Projet de loi sur les forêts Avis du Conseil d’État (19 décembre 2020) Par dépêche du 13 février 2018, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 52.692 N° dossier parl. : 7255 Projet de loi sur les forêts Avis du Conseil d’État (19 décembre 2020) Par dépêche du 13 février 2018, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de l’Environnement. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière et une fiche d’évaluation d’impact. Les avis du Syndicat des villes et communes luxembourgeoises, de la Chambre des fonctionnaires et employés publics, de l’Ordre des architectes et ingénieurs-conseils et de la Chambre de commerce ont été communiqués au Conseil d’État par dépêches respectivement des 1er octobre 2018, 23 octobre 2018, 26 février 2019 et 27 mars

1. Les avis de la Chambre des métiers, de la Chambre d’agriculture et de la Chambre des salariés, demandés selon la lettre de saisine, ne sont pas encore parvenus au Conseil d’État à la date d’adoption du présent avis. Une entrevue avec les représentants du ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable a eu lieu en date du 7 mai
2. Considérations générales D’après l’exposé des motifs, l’objectif poursuivi par la loi en projet consiste à « créer un cadre légal général robuste et cohérent pour les forêts, afin d’assurer la gestion durable des forêts pour qu’elles puissent remplir de façon équilibrée leurs fonctions écologiques, sociales et économiques, de protéger les forêts en tant que milieu naturel et paysager, de conserver et d’améliorer la diversité biologique dans les écosystèmes forestiers, de maintenir l’étendue nationale des forêts et leur répartition entre les régions écologiques, de maintenir la santé et la vitalité des forêts pour qu’elles puissent contribuer au cycle de carbone et à la protection de l’eau et du sol, et de maintenir et de promouvoir la sylviculture et l’économie forestière ». À l’heure actuelle, le droit applicable aux forêts résulte d’une multitude de lois disparates qui s’échelonnent entre les 17e et 21e siècles. Pour l’inventaire des lois spéciales applicables spécifiquement aux forêts, il est renvoyé aux développements exhaustifs de l’exposé des motifs ainsi qu’aux dispositions abrogatoires de la loi en projet. Le régime juridique actuellement applicable aux forêts est structuré autour de la distinction entre, d’une part, les forêts dites publiques, appartenant à des personnes morales de droit public et, d’autre part, les forêts dites privées, appartenant à des personnes physiques ou morales de droit privé. La gestion des forêts publiques est soumise depuis deux siècles à un régime de gestion cohérent, organisé par la loi, dénommé « régime forestier ». La gestion des forêts privées est, en revanche, balisée de façon beaucoup moins contraignante par des normes éparses et hétéroclites dont la finalité relève essentiellement de la protection de la forêt. L’innovation majeure de la loi en projet consiste dans la mise en place d’un cadre légal unique, qui est censé s’appliquer à toutes les forêts, publiques et privées. La loi en projet contient en outre un « régime forestier » composé de règles spécifiques ayant vocation à s’appliquer exclusivement aux forêts dites publiques. À l’égard des forêts privées, la loi en projet opère un changement de paradigme sur plusieurs points. Ainsi, les forêts privées sont soumises à des règles de gestion uniformes. En plus, et au-delà de leur finalité économique traditionnelle, la loi en projet leur décerne de nouvelles finalités écologiques et sociales. En vertu de ces nouvelles finalités, les forêts deviennent accessibles au public qui s’y voit reconnaître des droits que le propriétaire forestier doit respecter. Finalement, la loi en projet modifie les règles générales de la responsabilité civile en milieu forestier. Sous le régime actuel, la gestion des forêts privées n’est pas réglementée de manière générale, mais les propriétaires forestiers qui ne se conforment pas à certaines exigences de gestion se voient refuser l’octroi d’aides étatiques. Par la loi en projet, les gestionnaires des forêts privées se voient imposer, de manière générale, des règles de gestion. Il s’agit d’un véritable changement de paradigme, même si les règles de gestion applicables aux forêts privées sont moins contraignantes que celles du régime forestier applicable aux forêts dites publiques. Le cadre légal que la loi en projet entend mettre en place ne représente toutefois qu’une partie du droit applicable aux forêts. Celles-ci tombent en effet également dans les champs d’application d’autres corps de législation comme le Code civil, la législation sur l’aménagement du territoire, la législation sur l’aménagement communal et du développement urbain ou encore les législations sur la protection de la nature et des ressources naturelles et sur l’environnement en général. La loi en projet n’aborde pas la question du régime domanial applicable aux forêts appartenant à l’État, à une commune, à un syndicat de communes ou à un établissement public. À l’heure actuelle, on considère généralement que les forêts font partie du domaine privé de leurs propriétaires publics puisqu’elles forment des biens patrimoniaux, exploitables économiquement et producteurs de revenus. Leur finalité patrimoniale exclut le caractère d’intérêt général inhérent aux biens du domaine public. Indépendamment de la condition juridique, publique ou privée, de leurs propriétaires, les forêts, même celles dites publiques, sont donc à considérer 2 dans l’état actuel du droit comme propriétés immobilières privées. Or, dans une propriété privée, est interdit aux tiers tout ce qui n’est pas autorisé par celui qui dispose du droit de jouissance sur le sol, généralement le propriétaire. Une autre innovation importante de la loi en projet consiste à reconnaître à la forêt, au même titre que sa fonction patrimoniale et économique traditionnelle, des fonctions écologiques et sociales. D’après les auteurs 1, « les fonctions sociales des milieux naturels et plus particulièrement de la forêt prennent de plus en plus d’ampleur, surtout celles liées à la récréation qui est en progression constante ». Pour eux, la forêt en tant que « milieu naturel convoité », donne lieu à des conflits de plus en plus nombreux entre d’une part les « ayants droit », c’est-à-dire plus particulièrement les propriétaires, et, d’autre part, les usagers, au point que les « responsabilités », c’est-à-dire les droits, des uns et les attentes des autres sont devenus en partie incompatibles. Sur l’arrière-fond d’une démographie en forte croissance, les auteurs estiment que la loi en projet doit poser un cadre légal général solide devant servir de base à l’élaboration et à la mise en œuvre de compromis entre « responsabilités » et attentes, permettant une utilisation harmonieuse des multiples fonctions et services de la forêt. En se basant sur la fonction sociale qu’elle reconnaît à la forêt, la loi en projet accorde aux tiers un droit d’accès aux forêts publiques et aux forêts privées, ainsi que le droit de récolter pour leurs besoins une « petite quantité » de « produits de la forêt ». D’après le Code civil, le droit de propriété est un droit réel, c’est-à-dire un droit sur le bien lui-même. Il confère à son titulaire le droit d’user (usus) le bien, c’est-à-dire de s’en servir comme bon lui semble, le droit de jouir (fructus) du bien, c’est-à-dire d’en percevoir les fruits, et le droit de disposer (abusus) du bien, c’est-à-dire d’en faire ce qu’il veut, y compris les actes qui provoquent la perte totale ou partielle du bien. Tant qu’une loi n’autorise pas expressément les tiers à pénétrer sur la terre d’autrui, le Code civil protège a priori l’intégrité de la propriété privée. En théorie, dans l’état actuel du droit, un tiers ne saurait accéder à une forêt qu’avec l’autorisation du propriétaire ou de celui qui a la jouissance de la forêt, et ne saurait a fortiori ramasser des fruits ou d’autres produits sans disposer de l’autorisation du propriétaire ou de celui qui a la jouissance de la forêt. En pratique, il existe toutefois dans les forêts des tolérances séculaires permettant à tout un chacun de s’y promener ou d’y pratiquer la cueillette de champignons ou de fruits sauvages. Ces tolérances peuvent s’expliquer par l’impossibilité matérielle dans laquelle se trouve le propriétaire ou celui qui dispose de la jouissance de la forêt de faire respecter les interdictions liées au droit de propriété. En organisant la transition de la simple tolérance d’accès aux forêts vers la consécration d’un droit d’accès des tiers en forêt, la loi en projet opère un véritable changement de paradigme. 1 Doc. parl. no 7255, p.
3. 3 En effet, le propriétaire ne pourra désormais plus, en vertu de son droit de propriété, interdire l’accès des tiers à ses forêts ni même leur interdire de façon absolue la récolte des fruits qu’elle produit. Ce changement soulève la question de la compatibilité des nouveaux droits d’accès et de récolte accordés aux tiers avec les droits du propriétaire forestier découlant de son droit de propriété. Le droit de propriété est protégé par l’article 16 de la Constitution
4. Cette protection vaut contre l’expropriation, c’est-à-dire contre la privation totale d’un bien, en d’autres termes contre l’extinction du droit de propriété. Elle vaut encore contre les actes que la jurisprudence de la Cour constitutionnelle assimile à une expropriation. Ainsi, la Cour constitutionnelle étend-elle la protection de l’article 16 à « un changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point substantiel qu’il prive celleci d’un de ses aspects essentiels »
5. L’exercice du droit de propriété n’est pas protégé par l’article 16 de la Constitution. La loi peut donc limiter l’exercice du droit de propriété, à condition que la limitation légale ne prive pas la propriété de manière substantielle de l’un de ses attributs. Ainsi, les articles 537 4, 544 5 et 636 6 du Code civil envisagent la limitation par le législateur de l’exercice du droit de propriété. Il est à noter que l’article 636 du Code civil s’applique plus particulièrement aux propriétés forestières. Aux yeux du Conseil d’État, le droit d’accès du public à la forêt et le droit d’y récolter des fruits en petite quantité, sont des limitations du droit de propriété qui ne revêtent pas le caractère suffisamment grave pour valoir changement dans les attributs de propriété, assimilable à une expropriation. Les dispositions des articles 3 (droit limité d’accès) et 10 (droit limité de récolte) ne sont dès lors pas contraires à l’article 16 de la Constitution. Le droit de propriété est encore protégé par l’article 1er du Protocole additionnel 7 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signé à Rome le 4 novembre 1950 et approuvé par la loi du 29 août
6. Cette disposition protège le droit de propriété contre l’expropriation (article 1er, alinéa 1er, deuxième phrase), soumet la Article 16 de la Constitution : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de la manière établis par la loi. » 3 Cour constitutionnelle, arrêt n° 101/13 du 4 octobre 2013, Mém. A-n° 182 du 14 octobre 2013 : « [Un] changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une expropriation. » Voir aussi l’avis complémentaire du Conseil d’État du 7 novembre 2017 sur le projet de loi portant organisation de la sécurité civile et création d’un Corps grand-ducal d’incendie et de secours, doc. parl. no 6861/12, p.
7. 4 Article 537, alinéa 1er, du Code civil : « Les particuliers ont la libre disposition des biens qui leur appartiennent, sous les modifications établies par la loi ». 5 Article 544 du Code civil : « La propriété est le droit de jouir et de disposer des choses, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ou qu’on ne cause un trouble excédant les inconvénients normaux du voisinage rompant l’équilibre entre des droits équivalents. » 6 Article 636 du Code civil : « L’usage des bois et forêts est réglé par des lois particulières. » 7 Protocole, art. 1er : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. » 8 Mém. A-no 53 du 29 août 1953, p.
8. 4 2 réglementation de l’usage d’un bien à des conditions (article 1er, alinéa 2) et impose, plus généralement, le « respect » des biens (article 1er, alinéa 1er, première phrase). L’ingérence étatique dans le droit de propriété découlant des articles 3 et 10 de loi en projet ne s’analyse pas, selon le Conseil d’État, en une expropriation puisqu’elle n’a pas pour effet la privation d’un bien ou l’extinction d’un droit de propriété. Elle s’analyse, par contre, en une réglementation étatique de l’usage d’un bien, en l’occurrence la forêt. Une telle ingérence peut se justifier si trois conditions sont remplies. Premièrement, l’ingérence doit être prévue par la loi, ce qui est le cas en l’espèce. Deuxièmement, elle doit répondre à l’intérêt général. La Cour européenne des Droits de l’Homme a tendance à accorder aux États une large marge dans l’appréciation de l’intérêt général
9. L’intérêt général à prendre en compte pourrait, en l’espèce, se déduire de la reconnaissance implicite au public d’un certain « droit à la nature » que la loi en projet entend mettre en œuvre. Il s’agit là d’un choix politique qui correspond aux objectifs constitutionnels consacrés dans l’article 11bis, paragraphe 1er, de la Constitution, aux termes duquel « [l]’État garantit la protection de l’environnement humain et naturel, en œuvrant à l’établissement d’un équilibre durable entre la conservation de la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et la satisfaction des besoins des générations présentes et futures ». Troisièmement, l’ingérence doit être proportionnée, c’est-à-dire qu’il doit exister un juste équilibre entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. L’encadrement par le législateur tant du droit du public d’accéder à la forêt (article 3) que de celui d’y récolter des fruits, en petites quantités (article 10), amène le Conseil d’État à considérer que l’ingérence est proportionnée. L’introduction d’un droit de chacun d’accéder aux chemins et sentiers de la forêt soulève encore la question de la responsabilité civile du propriétaire et des personnes, qui lui seront à assimiler, pour des dommages causés en milieu forestier à des personnes bénéficiant de ce nouveau droit d’accès. Le projet de loi introduit, dans son article 4, un régime de responsabilité dérogatoire au droit commun qui prévoit plusieurs exonérations en faveur du propriétaire. Le propriétaire sera ainsi exonéré de toute responsabilité du fait des choses, en ce qu’elle ne saurait être recherchée qu’en cas de faute qui est à prouver par le demandeur. Ensuite, le régime spécifique de responsabilité impose au public, qui souhaite bénéficier de son droit d’accès à la forêt, l’acceptation des risques « inhérents au milieu forestier », de sorte que le propriétaire ne sera responsable que pour les fautes particulièrement graves. CEDH, Chabauty c. France [GC], n° 57412/08, § 49, 4 octobre 2012 ; Herrmann c. Allemagne [GC], n° 9300/07, § 74, 26 juin 2012 ; Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, 29 avril 1999, CEDH 1999 II, §
10. 5 9 Enfin, dans les espaces naturels faisant l’objet d’une gestion forestière durable proche de la nature, le juge sera amené à apprécier l’élément de la faute de manière moins sévère, en raison des contraintes imposées au propriétaire forestier dans le cadre d’une gestion durable. Étant donné que ces exonérations, prises dans leur ensemble, risquent d’engendrer une très large déresponsabilisation du propriétaire forestier, le Conseil d’État préférerait un régime plus nuancé qui tiendrait compte de l’acquis jurisprudentiel en matière de responsabilité civile, et qui permettrait de mettre en balance les droits du public et ceux des propriétaires forestiers. Le Conseil d’État y reviendra plus en détail lors de son examen de l’article
11. Dans un autre ordre d’idées, toujours en relation avec la nouvelle fonction sociale de la forêt, pourrait se poser la question de savoir si l’accueil en forêt du public en quête de quiétude, d’espaces verts et d’air pur est à considérer comme un service public fonctionnant sous la responsabilité de l’État, du fait que cet accueil est organisé par la loi. Une réponse affirmative à cette question risquerait d’engager la responsabilité civile de l’État en relation avec ce service public d’accueil. En ce qui concerne les forêts publiques, elle risquerait aussi d’avoir une répercussion sur le statut domanial de celles-ci. Les aménagements spéciaux apportés à la forêt publique, tels que chemins balisés, aires de loisirs ou de sports ou encore sentiers pédagogiques, pourraient en effet entraîner que ces forêts ou, du moins leurs parties spécialement aménagées, soient à considérer comme des dépendances du domaine public affectées par la loi ou par aménagement spécial au service public d’accueil. La loi en projet traite en différents endroits, et plus particulièrement aux articles 3, 5 et 6, de l’accès et de la circulation en forêt. Ainsi, il est question, à l’article 3, des chemins et sentiers que le public peut emprunter en accédant à la forêt à pied, à « vélo » ou à « cheval ». À l’article 5, il est question du balisage des chemins et sentiers, étant noté que le balisage comporte des autorisations et des interdictions. À l’article 6, il est question de la circulation des véhicules motorisés en forêt. Le Conseil d’État préférerait que toutes les problématiques liées à la circulation en forêt comme l’accès, les limitations et les interdictions d’accès, l’autorisation et l’interdiction de certains moyens de locomotion ainsi que les exceptions spécifiques pour certaines catégories de personnes soient traitées de manière plus systématique dans un chapitre spécifique de la loi en projet, à l’instar du chapitre IV du code forestier wallon. Il serait utile, dans ce contexte, de définir également les concepts utilisés en renvoyant aux définitions pertinentes de l’arrêté grand-ducal modifié du 23 novembre 1955 réglementant la circulation sur toutes les voies publiques 10, qui regroupe les définitions du Code de la route, chaque fois que cela est possible, sinon de formuler des définitions autonomes. Il serait par ailleurs utile de délimiter clairement les champs d’application respectifs du Code de la route et de la loi en projet, en ce qui concerne la circulation en forêt. La loi en projet utilise à l’article 6 la notion de « voie publique ». Cette même notion définit le champ d’application du Code de la route. En effet, d’après l’article 1er, alinéa 1er, de l’arrêté grand10 Mém. A-no 66 du 2 décembre 1955, faisant partie du recueil de textes coordonnés dit « Code de la route ». 6 ducal précité du 23 novembre 1955, « la circulation sur les voies publiques et sur les voies ouvertes au public est régie par les dispositions du présent arrêté ». De plus, d’après l’alinéa 2 du même article 1er, « les dispositions du présent arrêté obligent les propriétaires, détenteurs et conducteurs de véhicules ou d’animaux, les personnes qu’ils transportent, ainsi que les piétons, qu’ils soient en mouvement ou immobilisés ». Dans le cadre du Code de la route, une route ou un chemin sont à considérer comme voie publique, du moment qu’ils sont ouverts à la circulation publique 11, indépendamment de la propriété de l’assiette de la route ou du chemin. Même un chemin privé est considéré comme voie publique et soumis aux dispositions du Code de la route, du moment que le propriétaire y tolère la circulation publique. Il en résulte que le propriétaire qui veut interdire la circulation publique sur son chemin doit installer une barrière ou un panneau pour empêcher matériellement ou interdire juridiquement la circulation publique. À défaut de barrière ou de signalisation d’interdiction univoque, le chemin, même forestier, pourrait être considéré comme voie ouverte à la circulation publique au sens du Code de la route. Dans le contexte de la voirie forestière, il est à noter que beaucoup de chemins ruraux et forestiers font partie de la voirie communale innommée, c’est-à-dire de la voirie communale qui n’est ni urbaine ni vicinale. En se basant sur les pouvoirs de police administrative générale qui leur sont conférés sur l’intégrale étendue de leurs territoires communaux, les autorités communales de nombreuses communes ont édicté des règlements communaux de police sur la voirie vicinale, rurale et forestière. Elles y font obligation aux propriétaires riverains de cette voirie notamment d’élaguer les arbres et les haies de façon que les branches ne surplombent pas la voirie, ou encore de tailler périodiquement les haies jusqu’à concurrence d’une hauteur maximale de deux mètres. Se pose dès lors la question de la conformité, et aussi celle de la coexistence, de ces réglementations communales avec la loi en projet. Plus généralement, dans le contexte des polices administratives spéciales créées par la loi en projet, surgit la question de la coexistence de ces nouveaux pouvoirs de police avec ceux qui existent déjà notamment au niveau communal. Ces questions ne sont pas abordées par les auteurs. Pour ce qui est des règlements communaux, l’article 29, alinéa 2, de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 dispose que les règlements communaux « ne peuvent être contraires aux lois ni aux règlements d’administration générale ». En se basant sur cette disposition de la loi communale et sur l’article 95 de la Constitution, le juge refuserait d’appliquer les règlements communaux qui seraient contraires à une loi. La question de la concurrence des différentes polices administratives peut trouver une réponse juridique par application de la règle de l’autonomie et du cumul des polices administratives. Article 2, point 1.1 de l’arrêté grand-ducal modifié du 23 novembre 1955 réglementant la circulation sur toutes les voies publiques. 7 11 Le Conseil d’État est à s’interroger s’il ne fallait pas, dans l’intérêt de la cohérence du droit, analyser ces situations et donner aux autorités communales des instructions précises en vue d’adapter la réglementation communale existante. Sinon, il faudrait consacrer à ces questions une disposition législative à l’instar de l’article 5, paragraphe 3, de la loi modifiée du 14 février 1955 concernant la réglementation de la circulation sur toutes les voies publiques 12, qui, en matière de réglementation de la circulation routière, délimite avec précision les pouvoirs de police des autorités communales par rapport aux pouvoirs de police étatiques. À de nombreuses reprises dans la loi en projet, il est question du « propriétaire ». Selon le droit civil, il s’agit de la personne qui est titulaire du droit de propriété sur le bien en question, en l’occurrence la forêt. Or, dans le cadre de la loi en projet, il est aux yeux du Conseil d’État indispensable d’assimiler au propriétaire les titulaires d’autres droits réels démembrés, à l’instar du code forestier wallon qui définit le propriétaire comme étant le « titulaire d’un droit de propriété ou d’un droit réel démembré emportant la jouissance d’arbres ou de produits de la forêt ». Le Conseil d’État ne serait cependant pas en faveur d’une définition spéciale de la notion de « propriétaire » qui divergerait, uniquement pour les besoins de la loi en projet, de la définition communément admise en droit civil. Il préférerait, par contre, que les titulaires des autres droits démembrés soient assimilés expressément au propriétaire, chaque fois que cette assimilation est pertinente. La loi en projet utilise, dans les articles 3, paragraphe 2, 6, paragraphe 1er, et 8, paragraphe 1er, la notion d’« ayants droit », alors que selon la lecture du Conseil d’État, la notion appropriée serait la notion d’« ayant cause ». Le Conseil d’État renvoie dans ce contexte à la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles 13 qui utilise également la notion d’« ayants cause » dans son article 15, paragraphe
12. Finalement, en ce qui concerne la terminologie utilisée par la loi en projet, le Conseil d’État voudrait faire les observations qui suivent. Aux articles 2, paragraphe 1er, 3, paragraphes 2 et 3, 6, paragraphe 1er, 7, 9, 12, 14, paragraphe 4, 15, paragraphe 1er, 22, paragraphe 1er, 23, paragraphe 1er, 26, alinéa 2, 32, paragraphe 1er, et 33, paragraphe 3, les termes « notamment », « en particulier » et « tel(les) que » sont à éviter. Leur utilisation est en effet susceptible de faire naître dans certains cas une insécurité juridique, voire l’arbitraire, étant donné que ces termes pourraient laisser entendre que l’autorité puisse agir ou compléter le texte législatif à sa guise. Si, en revanche, lesdits termes ont pour but d’illustrer un principe établi par le texte, ils sont à écarter comme étant superfétatoires. Une énonciation d’exemples est en effet sans apport normatif. Aux articles 22, 24, 25, 26 et 28 sont employés les verbes « veiller », « soutenir » et « encourager ». Or, ces termes se limitent régulièrement à indiquer une déclaration d’intention sans valeur normative, de sorte qu’il convient de supprimer ces dispositions et, par conséquent, de revoir la numérotation des articles subséquents. 12 13 Mém. A-no 15 du 7 mars 1955, p. 471, faisant partie du recueil de textes coordonnés dit « Code de la route ». Mém. A-no 771 du 5 septembre
13. 8 Examen des articles Article 1er L’article sous revue énumère les objectifs que la loi en projet est censée atteindre. Le Conseil d’État constate que ces objectifs s’apparentent, en réalité, à des déclarations explicatives de principe et ne constituent que la motivation du projet de loi. L’article est dès lors dénué de valeur normative et à supprimer. Article 2 L’article sous examen contient des définitions. Il comprend deux paragraphes dont le premier vise à donner une définition de la notion de « forêt », alors que le deuxième donne la définition d’autres concepts utilisés au fil de la loi en projet. Paragraphe 1er Dans l’état actuel du droit, le concept de forêt n’est pas défini. Il s’agit d’une notion de fait laissée à l’appréciation des juridictions. Il est à noter dans ce contexte que ni la législation française ni la législation belge ne définissent le concept de forêt. La définition qui est proposée par le paragraphe 1er présente la particularité de définir la notion de « forêt » à la fois de manière positive (est considérée comme forêt ; font partie de la forêt) et de manière négative (n’appartiennent pas à la forêt). Elle présente encore la particularité de définir la notion de « forêt » par référence à l’adjectif « forestier » qui, lui-même, n’est pas défini, ou encore par référence à des expressions renvoyant à la notion de « forêt » qu’il s’agit de définir (par exemple : « typiques pour la forêt » ; « associées à la forêt »). Finalement, la définition proposée de la notion de « forêt » semble s’articuler en deux parties dont la première, qui est constituée par la première phrase du paragraphe 1er, présente un caractère générique. La deuxième partie, qui est constituée par la deuxième phrase (formulée de manière positive) et la troisième phrase (formulée de manière négative) du paragraphe 1er, semble présenter un caractère exemplatif. Concernant la troisième phrase, il est à noter que celle-ci utilise, dans l’énumération des exemptions, l’article indéterminé « des » (exemple : des vergers, des parcs, des plantations). Ce procédé est de nature à suggérer que certains vergers, parcs, etc., n’appartiennent pas à la forêt, alors que d’autres en feraient partie. La définition proposée utilise par ailleurs des expressions aux contours flous comme « surface suffisamment importante », « essentiellement », « temporairement », « à un moment donné de son évolution » ou encore « notamment ». L’articulation de la définition proposée, le fait de définir la notion de « forêt » par l’adjectif « forestier », de même que l’utilisation d’un vocabulaire imprécis, mis en exergue ci-dessus, est source d’insécurité 9 juridique et amène le Conseil d’État à s’opposer de manière formelle au paragraphe 1er de l’article sous revue dans sa teneur actuelle. La notion de forêt pourrait éventuellement se définir à partir des caractéristiques spécifiques du sol sur lequel elle pousse. Or, ce critère n’est pas mis en évidence par la définition proposée. Aux termes du paragraphe 1er, alinéa 2, point 8, de l’article sous revue, les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées ne font pas partie de la forêt. Cependant, d’après l’alinéa 3 du même paragraphe, la situation des fonds par rapport à la zone verte ne constitue pas un critère pour apprécier si un massif boisé est à considérer comme forêt ou non, ce qui revient à dire que la notion de forêt peut bien recouvrir des fonds situés en zone urbanisée ou en zone destinée à être urbanisée. Telles qu’elles sont actuellement libellées, ces deux dispositions sont difficilement conciliables, dans la mesure où, selon la première, certaines zones ne rentrent pas dans la notion de forêt, alors que la deuxième permettrait la subsomption de ces mêmes zones sous cette notion. Les difficultés soulevées sont source d’une insécurité juridique à laquelle le Conseil d’État doit s’opposer formellement. Toujours en ce qui concerne le paragraphe 1er, dernier alinéa, il est à relever que la loi y mentionnée du 19 juillet 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles a été remplacée par la loi précitée du 18 juillet
14. Paragraphe 2 Le Conseil d’État note, avant d’entrer dans l’examen de la liste des définitions proposées par le paragraphe sous revue, que les définitions de certaines notions-clés, utilisées par la loi en projet, sont absentes de cette liste. Ainsi ne sont définies ni la notion de « voirie forestière », utilisée plus particulièrement aux articles 6 et 16, ni la notion de « chemin », utilisée plus particulièrement aux articles 2, 3, 5, 6, 16, 17, 19 et 39, ni la notion de « sentier », utilisée plus particulièrement aux articles 2, 3 et 5, ni la notion de « layon », utilisée plus particulièrement aux articles 2, 6 et 14, dont il semble exister plusieurs catégories, à savoir le layon « ordinaire » et le layon « de débardage ». N’est pas définie non plus la notion de « balisage », utilisée plus particulièrement aux articles 3, 5, 39 et
15. Il est à noter que ces notions sont définies au code forestier wallon. Le point 1 ne donne pas lieu à observation de la part du Conseil d’État. Le point 2 définit l’« agent de l’administration » comme étant l’« agent de l’Administration de la nature et des forêts des carrières A et B en charge des forêts ». La notion d’agent de l’administration, sans autre précision, revient une seule fois dans le texte, à savoir à l’article 8, paragraphe
16. En revanche, aux articles 43 et 46, dans le contexte de la constatation des infractions et des contrôles, n’est pas utilisée l’expression « agent de l’administration », mais l’expression « agent de l’Administration de la nature et des forêts ». Pour le Conseil d’État, la limitation aux « carrières A et B » ainsi qu’aux agents de ces carrières qui sont « en charge des forêts », n’est opérante que lorsque ces agents sont désignés comme « agent de l’administration », sans autre précision. Chaque fois, par contre, qu’est 10 utilisée l’expression « agents de l’Administration de la nature et des forêts », sont visés indistinctement tous les agents de cette administration, la double limitation inscrite à la définition restant sans incidence dans ces cas. L’imprécision dans la terminologie utilisée est constitutive d’une insécurité juridique à laquelle le Conseil d’État doit formellement s’opposer. Les points 3 à 7 ne donnent pas lieu à observation de la part du Conseil d’État. Le point 8 définit la notion de « forêts publiques ». Aux termes de cette définition, la forêt est dite publique lorsqu’elle appartient à l’une des personnes morales de droit public énumérées dans la définition sous revue, à savoir l’État, une commune, un syndicat de communes ou un établissement public. Il est à noter qu’en ne visant que certaines personnes morales de droit public, la définition a pour effet d’exclure de la catégorie de forêts publiques les forêts de certains propriétaires publics. Ainsi, les forêts des fabriques d’église faisaient à l’époque partie des bois soumis au régime forestier institué par le titre 1er du décret du 15-29 septembre 1791 sur l’administration forestière, organisé et précisé par les lois successives. Par la loi du 13 février 2018 sur la gestion des édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique, ainsi que sur l’interdiction du financement des cultes par les communes 14, les fabriques d’église ont été abolies et leurs patrimoines, dont font partie des forêts, ont été attribués au Fonds de gestion des édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique, créé par cette même loi, et qui a repris les charges dont ces patrimoines étaient grevés. Le Conseil d’État note que le Fonds de gestion des édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique est une personne morale de droit public, mais n’est pas un établissement public. Les forêts des anciennes fabriques d’église ne sont dès lors plus à considérer comme forêts publiques et ne sont, par conséquent, plus soumises de plein droit au régime forestier. Quid, par ailleurs, des forêts en propriété de la Maison du Grand-Duc instituée par l’arrêté grand-ducal du 9 octobre 2020 portant institution de la Maison du Grand-Duc 15 ? Aux termes de l’article 7, paragraphe 3, de cet arrêté, le Maréchal de la Cour « représente la Maison du Grand-Duc à l’égard des tiers et en justice, en demande ou en défense », ce qui implique que la Maison du Grand-Duc est dotée d’une personnalité juridique distincte de celle de l’État. Pour déterminer les forêts qui font partie des forêts publiques, la définition sous revue utilise le verbe « appartenir » qui exprime la relation entre un bien et une personne en vertu d’un droit ou d’un titre non autrement défini. Il n’est ainsi pas clair si le terme « appartenir » se rapporte exclusivement au droit de propriété ou également à d’autres droits réels ou même personnels. Dans l’intérêt de la sécurité juridique, il convient de préciser dans la définition de quels droits la personne publique doit disposer sur une forêt, pour que cette forêt fasse partie de la catégorie des forêts publiques. D’après la définition sous revue, sont également qualifiées de forêts publiques les forêts « appartenant » « aux sociétés dans lesquelles l’État, les communes, les syndicats communaux ou les établissements publics ont des 14 15 Mém. A – no 142 du 26 février
17. Mém. A - n° 817 du 9 octobre
18. 11 droits indivis avec des particuliers, pour autant que, soit les droits de l’État, des communes, des syndicats communaux ou des établissements publics sont majoritaires, soit les sociétés ont demandé que leurs forêts fassent partie des forêts publiques ». Le Conseil d’État s’interroge dans ce contexte sur la notion de « droits indivis » au regard des associés dans le cadre d’une société. Une société n’est pas une indivision au sens de l’article 815 du Code civil. Elle est, au contraire, une personne morale disposant d’un patrimoine propre, distinct de celui de ses associés ou sociétaires. Pendant l’existence de la société, son patrimoine dont, par hypothèse, dépendent les forêts visées ne se trouve pas en indivision entre les associés ou sociétaires. L’indivision visée par la disposition sous revue porterait-elle alors sur les parts sociales représentatives du capital de la société en question ? Le Conseil d’État croit cependant comprendre que la disposition sous revue est censée remplacer la disposition de l’article 1er, alinéa 2, de la loi modifiée du 7 avril 1909 concernant la réorganisation de l’Administration des eaux et forêts 16 actuellement en vigueur, d’après laquelle « sont également soumis au régime forestier les bois dans lesquels l’État, les communes, les sections de commune ou les établissements publics ont des droits indivis avec des particuliers ». Dans la disposition de 1909, il n’est pas question de sociétés, mais d’indivisions. Comme cette disposition sera abolie par la loi en projet, de même que le régime forestier actuellement en vigueur, se pose la question du sort des indivisions existantes. Aux termes de la nouvelle définition, ces indivisions ne peuvent pas faire partie des forêts publiques, puisque l’indivision n’y est plus prévue. Les indivisions existantes ferontelles l’objet de partages sur la base de l’article 815 du Code civil qui dispose que nul n’est contraint de demeurer dans l’indivision ? La question n’est pas réglée. Toujours d’après la définition sous revue, certaines sociétés peuvent demander que leurs forêts fassent partie des forêts publiques. Les auteurs utilisent le terme générique de « sociétés », qui, aux yeux du Conseil d’État, est trop imprécis. S’agit-il de sociétés civiles, de sociétés commerciales ou des deux ? Quid, dans ce contexte, des associations dont une personne publique est sociétaire ou éventuellement, dans certains cas, des fondations ? Il est à noter dans ce contexte que les personnes morales de droit public, autres que celles visées par la définition sous revue, ne peuvent pas demander que leurs forêts fassent partie du régime forestier. Il se pose par ailleurs la question de savoir pour quelle raison les personnes physiques qui se trouvent en indivision avec une personne publique visée par la définition ne sont pas admises à demander que les forêts indivises fassent partie des forêts publiques. Leur refuser cette prérogative soulèverait la question d’un traitement inégal des indivisaires suivant qu’il s’agit de sociétés ou de personnes physiques. Étant donné les nombreuses questions soulevées par la définition de la notion de « forêts publiques » et de l’insécurité juridique dont elles sont révélatrices, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la teneur de cette définition telle qu’elle figure au point
19. 16 Mém. A – no 28 du 27 mai 1909, p.
20. 12 La définition figurant au point 9 comprend une terminologie anglaise qui est à éviter dans toute la mesure du possible dans un texte législatif. Le Conseil d’État demande par conséquent d’utiliser l’expression française appropriée. Les points 10 à 13 ne donnent pas lieu à observation de la part du Conseil d’État. Le point 14 définit la notion de « produits de la forêt » et, curieusement, en exclut expressément le bois des arbres. Est-ce que le bois des arbres ne ferait pas partie des produits ou fruits de la propriété forestière, dont le propriétaire peut jouir au sens du droit civil ? Pour le Conseil d’État, le bois des arbres est l’un des principaux sinon le principal fruit ou produit des forêts. Par ailleurs, il semble que les auteurs emploient, au point 15 du paragraphe 2 sous examen ainsi qu’aux articles 27 et 31, le terme « produits » au sens d’y inclure également le bois. Or, l’exclure moyennant disposition législative de la notion de « produits de la forêt », sans en préciser par ailleurs la nature juridique au regard de la notion civiliste de « fruit », est source d’insécurité juridique, ce qui amène le Conseil d’État à formellement s’opposer au libellé de la définition sous revue tel qu’il figure au point
21. Dans ce contexte, l’attention est attirée sur la définition de la notion de « produits de la forêt » 17, inscrite à l’article 3, point 19, du code forestier wallon qui n’exclut pas expressis verbis le bois des arbres. Si, en revanche, les auteurs entendent viser uniquement les baies, champignons ou autres fruits comestibles de la forêt, le terme de « produit » est inapproprié. Le point 15 définit la notion de « programme forestier national ». Comme l’expression « programme » suggère au premier chef un document écrit à mettre en œuvre et non pas une « plateforme de discussion et d’échange participative », le Conseil d’État suggère de remplacer l’expression « programme forestier national » par une expression univoque. Les points 16 à 18 ne donnent pas lieu à observation de la part du Conseil d’État. Le point 19 définit la notion de « véhicule motorisé » tout en excluant le « vélo électrique » de cette catégorie de véhicules. Il est à noter que l’article 6 prévoit encore d’autres exceptions qui ne sont pas mentionnées dans la disposition sous revue. Selon le Conseil d’État, la définition sous revue doit définir exhaustivement toutes les exceptions, sous peine de manquer aux exigences de la sécurité juridique. Le Conseil d’État est par conséquent amené à s’opposer de manière formelle au libellé de la définition sous revue tel qu’il figure au point
22. Il est à noter par ailleurs que les notions de « véhicule motorisé » et de « vélo » ne figurent pas comme telles au Code de la route. Or, la plupart des véhicules dits motorisés doivent correspondre aux exigences du Code de la route afin d’être couverts par un certificat d’immatriculation. Dans l’intérêt de la cohérence des concepts, le Conseil d’État, en renvoyant aux considérations générales, suggère de faire abstraction des définitions autonomes et d’utiliser les concepts du Code de la route, chaque fois qu’il en La définition du code forestier wallon se lit comme suit : « produits de la forêt : produits provenant des arbres et arbustes, végétations et sols des bois et forêts, à l’exclusion des grumes et houppiers ». 13 17 existe, ainsi que de tenir compte de l’article 1er, point 1°, du projet de règlement grand-ducal modifiant 1° l’arrêté grand-ducal modifié du 23 novembre 1955 portant règlement de la circulation sur toutes les voies publiques 18 qui vise à introduire, à l’article 2, point 2.15, lettres e) et f), de cet arrêté grand-ducal, les notions de « micro-véhicule électrique » et d’« engin de déplacement personnel ». Le point 20 ne donne pas lieu à observation de la part du Conseil d’État. Article 3 L’article sous examen a pour objet de réglementer l’accès aux forêts. Paragraphe 1er Aux termes du paragraphe sous revue, « les forêts sont en principe accessibles à pied au public sur les chemins et sentiers existants à cet effet à des fins de promenade avec l’obligation de ne pas les détériorer ». Le paragraphe sous revue entend ainsi conférer au public un droit d’accès aux forêts, même privées. Sous le régime actuellement en vigueur, l’accès du public aux forêts est fondé sur la tolérance des propriétaires forestiers. En postulant le principe de l’accès du public à toutes les forêts, le paragraphe sous revue opère un changement de paradigme. En effet, le public qui, jusqu’alors, n’est que toléré, se voit désormais accorder par la loi un droit d’accès, auquel le propriétaire ne peut pas s’opposer en vertu de son droit de propriété. Le dispositif sous avis confère un droit d’accès qui semble être, à première lecture et en tenant compte des explications des auteurs du projet de loi, assez large et novateur. Or, selon ce même dispositif, le droit d’accès est en réalité limité à « la promenade » sur les « chemins et sentiers existants », et sa jouissance fait d’ailleurs l’objet de plusieurs autres limitations et obligations, par exemple celles prévues aux articles 3, paragraphes 2 à 4, et 8 à 11 de la loi en projet. Le Conseil d’État est à s’interroger s’il ne serait pas préférable, dans un souci de cohérence et de prévisibilité de la loi en projet, de suivre l’exemple de l’article 20 du code forestier wallon, aux termes duquel « l’accès des piétons est interdit en dehors des routes, chemins, sentiers et aires ». À propos de la compatibilité de la disposition sous revue avec le droit de propriété du propriétaire forestier, il est renvoyé aux considérations générales. La syntaxe de la phrase unique du paragraphe 1er est inintelligible. 18 Projet de règlement grand-ducal modifiant 1° l’arrêté grand-ducal modifié du 23 novembre 1955 portant règlement de la circulation sur toutes les voies publiques ; 2° le règlement grand-ducal modifié du 26 janvier 2016 relatif à la réception et l’immatriculation des véhicules routiers ; 3° le règlement grand-ducal modifié du 8 août 2000 déterminant le contenu de l’instruction préparatoire aux examens du permis de conduire ainsi que l’exercice de la profession d’instructeur de candidats-conducteurs ; 4° le règlement grand-ducal modifié du 26 août 1993 relatif aux avertissements taxés, aux consignations pour contrevenants non-résidents ainsi qu’aux mesures d’exécution de la législation en matière de mise en fourrière des véhicules et en matière de permis à points. Voir aussi l’avis no 60.327 du Conseil d’État du 17 novembre
23. 14 En effet, le « s » final du mot « existants » confère à ce mot la fonction d’un adjectif qui se rapporte soit à l’expression « chemins et sentiers » soit au seul terme « sentiers ». Pour donner un sens à la phrase sous revue, les mots « à cet effet » seraient à omettre et à remplacer par une virgule, une autre virgule étant à insérer après le mot « promenade ». La phrase se lirait alors comme suit : « Les forêts sont en principe accessibles à pied au public sur les chemins et sentiers existants, à des fins de promenade, avec l’obligation de ne pas les détériorer. » Lue de cette façon, la disposition sous revue soulève plusieurs questions. Une première question qui se pose a trait à l’expression « chemins et sentiers existants ». Faut-il distinguer entre chemins et sentiers ? Dans l’affirmative, quel est le critère de distinction ? La disposition vise-t-elle tous les chemins ou sentiers qui existent sur le terrain, y compris les chemins de débardage, qui éventuellement ne mènent nulle part, les layons de chasse ou encore les sentiers à gibier ? Si l’on tient compte de la finalité de promenade à laquelle est subordonné l’accès du public à la forêt, il y a lieu de supposer que sont visés exclusivement les chemins ou sentiers qui, au moment de l’entrée en vigueur de la loi en projet, sont à considérer comme chemins et sentiers de promenade. À quoi ces chemins et sentiers sont-ils reconnaissables ? Doivent-ils être munis d’un balisage, ou suffit-il qu’ils soient apparents, c’est-à-dire clairement distinguables et visibles ? Pour le Conseil d’État, la notion de « chemins et sentiers existants » est trop imprécise pour permettre au public concerné de reconnaître les chemins qu’il peut emprunter. À cet égard, il est renvoyé au code forestier wallon, titre 3, chapitre IV, qui réglemente de manière détaillée la circulation du public dans les bois et forêts. Le Conseil d’État renvoie dans ce contexte en outre aux observations formulées à l’endroit de l’article 2, paragraphe 2, au sujet des définitions manquantes. Une deuxième question est de savoir quelles activités sont couvertes par la finalité de promenade. Un coureur à pied, par exemple, qui s’entraîne pour une compétition, est-il en promenade ? Les personnes qui accèdent à la forêt pour y ramasser des champignons ou cueillir des fruits comestibles, conformément à l’article 10, sont-elles en promenade ? Les personnes qui promènent leurs chiens ou qui tiennent un cheval par la bride sont-elles en promenade ? Une troisième question concerne l’interdiction de détériorer, formulée de manière incidente comme « l’obligation de ne pas les détériorer ». Le terme « les » est ambigu dans la mesure où il peut viser ou bien la forêt, ou bien les chemins et sentiers ou bien les deux à la fois. À cet égard, il est à noter que la détérioration des chemins et sentiers n’est réprimée, comme telle, ni pénalement ni administrativement. Dans le contexte de l’obligation de nondétérioration, il faut encore rappeler que les obligations mises à charge du public doivent être énoncées au dispositif de manière claire et précise, et non pas de manière incidente. 15 Finalement, concernant la rédaction de la disposition, les termes « en principe » sont à éviter puisqu’ils peuvent donner lieu à des interprétations divergentes. Tenant compte des observations qui précèdent et de l’insécurité juridique dont elles sont révélatrices, le Conseil d’État est amené à s’opposer formellement au libellé du paragraphe 1er sous revue. Tout en exigeant que les définitions des notions de « chemin » et de « sentier » soient insérées à l’endroit de l’article 2, le Conseil d’État pourrait s’accommoder du libellé suivant : « Les forêts sont accessibles au public sur les chemins et sentiers. » Il suggère sinon que les auteurs s’inspirent du libellé de l’article 20 du code forestier wallon précité. Paragraphe 2 Le paragraphe 2, alinéas 1er et 2, se propose de conférer au ministre la faculté de prendre des mesures de limitation au regard du droit d’accès du public aux forêts, dans deux cas de figure. Aux termes de l’alinéa 1er, il peut de sa propre initiative prendre des mesures de limitation lorsque la conservation des forêts ou un autre intérêt public l’exigent, « notamment en cas de risque d’incendie, ou pour certains types d’usages ». Aux termes de l’alinéa 2, il peut, à l’initiative du propriétaire forestier, prendre des mesures d’interdiction et de limitation, dans les trois cas suivants : premièrement, en cas de de risque de perturbation significative de la quiétude de la faune, deuxièmement, pour des raisons sanitaires et, troisièmement, pour des raisons liées à la sécurité des personnes. Le paragraphe 2 sous avis appelle plusieurs observations. Même si l’alinéa 3 vient préciser que le ministre fixe « les modalités de limitation et d’interdiction », le Conseil d’État est d’avis que les mesures de limitation et d’interdiction dont la loi en projet se propose de charger le ministre sont des mesures à caractère réglementaire, puisqu’elles s’adressent à la généralité du public. Or, la loi ne saurait investir les membres du Gouvernement d’un pouvoir réglementaire. En effet, aux termes de l’article 36 de la Constitution, celui-ci est réservé au Grand-Duc et il revient au seul Grand-Duc de conférer, sauf dans les matières réservées à la loi, un pouvoir réglementaire aux membres du Gouvernement, en vertu de l’article 76, alinéa 2, de la Constitution. Le Conseil d’État est par conséquent amené à s’opposer de manière formelle au paragraphe 2 sous revue. Pour ce qui est du problème de délimitation entre les pouvoirs de police administrative que la loi en projet entend conférer aux autorités étatiques et les pouvoirs de police générale que détiennent les autorités communales de police, il est renvoyé aux considérations générales. Quant à l’alinéa 1er, le Conseil d’État comprend que le ministre peut interdire ou limiter soit l’accès du public à certaines zones forestières, soit certains types d’usages. L’interdiction de certains usages, tout en permettant l’accès à la forêt, constitue sans doute une mesure moins grave que l’interdiction absolue d’accès. Or, selon cette lecture, il convient de supprimer 16 le mot « pour » avant l’expression de « certains types d’usages », au risque sinon de créer une ambiguïté de texte. En effet, le ministre pourrait-il aussi interdire ou limiter l’accès du public à des zones forestières en raison de certains types d’usages que le public y fait ? Enfin, le Conseil d’État rappelle qu’une énonciation d’exemple, en l’occurrence celui de « cas de risque d’incendie », est sans apport normatif et, de ce fait, à écarter comme étant superfétatoire. Par ailleurs, la disposition de l’alinéa 1er présente un défaut de cohérence avec le paragraphe 1er. La lecture combinée des deux dispositions suscite en effet la question de savoir quels « types d’usages » le public pourrait faire de la forêt, étant donné que le seul « usage » que le public est autorisé à faire de la forêt, est, d’après le paragraphe 1er, la promenade. La disposition de l’alinéa 1er présente encore un manque de cohérence dans la mesure où le ministre, après avoir constaté que la conservation des forêts ou un autre intérêt public « exigent » des mesures de limitation, « peut » agir, mais n’est pas tenu de le faire. Dans le commentaire de l’article 3, paragraphe 2, les auteurs du projet de loi précisent que « dans des circonstances exceptionnelles, le ministre peut d’office […] prendre des mesures ». Il convient dès lors d’écrire « le ministre limite » au lieu de « le ministre peut limiter ». Toujours dans le contexte de l’alinéa 1er, la notion d’« autre intérêt public » est, aux yeux du Conseil d’État, trop vague pour répondre aux exigences de la sécurité juridique. En ce qui concerne l’alinéa 2, le Conseil d’État peut comprendre qu’en cas de « risque de perturbation significative de la quiétude de la faune », de « raisons sanitaires » ou de risques pour la sécurité des personnes, le propriétaire se voit accorder la possibilité de demander au ministre de limiter ou d’interdire l’accès du public, étant donné qu’il ne saurait limiter l’accès de son propre chef. Or, la lecture combinée des alinéas 1er et 2 soulève la question de leur articulation au regard des risques ou intérêts en raison desquels le ministre agit. Tandis que l’alinéa 1er se contente d’évoquer l’intérêt de « la conservation des forêts ou un autre intérêt public » exigeant l’action du ministre, l’action du ministre dans le cadre de l’alinéa 2 semble être subordonnée à la demande du propriétaire et à la présence des risques énoncés à cet alinéa
24. Ou le ministre pourrait-il, au contraire, également agir d’office sur la base de l’alinéa 1er en cas des risques et raisons énoncés à l’alinéa 2 ? Le Conseil d’État voit dans les libellés des alinéas 1er et 2 du paragraphe sous revue des incohérences et ambiguïtés incompatibles avec les exigences de la sécurité juridique et est dès lors amené à s’y opposer formellement. En ce qui concerne la notion de « perturbations significatives de la quiétude de la faune », il est renvoyé aux observations formulées à l’endroit de l’article 9 de la loi en projet. Il est encore à noter que la transgression des limitations d’accès applicables au public, prévues au paragraphe sous revue, est érigée en infraction de police, conformément à l’article 39, point 1, de la loi en projet. 17 Paragraphe 3 Le paragraphe sous examen traite de certains aspects de la circulation en forêt, et plus particulièrement, de la circulation à vélo et de la circulation à cheval qui est interdite en forêt en dehors des chemins et des sentiers balisés. Ici, encore une fois, il est impossible de savoir si l’adjectif « balisés » se rapporte à l’expression « chemins et sentiers » ou au seul terme « sentiers ». Dans la première hypothèse, la circulation à vélo et à cheval serait permise sur tous les chemins, même non balisés, alors que sur les sentiers elle serait tributaire d’un balisage. Encore faudrait-il disposer d’une définition et de la notion de chemin et de celle de sentier, sous risque d’opposition formelle, comme le Conseil d’État l’a déjà demandé plus haut. Le Conseil d’État renvoie, à cet égard, à l’article 21 du code forestier wallon
25. L’interdiction relative à la circulation à vélo et à la circulation à cheval ne s’applique pas aux propriétaires des terrains ni à leurs ayants droit. Le ministre peut limiter localement « ce type de circulation » en cas de risque d’érosion et de détérioration des infrastructures, notamment dans les fortes pentes, moyennant un balisage approprié. Face à l’imprécision de l’expression « ce type de circulation », le Conseil d’État demande que la disposition soit précisée afin qu’il en ressorte clairement que la limitation ministérielle de la circulation n’a pas vocation à s’appliquer aux propriétaires et à leurs ayants droit. Le Conseil d’État regrette que la circulation en forêt ne fasse pas l’objet d’un traitement plus systématique dans le cadre de la loi en projet. En ce qui concerne la problématique plus générale de la circulation en forêt, il est renvoyé aux observations formulées à l’endroit de l’article
26. Le paragraphe sous revue donne encore lieu aux observations qui suivent. En renvoyant aux considérations générales ainsi qu’aux observations formulées à l’endroit de l’article 2, point 19, le Conseil d’État note que le terme « vélo » ne fait pas partie des concepts définis et utilisés par le Code de la route. Il propose de le remplacer par le ou les concepts appropriés (cycle, cycle électrique ou cycle à pédalage assisté) définis à l’article 2, point 2.15, de l’arrêté grand-ducal précité du 23 novembre
27. Se pose encore la question de savoir si le conducteur de cycle, qui conduit son cycle à la main, tombe sous l’interdiction de la disposition sous revue ou s’il est à considérer comme piéton à l’instar de la disposition de l’article 103, alinéa 2, du même « Art.
28. Sans préjudice des articles 27 et 28, l’accès des cyclistes, skieurs et conducteurs d’animaux de trait, de charge, de monture ou d’élevage est interdit en dehors : 1° des routes; 2° des chemins; 3° des sentiers balisés à cet usage conformément à l’article 26, alinéa 4; 4° des aires affectées à cet usage; 5° des itinéraires permanents soumis aux obligations que prescrivent le décret du 1er avril 2004 relatif aux itinéraires touristiques balisés, aux cartes de promenades et aux descriptifs de promenades, ou les dispositions équivalentes en Communauté germanophone. L’accès des cyclistes, skieurs et conducteurs d’animaux de trait, de charge, de monture ou d’élevage aux sentiers et aux aires non visés à l’alinéa 1er, peut être autorisé par l’agent désigné comme tel par le Gouvernement, aux conditions que cet agent détermine, pour des raisons médicales, pédagogiques, scientifiques, culturelles, ou de conservation de la nature. » 18 19 arrêté grand-ducal, concernant l’accès aux trottoirs. Une précision est nécessaire. La disposition sous revue interdit encore, sous certaines conditions, la circulation à cheval. Dans ce contexte se pose la question de savoir si l’accès à dos de mulet ou avec un attelage de chevaux est autorisé. Quid de l’accès des chevaux de trait ou de charge ? Le Conseil d’État demande que la disposition sous revue soit précisée, en faisant usage de concepts utilisés par le Code de la route, par exemple à l’article 2, point 5.1, ou à l’article 73, de l’arrêté grand-ducal précité du 23 novembre 1955, où il est question de « conducteur de bestiaux, d’animaux de trait, de charge ou de selle ». Il est à noter que la disposition sous revue reste muette au sujet de la circulation en forêt par d’autres moyens de locomotion, par exemple en skis ou à trottinette. Une précision est nécessaire. Le paragraphe sous revue se réfère aux chemins et sentiers balisés. La notion de balisage revient encore aux articles 5, 39 et 43 de la loi en projet. Le Conseil d’État reviendra sur le régime juridique du balisage, de manière générale, dans le cadre de son examen de l’article 5 du projet de loi sous avis. Au paragraphe sous revue, le balisage confère aux conducteurs de « vélos » et de « chevaux » le droit d’utiliser certains chemins et sentiers. Il est à noter qu’aux termes de l’article 39, point 2, le non-respect du balisage est puni d’une amende de police. À propos du marquage existant de certains circuits VTT ou hippiques se pose la question de savoir si ce marquage est à considérer comme balisage au sens de la loi en projet. Dans le paragraphe sous revue, la notion de balisage est utilisée à deux reprises. Pour le Conseil d’État, il s’agit de deux types de balisage de natures différentes. Il y a, d’une part, le balisage (de base) qui autorise la circulation à « vélo » ou à « cheval » et indique la voie à suivre. Il y a, d’autre part, le balisage « approprié » moyennant lequel le ministre peut, par dérogation au balisage de base, interdire dans des circonstances déterminées « ce type de circulation ». Le balisage dit « approprié » est, aux yeux du Conseil d’État, un acte administratif à caractère réglementaire. Or, comme il a déjà été explicité plus haut, la loi ne saurait investir les membres du Gouvernement d’un pouvoir réglementaire. Aussi le Conseil d’État est-il amené à s’opposer de manière formelle au pouvoir à conférer au ministre en ce qui concerne le balisage « approprié », puisque l’attribution par la loi d’un tel pouvoir réglementaire serait contraire aux articles 36 et 76, alinéa 2, de la Constitution. À propos du balisage « approprié », se pose par ailleurs la question de savoir si ce balisage « approprié » pourrait être décidé par l’autorité compétente, sans autorisation préalable des propriétaires, telle qu’exigée par l’article
29. En cas de réponse négative, le pouvoir réglementaire de l’autorité publique serait tributaire de la volonté des particuliers, ce qui serait critiquable. Il n’est pas clair non plus si les interdictions découlant du balisage dit approprié s’appliquent indistinctement de manière générale à l’égard de tous ou si les propriétaires des terrains et leurs ayants droit en sont exemptés. 19 Finalement, le texte ne précise pas selon quels critères un balisage est à considérer comme approprié. Le Conseil d’État estime que les balises, au moins celles indiquant des interdictions ou des limitations, devraient correspondre à des règles uniformes. Le Conseil d’État se pose par ailleurs la question si le dispositif sous revue concernant le « balisage approprié » ne s’avère pas superfétatoire, étant donné que le pouvoir de limiter ou d’interdire l’accès est déjà, de manière générale, consacré au paragraphe 2, alinéas 1er et
30. Tenant compte des imprécisions relevées, constitutives d’une insécurité juridique, le Conseil d’État est amené à s’opposer de manière formelle au paragraphe 3 sous revue dans sa teneur actuelle. Paragraphe 4 La disposition sous revue interdit l’accès du public en forêt aux installations sylvicoles, apicoles et cynégétiques ainsi qu’aux chantiers de coupe et de construction de chemins forestiers. Aux termes de l’article 39, point 3, de la loi en projet, la transgression de l’interdiction est sanctionnée pénalement par une amende de police. Il se trouve que les installations sylvicoles, apicoles et cynégétiques sont des installations privées, auxquelles l’accès de tiers est interdit par principe, sauf autorisation ou tolérance du propriétaire. Se pose dès lors la question de savoir pour quelle raison l’accès à ces installations privées doit être spécialement protégé par une sanction pénale alors qu’une telle protection spéciale n’existe pas pour les installations privées qui se trouvent en dehors de la forêt. Article 4 L’article 4 porte sur les « responsabilités inhérentes aux droits d’accès ». Il comporte trois paragraphes, le premier consacrant le principe de l’acceptation des risques dans le chef des personnes qui se rendent en forêt, le second soumettant la responsabilité civile des propriétaires de la forêt à une faute qui est à prouver par la victime, et le troisième imposant au juge l’obligation d’apprécier la responsabilité au regard des risques inhérents à la circulation dans des espaces naturels ayant fait l’objet d’aménagements particuliers. Le Conseil d’État comprend le dispositif sous examen comme créant un régime limitatif de responsabilité au profit du propriétaire de la forêt, un régime qui est justifié, selon les auteurs, par les contraintes qui résultent d’une limitation des aménagements que le propriétaire peut apporter à sa propriété faisant l’objet d’une gestion forestière durable proche de la nature. Le Conseil d’État note à cet égard qu’une limitation de la responsabilité civile n’est pas étrangère au droit luxembourgeois 20, même si elle reste rare. En ce qui concerne notamment la responsabilité civile des pouvoirs publics, des régimes dérogatoires au droit commun existent, par exemple, en faveur Voir les exonérations de la responsabilité civile des journalistes, prévues dans plusieurs dispositions de la loi modifiée du 8 juin 2004 sur la liberté d’expression dans les médias : articles 13, 15, 17 et
31. 20 20 de certains organes de surveillance du secteur financier
32. Au regard du régime exonérant la Commission de surveillance du secteur financier de sa responsabilité civile, la Cour constitutionnelle a considéré qu’un tel régime ne contrevient pas au principe d’égalité, consacré dans l’article 10bis de la Constitution, au motif qu’il « est rationnellement justifié, […] adapté aux objectifs à atteindre et, compte tenu du fait que la Commission reste responsable de la négligence grave dans le choix et l’application des moyens mis en œuvre pour l’accomplissement de sa mission, il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre l’atténuation de sa responsabilité et les objectifs visés. » 22 Des mécanismes limitatifs de la responsabilité existent également en droit français, en particulier pour les accidents en milieu naturel. Le Conseil d’État renvoie à l’article L. 121-37 du code de l’urbanisme 23 et aux articles L. 214-12 et L. 365-1 du code de l’environnement
33. Il aura l’occasion de revenir sur la comparaison du dispositif sous examen avec les textes législatifs français précités. Si le Conseil constitutionnel français a consacré un véritable principe constitutionnel de responsabilité, qu’il a déduit de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 25, il a également admis des régimes limitatifs de la responsabilité, en particulier lorsque n’est pas en cause la faute de l’auteur d’un préjudice
34. À titre d’exemple, voir l’article 20, paragraphes 2 et 3, de la loi modifiée du 23 décembre 1998 portant création d’une commission de surveillance du secteur financier : «