Projet de loi instaurant un mécanisme de règlement des différends fiscaux. Madame la Présidente, Comme suite à ma lettre du 10 avril 2019, j'ai l'honn

LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Madame la Présidente du Conseil d'État Luxembourg Luxembourg, le 12 juin 2019 Personne en charge du dossier: Jean-Luc Schleich lik 247 - 82954 SCL : L 5607 — 701 / sp V/réf. 53.346 Doc. parl. 7431 Objet : Projet de loi instaurant un mécanisme de règlement des différends fiscaux. Madame la Présidente, Comme suite à ma lettre du 10 avril 2019, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis de la Chambre de commerce sur le projet de loi sous rubrique. Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement John Dann Directeur 43, boulevard F.-D. Roosevelt L- 2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernementiu www.luxembourg.lu CHAMBRE DE COMMERCE Luxembourg, le 4 juin 2019 LUXEMBOURG Objet : Projet de loi n°7431 instaurant un mécanisme de règlement des différends fiscaux. (5276PMR) Saisine : Ministre des Finances (15 avril 2019) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Le Projet de loi sous avis (ci-après, le « Projet ») vise à transposer en droit interne la directive (UE) 2017/1852 du Conseil du 10 octobre 2017 concernant les mécanismes de règlement des différends fiscaux dans l'Union européenne (ci-après, la « Directive 2017/1852 »). La Directive 2017/1852 contribue ainsi à la mise en œuvre de l'action 14 du plan BEPS1 de l'OCDE relative à l'amélioration de l'efficacité des mécanismes de résolution des conflits fiscaux. Il est vrai que les procédures d'accord amiables jusque-là disponibles sous les conventions préventives de double imposition « traditionnelles » ou autres comportaient pas mal de lacunes en termes d'accès, de durée et d'issue de la procédure. C'est donc favorablement que la Chambre de Commerce accueille le Projet, d'autant que la transposition est fidèle au texte de la Directive 2017/1852, à quelques exceptions près2. En prévoyant les modalités de règlement des différends, et surtout, en leur donnant un cadre temporel strict, il participe à renforcer la sécurité juridique indispensable pour maintenir un climat d'investissement favorable aux opérateurs actifs à l'international (et sur le plan purement national). La sécurité juridique, qui requiert, par essence, de la précision, n'est cependant pas parfaite dans le Projet, principalement au niveau des termes employés, comme en témoignent les exemples qui suivent. A. Définition circulaire du terme « différend » visé sous l'article 2, paragraphe l er,

1. f)du Projet La définition de « différend » est circulaire puisque ce terme est défini comme « tout fait générateur de différends (...)». Cette définition peut mener à confusion dans la mesure où le terme « différend » se définit par lui-même (le différend) et par sa cause (le fait générateur du différend). La question se pose donc de savoir si le terme différend vise la double imposition ellemême ou un élément générateur d'une double imposition (comme par exemple une imposition ou une décision administrative), ce qui n'est pas nécessairement la même chose. Cette confusion est entretenue à la lecture de : l'article 3, paragraphe 3 du Projet Selon cet article « La réclamation est introduite dans un délai de trois ans à compter de la réception de la première notification de la mesure qui entraîne ou entraînera le différend ». Pour la Chambre de Commerce, définir le différend par « le fait générateur du différend », n'aurait pas de sens dans ce contexte et ne pourrait conduire qu'à des 2 Acronyme anglais pour 'Base Erosion and Profit Shifting". Voir infra. CHAMBRE DE COMMERCE 2 LUXEMBOURG problèmes d'interprétation et donc générer de l'insécurité juridique. Toujours à propos de l'article 3, paragraphe 3 du Projet, il y aurait lieu de préciser la notion très large de « mesure qui entraîne ou entraînera le différend ». Puisqu'il s'agit du point de départ de la computation d'un délai, il est important qu'il soit clairement défini. La Chambre de Commerce s'interroge par ailleurs quant à savoir si la mesure (qui reste à préciser) doit être luxembourgeoise ou s'il peut s'agir d'une mesure étrangère, postérieure à une imposition luxembourgeoise. En outre, dans la mesure où ce délai de 3 ans court à dater de la notification de la mesure « qui entraîne ou entraînera le différend », il est difficile de conceptualiser comment le délai de 3 ans peut commencer à courir pour un différend qui n'existe pas encore ou pour une double imposition dont on ne peut avoir raisonnablement connaissance. Faut-il conclure de cette disposition que le délai de trois ans coure à partir du moment où le contribuable a connaissance de la double imposition, rétroactivement à dater de la réception de la première des deux impositions créant la double imposition à l'origine du différend ? Une telle solution, qui résulterait d'une interprétation littérale de l'article 3, serait créatrice d'insécurité. l'article 16, paragraphe 1er du Projet L'article 16, paragraphe 1er du Projet prévoit que « Lorsqu'une mesure à l'origine d'un différend devient définitive (...) ». A nouveau, dans cette phrase, définir le différend par « le fait générateur du différend », n'est pas approprié puisque la mesure à l'origine d'un différend est nécessairement le fait générateur de celui-ci et ne peut conduire, en pratique, qu'à des problèmes d'interprétation. A propos de l'article 16 du Projet, il y aurait lieu par ailleurs de préciser ce que les auteurs entendent par « mesure à l'origine d'un différend » et par « définitive ». L'article 16, paragraphe 3 du Projet mentionne « la décision administrative qui est à la base du différend ». Faut-il en déduire que la « mesure à l'origine d'un différend » vise d'autres hypothèses et non uniquement la décision administrative à la base du différend ? Le cas échéant, la Chambre de Commerce estime qu'il serait utile de préciser lesquels. Dans le cas contraire, les mêmes expressions devraient être utilisées uniformément à travers le Projet. B. Le « fait nouveau » visé sous l'article 16 du Projet L'article 16 du Projet, en son paragraphe 1er, prévoit que « Lorsqu'une mesure à l'origine d'un différend devient définitive, cela n'empêche pas la personne concernée de recourir à la procédure de règlement des différends prévue par la présente loi. L'accord amiable visé à l'article 4 et la décision définitive visée à l'article 15 sont à considérer comme fait nouveau au sens du paragraphe 222 de la loi générale des impôts, y compris en cas d'expiration du délai de prescription et indépendamment de ce que l'accord amiable ou la décision définitive est susceptible d'aboutir à un montant d'imposition plus ou moins élevé que celui découlant de la mesure à l'origine du différend ». Or, la loi modifiée générale des impôts du 22mai 19313 ne définit pas le terme « fait nouveau ». La jurisprudence le décrit comme suit: « La notion de « neue Tatsache » englobe « tout fait ou acte quelconque qui est susceptible de constituer isolément ou ensemble avec d'autres faits ou actes une base d'imposition de l'impôt en cause (...)4 ». Toutefois, on peut se 3 « Abgabenordnung » ou « AO ». < Cour adm. 4 juillet 2013, n° 31724C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Impôts, n° 827. CHAMBRE DE COMMERCE 3 LUXEMBOURG demander si un accord ou une décision peut être un fait au sens du paragraphe 222 AO. Afin d'éviter cette insécurité juridique et de permettre la mise en œuvre de toutes les conventions d'accord amiable et des décisions définitives, la Chambre de Commerce recommande de modifier l'alinéa 1er de l'article 16 comme suit (inspiré par la disposition allemande du paragraphe 175a AO) : « Lorsqu'une mesure à l'origine d'un différend devient définitive ou que le délai de prescription a expiré, cela n'empêche pas la personne concernée de recourir à la procédure de règlement des différends prévue par la présente loi. Un bulletin d'impôt doit être émis, rectifié ou modifié dans la mesure où cela est nécessaire pour la mise en œuvre d'un accord amiable visé à l'article 4 et la décision définitive visée à l'article 15. » En principe, un accord amiable et une décision définitive sont exécutoires nonobstant les délais prévus par le droit luxembourgeois. Pour assurer la mise en œuvre d'accords amiables et contraignants en vertu du droit international, le cours de la prescription doit être suspendu en droit luxembourgeois. La suspension n'est pas subordonnée à une demande de la personne concernée. La suspension intervient également si la procédure amiable n'est engagée qu'après l'expiration du délai de prescription prévue par le droit luxembourgeois. Sécurité juridique va souvent de pair avec prévisibilité juridique. Sur ce plan également, la Chambre de Commerce regrette que le Projet ait été déposé à moins de trois mois de la date prévue pour l'entrée du Projet. La Chambre de Commerce rappelle, une fois encore, l'importance pour les différents acteurs de pouvoir anticiper les changements. De même, le manque de prévisibilité s'observe également au niveau du champ d'application limité du Projet, certes conforme à la Directive 2017/1852 mais qui aurait pu être étendu à d'autres traités. En effet, ladite directive instaure une procédure contraignante' à suivre uniquement en cas de conflits survenant au sujet de l'application et/ou l'interprétation (
2. i)des traités préventifs de double imposition conclus entre Etats membres ou (
3. ii)de la convention relative à l'élimination des doubles impositions en cas de correction des bénéfices d'entreprises associées du 23 juillet 1990 (ci-après, la « Convention 90/436/CEE ») après avoir tenté de parvenir à un accord par une des formes de règlement alternatif des différends telles la conciliation ou la médiation. Les différends découlant de l'interprétation et de l'application d'accords et de conventions conclus par le Luxembourg avec un ou plusieurs États non-membres de l'Union européenne sont donc exclus du champ d'application du Projet'. La Chambre de Commerce estime qu'il serait opportun de couvrir tant les différends découlant de l'interprétation et de l'application d'accords et de conventions conclus par le Luxembourg avec un ou plusieurs États membres de l'Union européenne qu'avec des Etats nonmembres de l'Union européenne, et que pour des raisons de sécurité juridique et d'égalité, les procédures soit, autant que faire se peut, uniformisées, notamment en termes de délais. Remarque : le considérant