Projet de loi sur les forêts. Monsieur le Président, Comme suite à ma lettre du 13 février 2018, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avi

(2)[u]n règlement grand-ducal détennine son organisation et son mode de fonctionnement. 4 L'article 37 du projet de loi sous avis prévoit que

(5)Ille Gouvemement peut organiser un régime d'agrément des entrepreneurs de travaux forestiers. Un règlement grand-ducal définit les procédures, les règles et les conditions de l'agrément. CHAMBRE DE COMMERCE -3- LUXEMBOURG - l'option d'organisation par le Gouvernement « d'un régime d'agrément des entrepreneurs de travaux forestiers ». La fiche financière du projet de loi sous avis décrit les dépenses additionnelles engendrées : 220.000€ par an en frais de fonctionnement annuel (« vulgarisation » en relation avec le réseau Natura 20005, budget pour la recherche forestière et régime d'agrément des entrepreneurs de travaux forestiers dans les forêts publiques) ; 430.000€ d'investissement unique (élaboration d'un système informatique de notification des coupes, élaboration d'un fichier écologique des essences, plan catastrophe et un outil informatique d'information forêt et bois) ; 350.000€ par an pour le personnel nouvellement engagé pour mettre en œuvre la vérification des documents de planification forestière périodique par l'Administration de la nature et des forêts (ANF), la création d'un service santé des forêts, la surveillance de l'équilibre forêts-gibier, la création du conseil supérieur des forêts, la gestion des régimes d'autorisation par l'ANF et le contrôle de l'ensemble des dispositions et sanctions. Au vu du nombre de dépenses définies comme des investissements uniques, la Chambre de Commerce se demande néanmoins si cela ne va pas engendrer des coûts de fonctionnement conséquents, qui auraient dû être également prévus et budgétisés. De plus, la Chambre de Commerce demande à ce qu'une modification d'ordre légistique soit faite tout au long du projet de loi sous avis. En effet, le terme « Administration » est défini dans l'article 2 paragraphe 2 comme étant « l'Administration de la nature et des forêts ». Or, par la suite, le mot « administration » est tantôt utilisé seul avec un « a », tantôt avec un « A » et en spécifiant « de la nature et des forêts » derrière, ce qui prête parfois à confusion sur l'administration à laquelle les auteurs souhaitent renvoyer. Concernant le premier objectif de rassemblement des règles en matière de forêts L'objectif de codifier des règles forestières dispersées dans de multiples textes normatifs est louable. Cependant, cet objectif n'est atteint que partiellement. En effet, d'autres textes, telle que la loi sur la protection de la nature ayant trait au droit forestier, ne seront pas intégrés dans ce nouveau « référentiel forestier ». De plus, il semble que d'autres textes en voie d'élaboration au moment de la rédaction de cet avis (tel que le cadastre des biotopes ou « Leitfaden ») puissent encore ajouter des obligations aux propriétaires forestiers. La future loi sur les forêts devra donc être modifiée pour y faire référence, une fois ces textes votés. Concernant les trois fonctions de la forêt Si à première vue, la fonction économique de la forêt est prise en compte par les auteurs du projet de loi sous avis, la lecture des nombreuses limitations et restrictions énoncées dans celui-ci peut faire douter de la volonté publique de développement de l'économie forestière. La Chambre de Commerce ne peut que déplorer l'absence de dispositions claires préservant la fonction économique des forêts, sans pour autant altérer la notion de protection. La somme des nouvelles contraintes peut constituer un frein au développement de la production sylvicole. 5 Zones protégées d'intérêt communautaire devant assurer le maintien ou le cas échéant le rétablissement dans un état de conservation favorable, dans leurs aires de répartition naturelle, des habitats d'intérêt communautaire et des espèces d'intérêt communautaires. CHAMBRE DE COMMERCE -4- LUXEMBOURG De plus, si le Conseil supérieur des forêts, dont la création est proposée par le projet de loi sous avis, aura pour objectif de faire le lien avec la filière bois, il aurait été préférable que le projet de loi sous avis structure le dialogue entre l'ANF et le secteur. Fait en effet clairement défaut une disposition spécifique instaurant un dialogue direct avec le secteur de la production de bois, dans la mesure où le conseil supérieur des forêts n'a pas cette vocation. Concernant la cohérence entre les différentes administrations La Chambre de Commerce déplore un manque de cohérence entre différentes mesures et les dispositions du projet de loi sous avis. En effet, le Ministère de l'Economie, Direction du Tourisme, a décidé de déployer le tourisme de randonnée dans les prochaines années. Le succès du Mullerthal Trail montre notamment l'impact de cette offre sur l'économie touristique du Grand-Duché de Luxembourg. L'Escapardenne Lee Trail a autant de succès et permet à de nombreuses petites et moyennes entreprises familiales de consolider leur chiffre d'affaires dans des territoires ruraux. Toutefois, selon le projet de loi sous avis, il serait opportun de réduire le trafic sur les sentiers pédestres et forestiers du pays, ce que la Chambre de Commerce regrette. Concernant la transformation de peuplements de feuillus en peuplements de résineux La Chambre de Commerce souhaiterait attirer l'attention sur l'interdiction formulée dans l'article 15 du projet de loi sous avis : « La conversion ou la transformation de peuplements feuillus en peuplement résineux par régénération artificielle ou assistée est interdite, sauf autorisation du ministre ». Or comme mentionné précédemment, 2/3 de la surface des forêts du territoire luxembourgeois sont occupés par des feuillus, et non par des résineux qui n'occupent qu'1 /3 de la surface. Si le « Wood Cluster » promeut la construction en bois, l'usage des feuillus (le hêtre par exemple) en structure est au stade de l'expérimentation. Des essais et des recherches sont en cours, mais il serait imprudent de s'engager sans réserve sur cette voie. La Chambre de Commerce se demande donc si l'interdiction de ne pas changer un peuplement de feuillus en résineux, sans autorisation préalable, ne va pas à contre-sens de la promotion de la construction en bois, qui se fait pour le moment davantage avec des résineux. Concernant les limitations et possibilités de limitation de l'accès aux forêts La Chambre de Commerce constate que le cumul des limitations et possibilités de limitation de l'accès aux forêts, prévues dans divers articles du projet de loi sous avis, risquent in fine de réduire considérablement les possibilités de travailler, voire de se récréer, dans les forêts. Dans l'objectif de garantir un juste équilibre entre les différentes fonctions des forêts, il est proposé d'introduire un droit d'accès et de travail en forêt pour les propriétaires et leurs ayants droit. Ce droit devrait couvrir une période à définir et ne devrait pouvoir être mis en cause que dans des cas exceptionnels. Concernant l'objectif d'améliorer l'état sanitaire des forêts Cet objectif est partagé par la Chambre de Commerce. Dans ce contexte, elle propose de soumettre à une évaluation critique les programmes étatiques promouvant l'abandon des forêts, tel le réseau de forêts « en évolution libre ». Il s'agirait d'évaluer, entre autres, le potentiel de pollution des parcelles avoisinantes tel que thématisé à l'article 7 du projet de loi sous avis, dans l'objectif d'éviter une perte de production allant au-delà des surfaces sélectionnées pour ce programme. CHAMBRE DE COMMERCE -5- LUXEMBOURG Commentaire des articles Concernant l'article 1er Selon l'article 1er, le premier objectif du projet de loi sous avis est « d'assurer la gestion durable des forêts pour qu'elles puissent remplir de façon équilibrée leurs fonctions écologiques, économiques et sociales ». Or, à la lecture des cinq autres objectifs, la Chambre de Commerce constate que l'objectif écologique de la forêt prédomine. Ainsi, un seul des cinq autres objectifs parle « de maintenir et de promouvoir la sylviculture et l'économie forestière », quand aucun ne parle des fonctions sociales de la forêt. Pour atteindre l'équilibre visé, la Chambre de Commerce recommande donc que les fonctions économiques et sociales forestières soient davantage étayées dès ce premier article. Ceci en lien avec le développement durable qui suppose un équilibre pérenne entre les piliers économique, social et environnemental. Concernant l'article 2 Au premier paragraphe de l'article 2 du projet de loi sous avis, le terme « rotation courte » mériterait d'être défini pour des raisons de clarté juridique. Concernant l'article 3 Selon cet article, à la demande d'un propriétaire, le ministre peut interdire ou limiter temporairement l'accès à la forêt. La Chambre de Commerce se demande si cette disposition s'appliquera également à des chemins forestiers. La Chambre de Commerce recommande, par ailleurs, d'énoncer clairement la différence entre l'accès pour des raisons de loisir ou de récréation et l'accès pour des raisons de travaux forestiers, tels que l'entretien ou la coupe. Dans le cadre de cet article 3, le doute existe quant à la possibilité que ces différents accès soient mis sur un pied d'égalité. Enfin cet article ne spécifie pas l'étendue que les possibilités de limitation pourront prendre. Comment seraient prises, par exemple, les modalités de limitation et d'interdiction de la circulation ? La Chambre de Commerce souhaite donc que davantage de précisions soient apportées pour clarifier ces éléments. Concernant l'article 4 Concernant l'article 4 paragraphe 2 du projet de loi sous avis, la Chambre de Commerce souhaite que soit clarifié si l'état délaissé d'une forêt, encouragé par des mesures gouvernementales, tel que le réseau de forêts « en évolution libre », pourrait être considéré comme une faute du propriétaire. En effet, un éventuel accident lié à cet état de délaissement, ne devrait pas pouvoir être mis en relation avec un choix délibéré du propriétaire de ne pas s'occuper des éventuels éléments (bois morts par exemple) pouvant présenter un danger pour les personnes circulant à proximité. Il s'agit d'une insécurité juridique importante pour les propriétaires forestiers. Cet article mérite donc une accentuation sur l'utilisation récréative de la forêt par les usagers qui se ferait à leurs risques et périls et sur une limitation très stricte des rares cas où les propriétaires devraient se défendre en cas d'accident survenu par négligence grave et avérée, par exemple. Ceci se ferait à défaut d'une exonération générale de responsabilité dont les motifs d'impossibilité sont exposés dans le commentaire des articles. Cette proposition se justifie d'autant plus lorsqu'elle est rapprochée de règles imposées pour l'exploitation des forêts et de celles en matière de conservation des biotopes qui imposent CHAMBRE DE COMMERCE -6- LUXEMBOURG aux exploitants forestiers un grand nombres d'obligations non nécessairement toujours conciliables avec les impératifs de sécurité auxquels cette disposition pourrait faire référence (notamment la réglementation en matière de bois morts à conserver à des fins de biodiversité). D'autre part, il serait souhaitable de clarifier si l'Etat ou les différents propriétaires peuvent disposer/doivent disposer d'une assurance couvrant les personnes circulant sur les sentiers forestiers. Concernant l'article 6 L'article 6 régule la circulation des véhicules motorisés en forêt. Pour assurer la faisabilité de certains travaux publics en milieu forestier, tels que les balisages ou les réparations nécessaires à certains escaliers, ponts et passages en bois, pour ne citer que quelques exemples, la Chambre de Commerce souhaite que « les travaux de réparations des sentiers touristiques » soient inclus dans la liste des activités pour lesquelles le projet de loi sous avis autorise l'utilisation d'un véhicule motorisé en forêt. Concernant l'article 10 L'article 10 dispose qu' « aucun prélèvement de produits de la forêt, ainsi que leur enlèvement hors de la propriété, ne peut avoir lieu sans le consentement du propriétaire forestier sauf la récolte d'une petite quantité, effectuée à des fins non commerciales pour les besoins propres de la personne qui y procède ou pour les besoins d'une association scientifique, caritative ou de jeunesse qui y procède, sans but de lucre ». La Chambre de Commerce rappelle que le « besoin propre » d'une personne est un concept relatif qui pourrait causer une incertitude juridique lors de l'estimation de la quantité de prélèvement autorisée par le projet de loi sous avis. Elle suggère donc que ce dernier énonce le seuil limite de prélèvement autorisé lié à cette « petite quantité ». Concernant l'article 14 L'article 14, paragraphe 2, du projet de loi sous avis évoque une limitation stricte à 0,5 hectare pour la coupe rase6. Cette limite devrait pouvoir être interprétée de manière plus flexible en fonction, par exemple, de l'âge et/ou de l'état de santé de la forêt concernée. En effet, la Chambre de Commerce s'inquiète du fait qu'une application stricte de cette limitation puisse entraîner davantage de dégâts et augmenter les coûts des travaux forestiers aux dépens des donneurs d'ordre. Cette limitation est d'ailleurs à relativiser vis-à-vis de la réglementation des pays limitrophes, telle que la Belgique où cette limite est fixée à 3 ou 5 hectares selon le peuplement. La Chambre de Commerce s'étonne par ailleurs de l'utilisation de l'expression exploitation « raisonnée et régulière » au lieu d'exploitation à « gestion durable » définie comme telle à l'international'. Le paragraphe 5 de l'article 14 énumère les cas où « par dérogation aux paragraphes 2 et 3 de cet article, le ministre peut autoriser des coupes d'une envergure supérieure ». Dans ce paragraphe, les dérogations 2, 3 et 4 sont limitées au résineux : la Chambre de Commerce s'interroge sur les raisons motivant cette limitation et se demande s'il n'y aurait pas lieu d'étendre ces trois dérogations aux autres espèces. La dérogation 3, quant à elle, dispose que « le ministre peut autoriser des coupes d'une envergure supérieure » dans les forêts de résineux, pour des raisons sanitaires si « plus de 40% des arbres sont affectés » par le problème sanitaire en question. La Chambre de Commerce s'interroge sur le bienfondé de ce taux fixé à 6 La « coupe rase » désigne, en sylviculture, l'abattage de la totalité des arbres d'une parcelle d'exploitation. 7 The Programme for the Endorsement of Forest Certification (PEFC) Council, certification internationale des forêts. CHAMBRE DE COMMERCE -7- LUXEMBOURG 40%, et suggère une réduction à 10% des arbres affectés. Qui plus est, dans le cadre de cette dérogation, il serait adéquat que le projet de loi sous avis fixe une limite au délai de réponse du ministre pour accorder ou refuser une telle exception. En effet, sans intervention diligente, un problème sanitaire risque de se répandre très rapidement. Pour éviter cela, l'intervention nécessaire pour réguler un problème sanitaire devrait pouvoir être réalisée en l'absence d'une réponse du ministre endéans un certain nombre de jours ouvrables, à définir. En l'absence d'une réponse du ministre dans un délai à déterminer, l'application du principe « silence vaut accord » pourrait être instaurée. Se pose également la question de l'ajout d'une dérogation quant à une intervention pour cause sanitaire afin de préserver le voisinage. Cela pourrait notamment être utile dans le cas où des forêts voisines risqueraient d'être affectées par l'état sanitaire d'une parcelle donnée. Ce point est développé dans le commentaire de l'article 19, cidessous. Concernant l'article 15 L'article 15, paragraphe 3 fait référence au « fichier écologique des essences édité par le ministre ». Ce fichier n'existant pas au moment de la rédaction de cet avis, la Chambre de Commerce demande que ce fichier soit créé au plus vite. Concernant l'article 17 Le point 4 de l'article 17 du projet de loi sous avis prévoit que « N'utilisation de pesticides en forêt est interdite, sauf autorisation du ministre dans l'intérêt de la santé publique et sans préjudice d'autres dispositions légales et avec l'obligation de minimiser leur emploi ». La Chambre de Commerce souhaiterait que soit précisé si les répulsifs contre le gibier sont concernés par l'interdiction prévue. D'autre part, elle préconise d'ajouter un délai de réponse maximum du ministre concernant son autorisation exceptionnelle ou son refus de l'utilisation de pesticides en forêt. En l'absence d'une réponse du ministre dans un délai à déterminer, l'application du principe « silence vaut accord » pourrait être instaurée. Concernant l'article 19 L'article 19, paragraphe 2 du projet de loi sous avis prévoit l'obligation, « en cas de travaux de coupe contiguë à un peuplement appartenant à un autre propriétaire forestier et susceptible d'avoir un impact notable sur ce dernier », d' « informer au plus tard 1 mois avant les travaux ce propriétaire forestier et prendre toutes les mesures pour minimiser cet impact », sans pour autant résoudre les suites que cela pourrait avoir si ce propriétaire voisin se montrait opposé à la coupe. En outre, la Chambre de Commerce estime que cet article traitant du respect du voisinage devrait prévoir des dispositions concernant les cas de figure où l'état sanitaire d'une parcelle donnée, voire le mode de gestion choisi par un propriétaire (une forêt délaissée par exemple), risquerait d'affecter durablement les parcelles voisines. Concernant l'article 23 La Chambre de Commerce s'interroge en premier lieu sur la formulation du premier paragraphe de cet article. En effet, il est stipulé que « [...] le Gouvernement peut prendre des mesures temporaires par règlement grand-ducal [...] ». Or, le terme « Gouvernement » semble renvoyer ici au Grand-Duc, seul habilité par l'article 36 de la Constitution à prendre des règlements grand-ducaux'. Par soucis de clarté, la Chambre de Commerce propose dès lors que le terme « Gouvernement » soit remplacé par « Grand-Duc ». 8 cf. M. Besch, Norme et légistique en droit public luxembourgeois, Promoculture Larcier, édition 2019, p.446, précisant qu'il convient d'éviter le terme « Gouvernement » dans le cadre de la rédaction légistique, car ce terme CHAMBRE DE COMMERCE -8- LUXEMBOURG La Chambre de Commerce s'interroge en second lieu quant au champ d'application des mesures temporaires pouvant être prises par le règlement grand-ducal prévu par le premier paragraphe de l'article 23. Cet article prévoit en effet, que les mesures temporaires issues du règlement grand-ducal peuvent notamment avoir trait aux « règles d'imposition et de TVA ». Or, selon l'article 99 de la Constitution, l'impôt établi au profit de l'Etat relève de la loi et non de règlements. Par conséquent, si un règlement grand-ducal doit être pris dans ce domaine, il doit respecter la jurisprudence relative à l'article 32

(3)de la Constitution9 qui prévoit que dans le cadre de la réserve légale, les éléments essentiels relèvent de la loi tandis que les éléments moins essentiels peuvent être relégués à des règlements grand-ducaux. Concernant l'article 30 L'article 30 institue un « Conseil supérieur des forêts » et en définit la composition et l'organisation. A nouveau, dans une logique de cohérence entre les revendications des différentes administrations, la Chambre de Commerce souhaite qu'un représentant du Ministère de l'Economie, Direction Générale du Tourisme, soit ajouté à la liste des membres du « Conseil supérieur des forêts », afin que les besoins du tourisme puissent y être représentés au même titre que les besoins liés à la protection de l'environnement ou à l'économie sylvicole. Il serait également souhaitable d'expliciter ce qu'entendent les auteurs du projet de loi sous avis par « deux délégués des associations de propriétaires forestiers privés », « deux délégués des associations de propriétaires forestiers publics » et « deux délégués des associations de la filière bois ». Concernant l'article 48 Cet article prévoit le droit d'agir en justice des associations écologiques agréées. Dans un souci de cohérence et de sécurité juridique, la Chambre de Commerce suggère que la formulation utilisée soit calquée sur l'article type utilisé dans les différentes lois regroupées dans le Code de l'environnement19, à savoir : « Art. 48. Droit d'agir en justice des associations écologiques agréées Les associations et organisations d'importance nationale dotées de la personnalité morale, dont les statuts ont été publiés au Journal officiel du Grand Duché de Luxembourg et qui exercent leurs activités statutaires sans le domaine dc la-ffeteGtien-de-Penvirefflement peuvent faire l'objet-elkin-agrèment-du-rninistre:-L-es-asseeiations-ainsi agréées en application de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction au sens de la présente loi et portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elles ont pour objet de défendre, même si elles ne justifient pas d'un intérêt matériel et même si l'intérêt collectif dans lequel elles agissent se couvre entièrement avec l'intérêt social dont la défense est assurée par le ministère public. Il en est de même des associations et organisations de droit étranger dotées de la personnalité morale qui exercent leurs activités statutaires dans ledit domaine ». constitue une notion générique, susceptible de significations diverses selon les circonstances et indique qu'il vaut mieux qualifier l'autorité compétente de manière non équivoque en utilisant, le terme de « Grand-Duc », « Gouvernement en Conseil » ou « Ministre ». 9 Cour constitutionnelle, 2 mars 2018, 132/18 et 133/18 19 La référence à la notion d'association écologique agréée en application de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés est utilisée par la loi modifiée du 11 août 2011 portant exécution et sanction du règlement (CE) n°1005/2009 du 16 septembre 2009 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (art. 7), par la loi modifiée du 19 décembre 2008 a) relative aux piles et accumulateurs ainsi qu'aux déchets de piles et d'accumulateur, b) modifiant la loi modifiée du 17 juin 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets (art. 21quater), ou encore par la loi du 21 mars 2017 relative aux emballages et aux déchets d'emballage (art. 23). CHAMBRE DE COMMERCE -9- LUXEMBOURG Concernant l'article 49 La Chambre de Commerce s'interroge si, compte tenu, du nombre de dispositions abrogées, le titre du projet de loi sous avis ne devrait pas être amendé. En effet, selon le traité de légistique formelle" « Lorsqu'un acte vise à modifier un ou plusieurs autres actes, ceux-ci doivent tous être évoqués de manière précise dans l'intitulé afin de faciliter la recherche juridique. Il importe, en ce faisant, de les énoncer dans l'ordre dans lequel ils figurent au dispositif, en numérotant de préférence chaque acte référé par un chiffre cardinal arabe. » Après consultation de ses ressortissants, la Chambre de Commerce n'est en mesure d'approuver le projet de loi sous avis que sous réserve de la prise en compte de ses remarques. DLA/DJI 11 cf. M. Besch, Traité de légistique formelle, Publication du Conseil d'Etat du Grand-Duché de Luxembourg, 2005, p.18.