Projet de loi relative à la mise en œuvre de mesures restrictives en matière financière et abrogeant la loi du 27 octobre 2010 relative à la mise en œ

LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Madame la Présidente du Conseil d'État Luxembourg Luxembourg, le 24 mai 2019 Personne en charge du dossier: Jean-Luc Schleich lie 247 - 82954 SCL : L 5574 - 655 / ak V/réf. 53.239 Doc. parl. 7395 Objet : Projet de loi relative à la mise en œuvre de mesures restrictives en matière financière et abrogeant la loi du 27 octobre 2010 relative à la mise en œuvre de résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies et d'actes adoptés par l'Union européenne comportant des interdictions et mesures restrictives en matière financière à l'encontre de certaines personnes, entités et groupes dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme. Madame la Présidente, Comme suite à ma lettre du 16 janvier 2019, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis de la Chambre de commerce sur le projet de loi sous rubrique. Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement John Dann Directeur 43, boulevard F.-D. Roosevelt L-2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352)46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernement.lu www.luxembourg.lu CHAMBRE DE COMMERCE Luxembourg, le 21 mai 2019 LUXEMBOURG Objet : Projet de loi n°7395 relative à la mise en oeuvre de mesures restrictives en matière financière et abrogeant la loi du 27 octobre 2010 relative à la mise en œuvre de résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies et d'actes adoptés par l'Union européenne comportant des interdictions et mesures restrictives en matière financière à l'encontre de certaines personnes, entités et groupes dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme. (5226PMR) Saisine : Ministre des Finances (18 janvier 2019) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Le Projet de loi sous avis (ci-après, le « Projet ») vise, comme son intitulé l'indique, à mettre en œuvre des mesures restrictives en matière financière, mieux connues sous les termes génériques de sanctions financières internationales. Cette mise en œuvre s'opère par l'intégration dans le Projet des mesures pertinentes de la loi du 27 octobre 2010 relative à la mise en œuvre de résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies et d'actes adoptés par l'Union européenne comportant des interdictions et mesures restrictives en matière financière à l'encontre de certaines personnes, entités et groupes dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme (ci-après, la « Loi du 27 octobre 2010 »), cette loi étant abrogée par la même occasion. Résumé synthétique Le Projet a pour ambition de moderniser et d'élargir le cadre juridique luxembourgeois permettant la mise en œuvre des sanctions financières internationales à l'encontre de personnes ou entités participant, même de façon indirecte et de bonne foi, à des comportements jugés nuisibles à une croissance économique respectueuse de principes universels tels la protection de la paix et de la sécurité internationales ou encore la lutte contre la prolifération des armes. La Chambre de Commerce se félicite de l'ouverture du Projet à des domaines d'actions dépassant la lutte contre le financement du terrorisme. Elle salue également la technique législative utilisée par référence à des listes annexées à des textes juridiques onusiens ou européens, participant de ce fait à une certaine simplification administrative et une mise à jour automatique de la législation luxembourgeoise. Restent cependant les risques inhérents au caractère nécessairement limité de telles listes. La Chambre de Commerce recommande d'ailleurs l'adoption de listes sectorielles plus détaillées, à tout le moins, de lignes directrices. Si la Chambre de Commerce peut soutenir le Projet dans son principe et ses innovations, il n'en reste pas moins que le texte recèle nombre d'insuffisances, créant autant de zones d'incertitudes juridiques. A titre principal, il faut relever des imprécisions dans le choix et la définition de certains termes et procédures. La Chambre de Commerce insiste tout particulièrement sur le manque de clarté quant aux destinataires visés par les sanctions sous l'article 3 du Projet. La Chambre de Commerce déplore également que le Projet soit totalement orienté sur le côté répressif et non préventif. La Chambre de Commerce anticipe un énorme effort de mise en conformité de la part de ses ressortissants, particulièrement pour les PMEs ne disposant pas nécessairement d'un département « compliance » et aurait donc souhaité que le Projet offre des CHAMBRE DE COMMERCE 2 LUXEMBOURG pistes, voire des « safe-harbour rules » pour s'assurer de la mise en place d'une bonne politique interne de gestion des risques. Dans cette droite ligne, la Chambre de Commerce demande également l'introduction d'une période transitoire dans le Projet afin de permettre à ses ressortissants de se préparer, en fonction de leur taille et de leur exposition aux risques. Enfin, la Chambre de Commerce souhaiterait, sous l'article 10 du Projet, des précisions sur l'application des sanctions à des comportements qui perdurent dans le temps et/ou sont constitués de plusieurs actions. Pour le surplus, la Chambre de Commerce se permet de renvoyer au commentaire article par article. Après consultation de ses ressortissants, la Chambre de Commerce peut marquer son accord au Projet sous réserve de la prise en compte de ses remarques. Appréciation du projet de loi : Incidence + Compétitivité de l'économie luxembourgeoise Impact financier sur les entreprises Transposition de la directive Simplification administrative Impact sur les finances publiques Développement durable Appréciations : ++ 0 n.a. _, n.a. ++ 0 ++ très favorable favorable neutre défavorable très défavorable non applicable effet inconnu/non-déterminable Contexte et évolution Les sanctions financières internationales ont pour but de dissuader ou, au contraire, d'inciter à certains comportements pour contribuer à une croissance économique durable à grande échelle en promouvant des objectifs tels la protection de la paix, la lutte contre les violations du droit international, contre la prolifération des armes, etc. La détermination de ces comportements et des mesures restrictives les sanctionnant émane principalement du Conseil de Sécurité des Nations Unies au travers de ses résolutions et de l'Union européenne, cette dernière reprenant habituellement le contenu des résolutions de l'ONU dans ses actes juridiques (règlements ou décisions) qui peuvent cependant avoir un contenu propre et distinct. La mise en conformité aura nécessairement un coût financier important, surtout auprès des PMEs ne disposant pas, la plupart du temps, de service de « compliance » interne. CHAMBRE DE COMMERCE 3 LUXEMBOURG A moins qu'elles ne trouvent leur base légale dans un acte européen directement applicable, de type « règlement » par exemple, la mise en œuvre des sanctions doit donc se faire par le biais d'une loi nationale. C'est ainsi qu'existe actuellement au Grand-Duché de Luxembourg la Loi du 27 octobre 2010 et son règlement grand-ducal modifié du 27 octobre

1. Le champ d'application de la Loi du 27 octobre 2010 étant limité à la lutte contre le financement du terrorisme, il ne permet dès lors plus de couvrir la multitude de situations auxquelles il convient de faire face, ni la variété des sanctions pour y répondre. Le Projet vient donc pallier à ce manque en arrêtant le cadre légal relatif à la mise en œuvre des sanctions financières. Pour rappel, le volet des sanctions économiques est, quant à lui, traité dans la loi du 27 juin 2018 relative au contrôle des exportations2 dont le champ d'application est cependant beaucoup plus restreint au niveau des biens et des comportements répréhensibles. Par ailleurs, chaque pays reste libre de prendre des mesures restrictives additionnelles de son propre chef dans des domaines qu'il juge utile. Dans ces circonstances, la Chambre de Commerce saisit l'occasion qui lui est donnée de commenter le Projet pour mettre en garde ses ressortissants qu'il ne suffit dès lors pas de se conformer aux dispositions onusiennes ou européennes mais qu'il leur importe d'être attentif aux effets extraterritoriaux très importants des mesures nationales, comme par exemple celles en provenance des Etats-Unis, ceux-ci disposant d'un dispositif de contrôle très vaste et puissant. Cette recherche de conformité est rendue d'autant plus compliquée pour les ressortissants de la Chambre de Commerce que la liste des infractions primaires évolue constamment et peut être différente d'un pays à l'autre, avec des sanctions plus ou moins sévères. Considérations générales Avant d'entrer dans l'examen détaillé des dispositions du Projet qui appellent un commentaire de sa part, la Chambre de Commerce aimerait émettre des considérations générales sur le Projet.
2. Les points positifs Elargissement du champ d'application La Chambre de Commerce salue le Projet en ce qu'il déborde du cadre strict de la lutte contre le financement du terrorisme, à la différence de la Loi du 27 octobre 2010 qui s'en trouve dès lors abolie. Jusqu'ici, aucun cadre ne permet de prendre valablement les mesures nécessaires dans les autres domaines. 2 Loi du 27 juin 2018 relative - au contrôle de l'exportation, du transfert, du transit et de l'importation des biens de nature strictement civile, des produits liés à la défense et des biens à double usage ; - au courtage et à l'assistance technique ; au transfert intangible de technologie ; - à la mise en œuvre de résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies et d'actes adoptés par l'Union européenne comportant des mesures restrictives en matière commerciale à l'encontre de certains États, régimes politiques, personnes, entités et groupes et portant abrogation de - la loi modifiée du 5 août 1963 concernant l'importation, l'exportation et le transit des marchandises ; - la loi du 5 août 1963 concernant la surveillance des importations, des exportations et du transit des marchandises ; - la loi du 28 juin 2012 relative aux conditions des transferts de produits liés à la défense dans l'Union européenne. CHAMBRE DE COMMERCE 4 LUXEMBOURG Simplification administrative Comme il sera expliqué plus en détail sous le commentaire de l'article 4 du Projet, la Chambre de Commerce apprécie que la possibilité de se référer directement aux annexes et listes onusiennes et européennes de sanctions. De cette façon, il ne sera pas nécessaire de devoir prendre systématiquement un acte de transposition national.
3. Les points à parfaire Imprécision du champ d'application La Chambre de Commerce note une série d'imprécisions dans les contours du champ d'application du Projet, que ce soit au niveau des définitions utilisées sous l'article 2 ou des destinataires visés. Absence d'obligation de mettre en place des procédures et processus de prévention et de conformité Par ailleurs, la Chambre de Commerce souhaite attirer l'attention de ses ressortissants sur le très large champ de personnes ou entités visées. En effet, non seulement l'utilisateur final du bien/service mais également la personne ou l'entité à l'origine de la chaîne de production du bien/service peut être visé par la sanction, quand bien même elle n'aurait pas conscience qu'elle participe à une infraction. Aux yeux de la Chambre de Commerce, le Projet ne reflète pas suffisamment, voire pas du tout, le risque qui pèse sur eux. Cette situation est d'autant plus interpellante qu'à la différence de la lutte contre le financement du terrorisme où les personnes concernées sont essentiellement tenues par une obligation de moyen, en matière de sanctions financières, les ressortissants semblent tenus par une obligation de résultat. Si la Chambre de Commerce n'est en principe pas favorable à faire peser sur ses ressortissants des obligations supplémentaires, dans le cas présent, elle se demande tout de même s'il n'en irait pas de leur propre intérêt, voire pérennité, de les obliger à mettre en place des procédures et processus de prévention et de contrôles minimaux. Absence de période de transition Toujours dans un souci de protection de ses ressortissants, la Chambre de Commerce souhaiterait que le Projet prévoie une période transitoire pour la mise en place des procédures interne de gestion des risques, les PMEs ne disposant pas, la plupart du temps, de service de « compliance » interne. Cette période de transition ne devrait toutefois pas dépasser un délai raisonnable compte tenu de la nécessité d'atteindre les objectifs internationaux au plus vite. Commentaire des articles Le commentaire de la Chambre de Commerce s'attache à suivre l'ordre des articles présentés dans le Projet sans qu'il faille y déceler une importance croissante ou décroissante des sujets y abordés. Concernant l'article 1er du Projet relatif aux organes décideurs de sanctions L'exposé des motifs distingue entre trois types d'organes décideurs de sanctions, à savoir les sanctions onusiennes, les sanctions européennes et les sanctions nationales, alors que l'article 1er du Projet ne semble reprendre que les deux premières. La Chambre de Commerce CHAMBRE DE COMMERCE 5 LUXEMBOURG croit comprendre que le Luxembourg n'est donc pas habilité à prendre des sanctions purement nationales sur base de la loi qui sera issue du Projet, ce qui aurait autrement nécessité l'adoption de garanties supplémentaires conformément aux discussions qui ont précédé l'adoption de la Loi du 27 octobre
4. Concernant l'article 2 du Projet relatif aux définitions A l'article 2, qui renferme une série de dispositions utiles à la bonne application du Projet, la définition de « fonds » ne comprend pas de référence aux crypto monnaies et autres technologies basées sur la blockchain. Bien que l'analogie ne soit pas parfaite puisque le Projet ne se limite pas à la problématique du blanchiment d'argent et du financement du terrorisme, la Chambre de Commerce note que le GAFI a récemment revu sa Recommandation n°15 afin d'y inclure les actifs virtuels. Par ailleurs, la liste des définitions de l'article 2 du Projet ne contient pas de définition du « groupe ». A cet égard, la Chambre de Commerce s'interroge quant à savoir s'il faudra lui donner la notion de groupe au sens de la directive comptable 2013/34/UE, comme elle la préconisé dans son avis n°4979ter du 22 novembre 2018 sur le projet de loi n°7217 relatif au registre des bénéficiaires effectifs. Ce problème a également été relevé sous le commentaire de l'article 2 de l'avis de la Chambre de Commerce n°4282 dul 8 mai 2015 relatif au projet de loi n°6708 entretemps devenu loi du 27 juin 2018 relative au contrôle des exportations. Concernant l'article 3 du Projet relatif aux destinataires finaux Bien que le Projet ne semble pas apporter de changement sur ce point par rapport à la Loi du 27 octobre 2010, l'article 3 du Projet comporte une extraterritorialité très forte. En effet, cet article prévoit qu'il suffit d' « opérer » sur ou à partir du territoire du Grand-Duché de Luxembourg pour être passible de sanctions financières. La Chambre de Commerce demande, au minimum, de prévoir qu'il doive y avoir un lien direct ou indirect avec une infraction à Luxembourg ou à l'étranger. Ce commentaire fait écho aux considérations générales dans lesquelles la Chambre de Commerce estimait qu'il n'était pas porté suffisamment d'attention au destinataire final de la sanction, concept éventuellement à définir en sus sous l'article
5. En effet, l'expérience internationale démontre qu'il suffit, par exemple, à un ressortissant de vendre un produit de consommation courante (dont il n'a même pas connaissance que, par un procédé de distillation ou de retraitement, il peut entrer dans la composition d'explosif) pour se faire sanctionner alors même qu'il le vendrait à une entreprise de l'Union européenne en ignorant que cette dernière le réexporte à un pays qui éventuellement le réexporte vers un pays faisant l'objet de sanctions internationales. A titre plus ponctuel, la Chambre de Commerce soulève la différence de rédaction entre le point a) d'une part et les points b) et c) d'autre part, le premier se référant au « territoire » du Grand-Duché, les seconds, de Grand-Duché sans faire référence au territoire. Concernant l'article 4 du Projet relatif aux mesures d'exécution Selon l'article 4 du Projet, la mise en oeuvre des mesures restrictives en matière financière s'opère par le biais de règlements grand-ducaux. Ce même article prévoit que les Etats, personnes physiques ou morales, entités ou groupes visés dans ces règlements grand-ducaux pourront faire l'objet d'une publication sur le site internet du Ministère des Finances. La Chambre de Commerce, qui soutient une économie numérique, et donc cette possibilité, se doit néanmoins de mettre en garde, à l'instar de l'avertissement du Conseil d'Etat dans son avis précité du 21 septembre 2010, sur « les dangers en termes de sécurité juridique que présente un mécanisme 3 Voir avis n°48.968 du Conseil d'Etat du 21 septembre 2010 relatif au projet de loi n°
6. CHAMBRE DE COMMERCE 6 LUXEMBOURG de publication sur un site Internet les risques d'une mise en cause de la responsabilité de l'Etat si ce site devait faire l'objet de manipulations dont seraient victimes des professionnels ». Par ailleurs, comme elle l'a déjà relevé sous ses considérations générales, la Chambre de Commerce soutient la technique de transposition dynamique prévue par le paragraphe 2 permettant de se référer à une annexe purement technique/descriptive sans devoir prendre un nouvel acte juridique à chaque modification de cette liste par les instances européennes (ou onusiennes). La Chambre de Commerce tient cependant à rappeler que la publication des listes n'est pas l'apanage d'un gage de sécurité. En effet, pour ses ressortissants, il ne suffit pas de s'en tenir à ces listes mais encore faut-il être capable de découvrir les implications et ramifications parfois insoupçonnées sur d'autres comportements. Il y aurait une vraie plus-value, selon la Chambre de Commerce, malgré la simplification administrative qui s'en trouverait réduite, à ce que le Législateur produise des listes sectorielles beaucoup plus détaillées, à tout le moins, des lignes directrices sectorielles pour éclairer ses ressortissants sur les comportements et personnes à risque. Concernant l'article 5 du Projet relatif aux mesures préventives d'urgence L'article 5 du Projet vise à permettre l'adoption de mesures restrictives préventives d'urgence sans attendre la décision de l'ONU ou de l'Union européenne. Dans la mesure où le caractère d'urgence ne figure pas dans le corps de la disposition mais uniquement dans son commentaire et qu'aucune référence à l'article 32 de la Constitution n'apparaît, la Chambre de Commerce se demande s'il ne vaudrait pas mieux renvoyer à la notion de mesure préventive. Le règlement grand-ducal pris sur base de l'article 5 du Projet disposera que la mesure restrictive sera valable sur une durée de 60 jours sauf prorogation dûment motivée de 30 jours. Dans ce contexte, la Chambre de Commerce s'interroge sur plusieurs points. Tout d'abord, le commentaire de l'article 5 explique que les « mesures seraient imposées simultanément au début des discussions et négociations au sein de l'ONU ou de l'Union européenne ». Pour la Chambre de Commerce, cette formulation n'emporte pas suffisamment de précision et donc de sécurité juridique quant à son point de départ et elle demande donc à ce que des clarifications soient apportées. Ensuite, en cas de désapprobation de l'ONU ou de l'Union européenne, il faudrait prévoir que les mesures nationales préventives deviennent automatiquement caduques, à supposer que de telles mesures puissent être prises. La Chambre de Commerce renvoie à cet égard à sa compréhension de l'article 1 quant aux mesures nationales. Si, au contraire, le Luxembourg reçoit approbation de l'ONU ou de l'Union européenne et qu'il faut alors faire usage de la procédure classique prévue à l'article 4, il y aurait lieu de préciser le sort des mesures temporaires de l'article 5 pour le temps où elles sont encore valables. Y aura-t-il cohabitation de deux textes pour une courte période ? Le texte pris sous l'article 4 reprendra-t-il à la lettre le contenu substantiel du texte du règlement grand-ducal pris sous l'article 5 ? 4 Article 32 de la Constitution : «