de la responsabilité de l'État en cas de dommage. Ceci étant dit, dans la mesure du possible et le respect de la sécurité de tous, la Chambre de Commerce invite les auteurs à s'interroger systématiquement sur la pertinence de chacune des procédures et obligations imposées aux opérateurs et à faire le choix de l'allégement des procédures. En effet, la multiplication des registres, l'absence de compétence d'un ministère unique en charge des affaires spatiales, ainsi que la multiplication des autorisations, sont autant d'éléments susceptibles de desservir l'image du Luxembourg sur la scène internationale. La Chambre de Commerce salue la mise en place de la Luxembourg Space Agency qui vise notamment à permettre une meilleure collaboration des acteurs institutionnels en vue de supporter le développement des activités spatiales, cependant cette initiative administrative ne doit pas occulter la nécessité d'offrir un cadre législatif cohérent et attractif aux opérateurs du secteur. Etant donné le champ d'application du Projet visant les activités spatiales qui consistent à lancer ou à tenter de lancer un ou plusieurs objets dans l'espace, à les maîtriser et à les utiliser21, la Chambre de Commerce s'interroge quant à la règlementation des charges utiles (ou « hosted payloads »). En pratique, un objet spatial est un « engin spatial destiné à l'emport de charges utiles ou de spationautes dans l'espace »22 , lui-même composé de 19 En vertu du commentaire de l'article ler, paragraphe 2 du Projet, « le présent projet de loi est la lex generalis ». L'article 9, paragraphe ler de la Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur prévoit que « 1. Les États membres ne peuvent subordonner l'accès à une activité de service et son exercice à un régime d'autorisation que si les conditions suivantes sont réunies :
3. a)le régime d'autorisation n'est pas discriminatoire à l'égard du prestataire visé ;
4. b)la nécessité d'un régime d'autorisation est justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général ;
5. c)Pobjectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. » 21 En vertu du Projet, un objet spatial est « tout objet lancé ou destiné à être lancé dans Pespace extra-atmosphérique, les éléments constitutifs d'un tel objet, ainsi que son lanceur et les éléments de ce dernier ». 20 L'évolution du droit de l'espace, rapport d'étude du Ministère français délégué à la recherche et aux nouvelles technologies, 12 novembre 2002, disponible en ligne à l'adresse : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/vadstorage/rapportspublics/034000134.pdf, p. 31. 22 GMURIDIQUE\Avis\201815096CCL_PL_activites_spatiales_docx iggeign"--CLU 6 C HemBERFUr XEMBOURG plusieurs éléments constitutifs, et pouvant transporter d'autres objets que sont les charges utiles. En pratique, l'emport de charges utiles est loin d'être une pratique anecdotique. C'est la raison pour laquelle la Chambre de Commerce regrette que les auteurs n'aient pas envisagé de règlementer la question de l'articulation entre la législation applicable aux objets spatiaux et celle applicable aux charges utiles, potentiellement régies par des règlementations étrangères, qu'ils transportent23 . Un régime de responsabilité à renforcer La Chambre de Commerce s'interroge quant au mécanisme de mise en ceuvre de la responsabilité des différents acteurs en cas de dommage causé par un objet pour lequel le Grand-Duché de Luxembourg est susceptible d'être tenu responsable au niveau international. Afin de palier au risque lié à l'absence de précisions concernant le mécanisme de mise en ceuvre de la responsabilité, notamment eu égard à l'absence de détermination du montant des plafonds de responsabilité couverts par les assurances, le mécanisme entrepris risque de susciter la défiance des opérateurs faute de prévisibilité de la couverture d'assurance. La Chambre de Commerce invite donc les auteurs à préciser le dispositif envisagé et à prévoir expressément un mécanisme transparent susceptible de générer la confiance des opérateurs du secteur spatial désireux de s'installer au Luxembourg. En l'état actuel du Projet, l'absence totale de dispositions législatives relatives à la mise en oeuvre de la responsabilité sur le plan interne est constitutive d'une grande insécurité juridique pour les opérateurs. Plus encore, elle est susceptible d'entraîner des difficultés au niveau de l'assurance des activités spatiales visées par le Projet et donc, indirectement de freiner l'activité économique du secteur. Une telle conséquence serait contre-productive par rapport à l'objectif poursuivi. Fiche financière La Chambre de Commerce est satisfaite de constater que l'impact financier de ce projet de loi sera nul puisque les coûts liés au système d'autorisation, de surveillance et d'expertise seront compensés par les frais de dossiers et les redevances annuelles perçues. Commentaire des articles Concernant l'article j er Le champ d'application du Projet fixé par l'article sous analyse vise « les activités spatiales pour lesquelles le Grand-Duché de Luxembourg est susceptible d'être tenu responsable » en vertu des différents engagements internationaux que sont le Traité sur l'espace extra-atmosphérique et la Convention sur la responsabilité. Présenté par les auteurs comme le projet de « lex generalis » du droit de l'espace au Luxembourg24, cette ambition est soutenue par l'intitulé du « Projet de loi sur les activités spatiales » et par son contenu qui intègre en droit national des principes de droit de l'espace qui, n'étant jusqu'à présent 23 Ce problème est susceptible d'entraîner des conséquences pratiques importantes en ce qui concerne l'articulation entre les règles applicables aux différents objets constituant un satellite. Le Projet ne traite pas de la nécessité ou non de demander des autorisations pour les charges utiles, du régime juridique de ce type d'autorisations, ni de la force accordée aux autorisations étrangères, etc. Cette question reste donc en suspens en droit national. La question n'est pas résolue au niveau international, mais la Résolution 62/101 de l'Assemblée générale des Nations Unies du 17 décembre 2007, point 3, d), prévoit qu'en cas de lancement « d'objets spatiaux effectués en commun, chaque objet spatial devrait être immatriculé séparément et, sans préjudice des droits et obligations des États, devrait être inscrit, conformément au droit intemational, et notamment aux traités pertinents des Nations Unies sur l'espace, au registre approprié de l'État responsable de l'exploitation de l'objet spatial ». 1e, p.1 24 Commentaire de l'article GMURIDIQUE\Avis\2018\5096CCL_PLactivites_spatiales.docx 7 ( eiring ir B BEORRLElcncl;G applicables qu'aux États en vertu des conventions internationales ratifiées, ont désormais vocation à s'appliquer à l'ensemble des opérateurs, y compris privés, du secteur spatial25 . Dans ce contexte, la Chambre de Commerce comprend tout à fait la nécessité de prévoir expressément le maintien en vigueur de la loi du 20 juillet 2017 sur l'exploration et l'utilisation des ressources de l'espace (ci-après la « Loi du 20 juillet 2017 »)26 afin que les procédures d'agrément et de surveillance des activités spécifiques d'exploration et d'utilisation des ressources de l'espace à des fins commerciales mises en place en 2017 ne soient pas remplacées par les procédures envisagées pour les autres activités dans le Projet actuel. Contrairement au libellé de l'article 1er, paragraphe 2 du Projet, les dispositions que les auteurs semblent ne pas vouloir appliquer aux activités d'exploration et d'utilisation des ressources de l'espace font l'objet des articles 5 à 15 du Projet. La Chambre de Commerce suggère donc que le paragraphe 2 du projet d'article 1er fasse l'objet d'un article à part, si nécessaire dans un chapitre intitulé « Dispositions dérogatoires », et qu'il soit reformulé comme suit : « La présente loi ae-s'applique pas-aux missions d'exploration et d'utilisation des ressources de l'espace régies par la loi du 20 juillet 2017 sur l'exploration et l'utilisation des ressources spatiales, à l'exception des articles 5 à 15 4-6T-1-7-et-4-8-paFagraphede la présente loi. ». Concernant l'article 2 Dans un souci de sécurité juridique, la Chambre de Commerce suggère de compléter Ia définition de la notion d « activité spatiale » de la façon suivante : « toute activité consistant à lancer ou tenter de lancer un ou plusieurs objets dans l'espace [...] ainsi que toute autre activité qui se déroule dans l'espace extra-atmosphérique pour laquelle le Grand-Duché de Luxembourg est susceptible d'être tenu internationalement responsable en vertu des accords internationaux mentionnés en annexe ». II convient également de compléter le Projet par une annexe référençant précisément les textes concernés. Une telle méthode permettrait de conserver la nécessaire flexibilité du texte dans le contexte du développement des activités spatiales. La Chambre de Commerce s'interroge également quant à la signification, et plus particulièrement quant à l'étendue, de la notion de « tentative de lancement d'un objet » mentionnée dans la définition d'activité spatiale. Pour des raisons de sécurité juridique, il serait nécessaire de préciser à partir de quel moment une activité spatiale doit être considérée comme une tentative de lancement d'un objet spatial. La Chambre de Commerce s'étonne enfin du choix des termes définis dans le projet d'article sous analyse. A titre d'exemple, le terme « dommage » y est défini alors qu'aucune disposition du Projet n'y fait référence par la suite. Au contraire, la notion d' « État de lancement » n'est pas mentionnée, alors qu'elle permettrait d'exprimer avec plus de précision le champ d'application du Projet fixé à l'article 1er étant donné que cette notion vise précisément : « un État qui procède ou fait procéder au lancement d'un objet spatial ; [ou] un État dont le territoire ou les installations servent au lancement d'un objet spatial »27. 25 Les principes fondamentaux de droit de l'espace repris aux articles 3 et 4 du Projet sont les suivants : (
6. i)toute activité spatiale doit être réalisée conformément au droit international en vue de maintenir la paix et la sécurité internationales et de favoriser la coopération et la compréhension internationales, et (
7. ii)il est nécessaire de limiter les risques de dégradation des milieux spatial et terrestre ainsi que les risques liés aux débris spatiaux 26 Commentaire de l'article 1er, p.1 27 Article 1er de la Convention sur l'immatriculation et de la Convention sur la responsabilité GAJURIDIQUE\Avis1201815096CCL_PL_activites_spatiales.docx 8 ff 1-10tVE lliglaw«--RRECchet Ci L UXEMBOURG Concernant l'article 4 La Chambre de Commerce se réjouit de voir que le Projet inclut une clause de développement durable puisque l'article 4 oblige tout opérateur à « limiter les risques de dégradation des milieux spatial et terrestre ou leur contamination ainsi que les risques liés aux débris spatiaux ». En effet, si les discussions et efforts actuels concernant l'environnement sont essentiellement axés sur des mesures pour conserver notre planète (objectifs 20-20-20 de l'Union Européenne), l'ouverture de nouveaux horizons spatiaux crée la nécessité absolue d'une régulation afin d'assurer que les ressources spatiales ne soient pas à leur tour gaspillées, que cela soit par dégradation anthropique directe ou en devenant physiquement inaccessibles. En effet, les débris spatiaux constituent un danger considérable et leur présence peut rendre inexploitables voire impraticables certaines zones spatiales trop encombrées. De plus, leur prolifération dans des orbites basses engendre un risque de retombée dans l'atmosphère, ce qui constitue un danger de taille. Concernant l'article 5 L'article 5 pose le principe en vertu duquel « aucun opérateur ne peut exercer une activité spatiale sans y avoir été préalablement autorisé par le Ministre ayant dans ses attributions la législation spatiale ». Deux types d'autorisations administratives préalables à l'exercice d'activités spatiales sont visés28 : (
8. i)une autorisation d'exercice d'une activité spatiale par un opérateur (ci-après l « autorisation générale »), et (
9. ii)une autorisation préalable à tout lancement (ci-après l « autorisation de lancement »). La Chambre de Commerce réaffirme son soutien à la mise en ceuvre d'une réglementation nationale des activités du secteur spatial par le biais d'une procédure d'autorisation en raison, d'une part, de l'impact potentiel de ces activités sur la terre et dans l'espace et, d'autre part, du fait que la moindre dérive dans l'exercice de ce type d'activité est susceptible d'entraîner la responsabilité morale et financière de l'État luxembourgeois29, et de porter irrémédiablement atteinte à l'image du pays sur la scène internationale. Parallèlement, compte tenu des enjeux lourds, la Chambre de Commerce approuve la clause de noncessibilité des autorisations (« sauf autorisation préalable du Ministre ») qui permet à l'État, responsable en bout de chaîne, de maîtriser ses risques en gardant le contrôle sur l'évaluation des aptitudes techniques, financières et « éthiques » des entreprises à exercer dans le domaine spatial. En pratique, cependant, la Chambre de Commerce s'interroge sur l'articulation des deux types d'autorisations visés. Elle rappelle notamment que la notion d « activité spatiale » telle que définie à l'article 2, paragraphe ier du Projet vise notamment « toute activité consistant à lancer ou à tenter de lancer un ou plusieurs objets dans l'espace [...] ». Dès lors, la distinction entre les deux types d'autorisations n'est pas aussi simple qu'il y paraît. Cette imprécision est renforcée par le constat qu'aucun autre article du Projet ne prévoit de distinction entre les deux types d'autorisations. Cela ne peut en toute hypothèse pas signifier que plusieurs autorisations identiques doivent être demandées par le même opérateur pour une rnême activité, ce qui serait totalement contraire à la simplification administrative ? De plus, si la compréhension de la Chambre de Commerce est bonne, en amont de ces autorisations spécifiques aux activités spatiales, une autorisation d'établissement doit 28 Les autorisations visées à l'article sous analyse ne concernent pas les activités régies par la Loi du 20 juillet 2017. En vertu de l'article Vl du Traité sur l'espace extra-atmosphérique, « Ales Etats parties au Traité ont la responsabilité internationale des activités nationates dans l'espace extra-atmosphérique, qu'elles soient entreprises par des organismes 29 gouvernementaux ou par des entités non gouvernementales ». G: \JURIDIQ UE1Avis12018 \5096CCL_PL_activites_spatiales.docx r e ggewC 9 CHAMBRE PC COMMERCE LUXENBOURG également être obtenue par les opérateurs économiques en application de la loi modifiée du 2 septembre 2011 réglementant l'accès aux professions d'artisan, de commerçant, d'industriel ainsi qu'à certaines professions libérales (ci-après la « Loi modifiée du 2 septembre 2011 »). Dans un souci de simplification administrative sans cesse réaffirmé, la Chambre de Commerce s'interroge quant à la multiplication des démarches visant de facto à prouver la solidité des projets et l'honorabilité des opérateurs du secteur. Ce constat vaut également en ce qui concerne la multiplication des autorités administratives compétentes pour chacune de ces démarches30. Quant à la forme de la demande d'autorisation, le paragraphe 3 de l'article sous analyse se contente d'indiquer que toute autorisation est accordée « sur demande écrite adressée au Ministre ». Pour éviter que des lenteurs et lourdeurs administratives viennent entraver le dynamisme des créations d'entreprises dans le domaine spatial, la Chambre de Commerce recommande de mettre en place une procédure digitale de soumissionlautorisation via un site gouvernemental tel que guichet.lu. En ce qui concerne ensuite la perception des frais de dossier prévue au paragraphe 4 de l'article sous analyse, la Chambre de Commerce constate que ces frais peuvent varier entre 2.000 et 20.000 euros, ce montant pouvant être majoré des frais d'expert sans que le total puisse dépasser 500.000 euros. Etant donné que la redevance due pour obtenir un agrément de mission écrit concernant l'exploration ou l'utilisation de ressources de l'espace en vertu de la Loi du 20 juillet 2017 varie entre 5.000 euros et 500.000 euros, la Chambre de Commerce suggère que les montants des différentes autorisations administratives relatives aux activités spatiales soient uniformisés afin de ne pas créer d'inégalités entre opérateure. A cet égard, la Chambre de Commerce regrette que le projet de règlement grand-ducal mentionné concernant la procédure applicable à la perception des frais de dossier ne lui ait pas été transmis en même temps que le Projet de loi. Concernant l'article 6 La Chambre de Commerce constate avec satisfaction que l'article 6 vise notamment à protéger l'Etat, les citoyens et l'environnement contre d'éventuels risques qu'on ne peut encore clairement identifier en raison de la nouveauté des activités spatiales en développement. Ainsi, une condition d'acceptation est le « respect des règles de l'art » et la « sécurité des personnes et des biens et la sauvegarde de l'environnement ». En ce sens, la Chambre de Commerce se réjouit aussi que le projet de loi énonce que « l'activité spatiale ne doit pas être de nature à porter atteinte à l'ordre public et à la sécurité publique, à compromettre les intérêts stratégiques, économiques et financiers de l'Etat luxembourgeois ou le respect par l'Etat luxembourgeois de ses engagements internationaux. » Elle relève cependant que le paragraphe 3 de l'article sous analyse prévoit que « les membres des organes d'administration, de gestion, de surveillance, ainsi que les actionnaires ou associés détenant une participation qualifiée justifient de leur honorabilité professionnelle. L'honorabilité s'apprécie sur base des antécédents judiciaires et de tous les éléments susceptibles d'établir que les personnes visées jouissent d'une bonne réputation et présentent des garanties d'une activité irréprochable. » ' Le Projet prévoit la compétence exclusive du ministre ayant dans ses attributions la législation spatiale, alors que la Loi du 20 juillet 2017 attribue compétence aux ministres ayant l'économie et les activités de l'espace dans leurs compétences. 31 La redevance due pour chacune des autorisations visées dans les deux textes concernés par le présent développement est fonction de la complexité de la demande et du volume de travail. G: \JURIDIQUE\Avis\2018 \5096CCL_PLactivites_spatiales.docx egiwite"---( 10 CHAMEIRE Dt COMMERCE LUXEMBOURG Cette disposition accorde un très large pouvoir d'appréciation au ministre qui décide seul de l'opportunité de prendre une mesure dans un sens ou dans un autre. Le ministre concerné dispose dès lors d'un pouvoir quasi judiciaire en décidant d'infliger ou non des peines administratives. Le refus d'une autorisation sur base d'une déclaration d'absence d'honorabilité professionnelle s'apparente effectivement à une peine administrative. Cette disposition risque dès lors d'être contraire au principe de la séparation des pouvoirs garanti par la constitution du Grand-Duché de Luxembourg, et notamment à son article 49 qui dispose que « la justice est rendue au nom du Grand-Duc par les cours et tribunaux ». Le pouvoir exécutif ne peut dès lors pas disposer d'un tel pouvoir. La Chambre de Commerce estime en effet que le ministre concerné devrait s'en tenir aux décisions des juridictions pénales, seules compétentes en la matière. Si celles-ci estiment que l'infraction reprochée justifie la condamnation à une peine accessoire, à savoir à l'interdiction d'exercer certaines activités professionnelles, il appartient aux juridictions saisies de juger en ce sens. Si par contre elles décident qu'il n'y a pas lieu de condamner l'inculpé à une interdiction d'exercer certaines activités professionnelles, il n'appartient pas au pouvoir administratif de s'arroger un pouvoir judicaire et de décider le contraire32. Comme c'est déjà le cas en vertu de la Loi du 2 septembre 2011, la Chambre de Commerce suggère également que seuls des antécédents ne remontant pas à plus de 10 ans puissent servir à la détermination de l'honorabilité professionnelle d'une personne. Dès lors, la Chambre de Commerce suggère de reformuler le projet d'article 6, paragraphe 3, comme suit : « 3. Les membres des organes d'administration, de gestion, de sutveillance ainsi que les actionnaires ou associés détenant une participation qualifiée justifient de leur honorabilité professionnelle. L'honorabilité s'apprécie sur base des antécédents judiciaires irréprochable pour autant qu7ls concernent des faits ne remontant pas à plus de dix ans, » Concernant l'article 7 L'article sous analyse décrit les informations nécessaires à l'appréciation de la demande d'une autorisation prévue à l'article 5 du Projet. Les paragraphes 3 et 4 mentionnent la possibilité pour le ministre compétent de demander à l'opérateur de lui fournir une étude d'impact, ou de demander un avis motivé à des experts concernant les risques juridiques, techniques, environnementaux, sanitaires et économiques pouvant résulter des activités spatiales envisagées. L'absence totale de précision encadrant cette possibilité étant susceptible d'engendrer une grande imprévisibilité pour les opérateurs du secteur, la Chambre de Commerce invite les auteurs à énoncer les conditions ou les critères justifiant que de telles informations soient demandées dans le cadre de la procédure d'autorisation mise en place. Toujours en vue de l'établissernent d'un cadre législatif transpamt et altractif, la Chambre de Commerce invite les auteurs à utiliser dans les meilleurs délais la possibilité, prévue au paragraphe 1er de l'article sous analyse, d'établir le contenu type d'une demande d'autorisation par règlement grand-ducal. Elle regrette d'ailleurs de ne pas avoir été saisie 32 Voir également dans ce sens l'avis de la Chambre de Commerce n°3667EGE/LLA du 27 octobre 2010 portant sur le projet de loi n°6158 règlementant l'accès aux professions d'artisan, de commerçant, d'industriel, ainsi qu'à certaines professions libérales (procédure législative ayant abouti à l'adoption de la loi du 2 septembre 2011). GAJURIDIQUE\Avis\2018\5096CCL_PLactivites_spatiales.docx 11 ( 11 : 111 1-1AMBRE COMMERCE LUXEMEIOURG d'un tel projet de règlement grand-ducal en même temps que du présent Projet, ce qui aurait permis une meilleure analyse du dispositif envisagé. Concernant l'article 8 Les modalités de traitement et de délivrance des autorisations sont détaillées à l'article 8 du Projet. La Chambre de Commerce, qui salue notamment le fait que le montant de la redevance annuelle due à l'État par les opérateurs figure sous forme de fourchette au paragraphe 5 de cet article, souhaite mettre l'accent sur deux points qui lui semblent particulièrement sensibles dans le cadre du dispositif mis en place. 1. Durée de la procédure et durée déterminée des autorisations En vertu du paragraphe ier de cet article, une décision motivée doit être notifiée au demandeur « dans les 6 mois de la réception du dossier complet de la demande ». La Chambre de Commerce se demande si le délai de 6 mois qu'a l'État pour répondre à une demande d'activité n'est pas trop long. La lenteur administrative pourrait en effet provoquer un effet répulsif sur le dynamisme entrepreneurial au Luxembourg. Ainsi, la Chambre de Commerce propose de raccourcir cette période et de mettre à disposition du demandeur, dès réception de la requête, un graphique consultable en ligne et décrivant les différentes étapes à compléter (par l'administration comme par le demandeur) et la chronologie associée jusqu'à la décision finale. De cette manière, l'entreprise ayant soumis la demande bénéficie d'un suivi en temps réel de l'avancement du processus administratif, ce qui serait plus encourageant qu'une simple attente aveugle. Le paragraphe 4 de cet article détermine quant à lui le fait que l'autorisation est accordée pour une « durée déterminée », sans plus de précision. En l'absence de tout élément permettant de déterminer cette durée, la Chambre de Commerce invite les auteurs à énoncer sous forme de critères et conditions objectifs la période de validité envisagée. Dans la limite du commentaire formulé ci-dessus concernant la mise en place de deux types d'autorisations distinctes33, la Chambre de Commerce s'interroge quant à l'opportunité de limiter la durée de l'autorisation. En effet, chaque lancement (par définition limité dans le temps) semble devoir faire l'objet d'une autorisation séparée par rapport à l'activité spatiale elle-même qui fait l'objet de contrôles réguliers et qui peut être retirée ou suspendue si l'opérateur ne respecte plus les conditions applicables34. Dès lors, bien que le Chambre de Commerce ne soit pas opposée par principe à la limitation de l'autorisation dans le temps, à condition que les critères applicables à cette limitation soient précisés, elle s'interroge quant à la nécessité d'introduire une telle disposition dans le Projet. 2. Articulation des mécanismes de responsabilité et d'assurance La Chambre de Commerce s'interroge également quant à l'étendue et aux conséquences de la possibilité accordée au ministre d'imposer à l'opérateur la souscription d'une assurance couvrant les risques de responsabilité encourus « par l'opérateur ou par le Grand-Duché du Luxembourg » en raison des activités spatiales autoriséee. 33 Voir dans ce sens le commentaire de la Chambre de Commerce concernant l'article 5 du Projet, ci-dessus. Voir dans ce sens le commentaire de la Chambre de Commerce concernant l'articie 5 du Projet et l'absence de certitude relative à l'existence de deux types d'autorisations administratives distinctes. A titre d'exemple, aucune durée n'est prévue dans la Loi du 20 juillet 2017 concernant l'agrément de mission écrit en matière d'exploration ou d'utilisation de ressources de respace. 34 La suspension et le retrait de l'autorisation sont traités à l'article 9 du Projet. 35 Article 8, paragraphe 3 du Projet G:\JURIDIQUDAvis\201815096CCL_PLactivites_spatiales.docx 12 cLU HO AVERRECEI XEMBOURG Elle s'étonne cependant de l'objectif annoncé de cette disposition dans le commentaire des articles qui est de « régler les conséquences des obligations internationales découlant pour l'Etat luxembourgeois de l'adhésion au Traité de l'Espace et à la Convention sur la responsabilité »36. En effet, bien qu'il instaure une procédure d'autorisation administrative et de contrôle concernant l'exercice d'activités spatiales, le Projet n'aborde pas la question de la responsabilité des actions menées, ni de l'ampleur de la couverture d'assurance requise. En vertu des traités internationaux en vigueur, le Luxembourg est seul responsable de manière illimitée vis-à-vis des tiers en cas de dommage causé par l'activité spatiale pour laquelle il est considéré comme étant l'État de lancement37. Le fait que l'article 8, paragraphe 3 du Projet prévoie la possibilité pour le Ministre d'imposer dans l'autorisation administrative une couverture d'assurance à un opérateur, ainsi que l'évocation dans le commentaire des articles de l'application des règles de droit commun en matière de responsabilité suscite deux types de commentaires. Tout d'abord, la Chambre de Commerce constate l'absence de règle concernant la mise en œuvre de la responsabilité de l'opérateur par l'État au plan national en cas de mise en œuvre de la responsabilité internationale de l'État en vertu des conventions internationales applicables, et notamment de la Convention sur la responsabilite. Une telle absence de dispositions spécifiques est susceptible d'engendrer une insécurité juridique préjudiciable tant pour les opérateurs économiques que pour l'État. Ce constat entraîne un second commentaire relatif à la couverture d'assurance qui peut être exigée de la part des opérateurs dans le cadre de l'autorisation administrative des activités spatiales. L'ampleur de la responsabilité étatique vis-à-vis des tiers justifie effectivement que la souscription d'une assurance soit exigée de la part de l'opérateur pour couvrir une partie de cette responsabilité de l'État. La Chambre de Commerce s'inquiète cependant de l'absence de limite quant à la couverture d'assurance exigée de la part de l'opérateur. En effet, exiger une couverture d'assurance pour la responsabilité de l'État sans prévoir de limite rendrait de facto toute activité spatiale quasi impossible au Luxembourg en raison de la difficulté de trouver une société d'assurance prête à couvrir la responsabilité illimitée de l'État luxembourgeois. Afin de permettre un développement encadré et cohérent des activités spatiales au Luxembourg, la Chambre de Commerce invite les auteurs à prévoir des règles de responsabilité spécifiques et à encadrer les exigences en matière de couverture d'assurance des opérateurs du secteur spatial. 36 Commentaire de l'article 1erdu Projet La Convention sur la responsabilité énumère l'ensemble des situations pour lesquelles un État de lancement est responsable. Ces situations visent notamment : Art. 11 « le dommage causé par son objet spatial à la surface de la Terre ou aux aéronefs en vol » ; Art. 111 « En cas de dommage causé, ailleurs qu'à la surface de la Terre, à un objet spatial d'un État de lancement ou à des personnes ou à des biens se trouvant à bord d'un tel objet spatial » ; Art. IV « En cas de dommage causé, ailleurs qu'à la surface de la Tetre, à un objet spatial d'un État de lancement ou à des personnes ou à des biens se trouvant à bord d'un tel objet spatial, par un objet spatial d'un autre État de lancement, et en cas de dommage causé de ce fait à un État tiers ou à des personnes physiques ou morales relevant de lui, les deux premiers États sont solidairement responsables envers l'État tiers ». Pour rappel, est un État de lancement « un État qui procède ou fait procéder au lancement d'un objet spatial ; fouj un État dont le territoire ou les installations setvent au lancement d'un objet spatial » (article i er de la Convention sur l'immatriculation et de la Convention sur la responsabilité). 38 Le commentaire de l'article 8 du Projet (p.6) indique clairement l'intention des auteurs d'appliquer le droit commun de la responsabilité à ces situations. GAJURIDIQUE\Avis1201815096CCL_PLacfivites_spatiales.docx 13 H OMM MBERREAt LUXEMBOURG La Chambre de se rapporte notamment à la législation belge39 ou française qui pourraient à cet égard constituer des modèles juridiques pertinents. Concernant l'article 9 Le régime de suspension et de retrait de l'autorisation, y compris la procédure et les conséquences de ce retrait ou de cette suspension, est prévu à l'article 9 du Projet. En ce qui concerne le cas précis où l'opérateur ne fait pas usage de son autorisation pendant un certain délai, le paragraphe 1er de l'article sous analyse prévoit un retrait ou une suspension après « une période prolongée à déterminer dans l'autorisation »41. En vertu des principes de transparence et de sécurité juridique, la Chambre de Commerce s'étonne de l'imprécision de cette disposition et demande à ce que la durée visée dans ce paragraphe soit indiquée dans le texte du Projet. Dans un souci de cohérence entre les différents textes de loi relatifs au secteur spatial, la Chambre de commerce suggère d'harmoniser ce délai avec celui prévu par la Loi du 20 juillet 2017 et de modifier le paragraphe sous analyse comme suit : « Article 9.