Projet de loi 7514 portant modification : 10 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° de l'article 2045 du code civil ; 3° de la loi du 1

LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère de l'Intérieur Projet de loi 7514 portant modification : 10 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° de l'article 2045 du code civil ; 3° de la loi du 11 juillet 1957 portant réglementation du camping ; 4° de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux; 5° de la loi modifiée du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes ; 6° de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 ; 7° de la loi modifiée du 8 avril 2018 sur les marchés publics l. Amendements gouvernementaux Remarques liminaires Le projet de loi n° 7514 a été déposé le 15 janvier 2020 à la Chambre des députés, le Conseil d'Etat a été saisi le 21 janvier 2020 et a rendu son avis le 16 juillet 2021. Il y avait émis diverses observations et huit oppositions formelles. Pour y répondre, des amendements parlementaires ont été soumis le 10 janvier 2022. Le Conseil d'Etat a rendu son avis complémentaire en date du 31 mai 2022 dans lequel il a pu lever les oppositions formelles tout en en formulant cinq nouvelles. Pour y répondre le projet de loi n° 7514 est amendé par la présente série d'amendements gouvernementaux. A titre de précision, la référence faite aux articles procède de la renumérotation issue du texte coordonné du 10 janvier 2022 (amendements parlementaires). * La première opposition formelle concerne l'article 3 du projet de loi qui prévoit d'ajouter un nouvel article 19bis à la loi communale ayant pour objet d'y introduire le vote par procuration au sein du conseil communal assortie d'une instruction de vote. Le Conseil d'Etat estime que les modalités d'exercice y relatives ne sont pas réglées de manière assez précises et conclut à une insécurité juridique. La deuxième opposition formelle a trait à l'article 14 du projet de loi ajoutant à la loi communale un nouvel article 50bis qui consacre le vote par procuration au sein du collège des bourgmestre et échevins, par analogie à l'article 19bis précité. Le Conseil d'Etat émet les mêmes critiques quant au vote par procuration lié. La troisième opposition formelle résulte d'une incohérence entre les articles 56 et 104 du projet de loi qui ont pour objet de régler la transition de la transmission en format papier vers la transmission électronique des délibérations des autorités communales au ministre de l'Intérieur. La quatrième opposition formelle concerne l'article 107 nouveau de la loi communale dont le paragraphe 5 avait pour objet d'introduire dans la procédure de transmission obligatoire des délibérations du conseil communal et du collège des bourgmestre et échevins une attestation de nonsuspension ou de non-annulation par le ministre de l'Intérieur lorsque celui-ci estime qu'une mesure de tutelle administrative ne s'impose pas. Le Conseil d'Etat exprime dans son avis complémentaire que cette disposition est superfétatoire et de surcroît donne lieu à des insécurités juridiques, considérant que la faculté du ministre est réglementée de manière imprécise. La dernière opposition formelle est liée à la troisième opposition formelle soulevée ci-dessus et concerne l'incohérence entre les articles 56 et 104 du projet de loi. Finalement, les auteurs du projet de loi souhaitent encore donner une précision par rapport à l'observation du Conseil d'Etat émise à l'endroit de l'article 104 nouveau, paragraphe 1, alinéa 4 qui prévoit que le ministre, dispose d'un délai d'un mois à partir de la transmission initiale pour demander des documents complémentaires tandis que le délai de transmission du complément dont dispose la commune, court à partir de la réception de la demande. Ainsi, le Conseil d'Etat comprend que le point de départ des délais est différent, sauf dans le cas d'une transmission électronique où la transmission et la réception sont instantanées. Les auteurs du projet de loi estiment toutefois qu'il n'y a pas d'incohérence avec le terme « transmission ». Le dictionnaire « Le Robert » définit le terme « transmission » comme étant une « action de faire connaitre » et le terme « transmettre » comme le fait « de faire passer d'une personne à une autre (un écrit, des paroles etc.) ; faire changer de lieu en vue d'une utilisation ». Il en résulte que la transmission est accomplie seulement une fois que le destinataire aura réceptionné l'écrit, le cas échéant, la délibération. Toute autre conception enlèverait le sens au contrôle de la gestion des communes par le mécanisme de la transmission obligatoire alors que le ministre doit avoir au moins être mis en mesure de prendre connaissance d'une délibération une fois qu'elle lui est parvenue, avant qu'elle ne devienne exécutoire, et de réagir, le cas échéant, par une mesure de tutelle administrative en cas d'illégalité ou de contrariété à l'intérêt général. Les délais pour une suspension ou une annulation ne peuvent courir qu'à partir du moment où le ministre détient la délibération. Les auteurs du projet de loi se réfèrent encore au commentaire de l'article 29 du projet initial concernant la certification du caractère exécutoire d'une délibération'. Amendement 1 A l'article 3 du projet de loi, l'article 19bis nouveau est modifié comme suit : 1' Le paragraphe ler est modifié comme suit :

1. a)A l'alinéa 1", les termes «, avec ou sans instruction de vote » sont supprimés.
2. b)L'alinéa 2 est supprimé. 2° Le paragraphe 2 est modifié comme suit :
3. a)A l'alinéa 2, les termes «, est horodatée » sont insérés entre les termes « écrit » et « et ».
4. b)L'alinéa 4 est remplacé par deux alinéas nouveaux qui prennent la teneur suivante : « Une copie de la délégation est immédiatement transmise au bourgmestre ou à son remplaçant. Les délégations qui ne sont pas conformes au présent article sont écartées par le conseil communal à la majorité des suffrages. Une copie de chaque délégation est annexée au procèsverbal. Les membres du conseil communal peuvent prendre inspection de la délégation. ». 1 Doc. Parl. N°7514, p. 23: « Après l'accomplissement de l'obligation de transmission, le collège des bourgmestre et échevins peut certifier le caractère exécutoire des délibérations du conseil communal ou du collège. (...) II est évident que le certificat ne peut être émis qu'une fois que le ministre a reçu l'acte. » 2 Commentaire de l'amendement 1 Point 1° Le Conseil d'Etat relève dans son avis complémentaire du 31 mai 2022 des observations relatives à l'instruction de vote et les modalités d'un tel vote. Il émet une opposition formelle pour faute de ne pas avoir déterminé les contours du vote lié, entrainant ainsi une insécurité juridique. Afin de permettre au Conseil d'Etat de lever son opposition, le vote par procuration avec instruction de vote est abandonné de sorte que la délégation constitue un transfert pur et simple du droit de vote à un autre conseiller. Ainsi le membre délégataire exerce le droit de vote comme il l'entend. La suppression à l'article 19bis nouveau, paragraphe 1", de l'alinéa 2 est la conséquence de l'abandon de l'instruction de vote. Point 2°, lettre
5. a)Le paragraphe 2, alinéa 2 de l'article 19bis prévoit qu'un conseiller ne peut être porteur que d'une seule procuration. Or le Conseil d'Etat a été amené à se poser une série de questions relatives à cette limitation. En effet, si un conseiller devait recevoir plusieurs délégations, laquelle devrait-il considérer si elle n'est pas datée ? Afin de répondre aux questionnements, les auteurs du projet de loi proposent d'adapter l'alinéa en question et de préciser que la délégation doit être horodatée afin de pouvoir établir l'ordre chronologique dans lequel les délégations ont été données dans l'hypothèse ou un même conseiller en recevrait plus d'une. Point 2°, lettre
6. b)Dans son avis complémentaire du 31 mai 2022, le Conseil d'Etat avait soulevé un nombre d'observations relatives au paragraphe 2, alinéa 4 du nouvel article 19bis. Le projet de loi prévoyait qu'une copie de la délégation devait être transmise au bourgmestre ou à son remplaçant avant l'ouverture de la séance, signifiant qu'aucune délégation ne pouvait avoir lieu en cours de séance. Par ailleurs, il revenait au bourgmestre de se prononcer sur la validité de la délégation. Considérant que la disposition en question soulevait des difficultés pratiques, les auteurs du projet de loi proposent de remplacer l'alinéa en question afin, d'une part, d'abandonner l'exigence que la copie parvienne au bourgmestre avant l'ouverture de la séance, ainsi les délégations peuvent être faites à tout moment, même au cours de la séance et, d'autre part, il appartiendra au conseil communal de décider sur la régularité formelle des délégations et, le cas échéant, de les écarter. L'alinéa 4 nouveau précise également, comme le Conseil d'Etat l'a préconisé dans son avis, qu'une copie des délégations est à joindre au procès-verbal de séance. Finalement, le paragraphe 2 est complété par un dernier alinéa permettant ainsi aux membres du conseil communal de prendre inspection des délégations. Amendement 2 A l'article 14 du projet de loi, l'article 50bis nouveau est modifiée comme suit : 1° Le paragraphe ler est modifié comme suit :
7. a)A l'alinéa 1.er, les termes «, avec ou sans instruction de vote » sont supprimés.
8. b)L'alinéa 2 est supprimé. 2° Le paragraphe 2 est modifié comme suit :
9. a)A l'alinéa 2, les termes «, est horodatée » sont insérés entre les termes « écrit » et « et ».
10. b)L'alinéa 4 est remplacé par deux alinéas nouveaux qui prennent la teneur suivante : 3 « Une copie de la délégation est immédiatement transmise au bourgmestre ou à son remplaçant. Les délégations qui ne sont pas conformes au présent article sont écartées par le collège des bourgmestre et échevins à la majorité des suffrages. Une copie de chaque délégation est annexée au procès-verbal. Les membres du collège des bourgmestre et échevins peuvent prendre inspection de la délégation. ». Commentaire de l'amendement 2 Il est renvoyé au commentaire de l'amendement 1. Amendement 3 A l'article 28 du projet de loi, article 104 nouveau, le paragraphe ler est modifié comme suit : 10 A l'alinéa 2, la dernière phrase est remplacée par la phrase suivante : « Un règlement grand-ducal détermine le contenu minimal des délibérations à transmettre ainsi que le type et, le cas échéant, le contenu minimal des documents à annexer. ». 2° L'alinéa 5 est remplacé comme suit : « La transmission est effectuée par voie électronique. En cas d'interruption imprévue et exceptionnelle du système informatique de transmission électronique, la transmission peut être effectuée par la voie postale ou par porteur. ». Commentaire de l'amendement 3 Point 1° L'article 28 du projet de loi introduit un nouvel article 104 dans la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 qui concerne la transmission obligatoire de certaines délibérations du conseil communal et du collège des bourgmestre et échevins pour qu'elles deviennent aussitôt exécutoires. Afin de s'assurer d'une transmission complète l'article 104 précise que la transmission comporte le texte intégral des délibérations, les documents annexes, et les avis et les approbations d'une autre autorité de l'Etat requis par la loi, nécessaires à l'appréciation de la légalité et de la non-contrariété à l'intérêt général des délibérations par le ministre. Dans le but de donner un effet utile à cette disposition, le projet de loi prévoit un règlement grand-ducal qui déterminera le contenu minimal des délibérations et le type et le contenu minimal des documents annexes, permettant ainsi aux communes de connaître les éléments essentiels de fait et de droit, nécessaires au contrôle de légalité et de non-contrariété à l'intérêt général des délibérations effectué par l'autorité supérieure et de s'y référer lors de la transmission des délibérations concernées afin de présenter des dossiers complets, exécutoires dès la transmission initiale pour éviter des demandes de complément de transmission. Dans son avis complémentaire du 31 mai 2022, le Conseil d'Etat s'est demandé quel est la teneur dudit règlement grand-ducal et s'il ne devait que déterminer les types de documents annexes à transmettre, il conviendrait peut-être mieux de recourir à la rédaction d'une circulaire ministérielle. Bien que le raisonnement du Conseil d'Etat peut être compris, les auteurs du projet de loi ne souhaitent pas suivre sa proposition et maintiennent la disposition afférente dans le projet de loi. En effet, le règlement grand-ducal visé n'a pas seulement comme objet de déterminer le « type » des documents à annexer, mais bien le contenu minimal des délibérations et des autres documents annexes nécessaires au contrôle de légalité et de la non-contrariété à l'intérêt général. Les auteurs du 4 projet de loi sont convaincus que le règlement grand-ducal est l'acte le plus adéquat pour des raisons de transparence, d'objectivité et de prévisibilité. Toutefois, la disposition en question est précisée afin que le règlement grand-ducal puisse également déterminer le contenu minimal des délibérations, nécessaire pour en effectuer le contrôle dans les conditions précitées. Point 2° A l'article 104 nouveau, paragraphe ler, l'alinéa 5 prévoyait que la transmission pouvait être effectuée par voie postale, par porteur ou par voie électronique. Toutefois, l'article 56, alinéa 2, du projet de loi, quant à lui, édictait une disposition transitoire disposant que dans un délai de deux ans suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, la transmission électronique devenait obligatoire. Il est à préciser que la transmission électronique sera la seule à être admise à l'avenir pour la soumission des délibérations, toutefois, et afin d'offrir un temps d'adaptation aux communes, d'une part, et au ministère de l'Intérieur, d'autre part, les auteurs ont souhaité prévoir une disposition transitoire afin que les communes puissent s'accommoder au mode de transmission précité. Le Conseil d'Etat relève dans son avis que l'articulation entre les articles 28 et 56 du projet de loi suscite une incohérence, voire même une contradiction, source d'insécurité juridique et à laquelle il s'oppose formellement. Le présent amendement suit la recommandation du Conseil d'Etat, ainsi la phrase « La transmission est effectuée par la voie postale, par porteur ou par voie électronique. » est remplacée par « La transmission est effectuée par voie électronique. ». Afin de pallier l'incohérence soulevée, et par analogie à la modification de l'article 104 nouveau, paragraphe ler, alinéa 5, l'article 56 du projet de loi (nouvel article 57, suite à l'amendement 7) est également adapté dans le sens, tel que proposé par le Conseil d'Etat dans son avis du 31 mai 2022. Cette modification est à retrouver dans le texte coordonné, étant donné qu'il s'agit d'une proposition de texte, un amendement formel n'est pas nécessaire. Par ailleurs, le Conseil d'Etat a attiré les auteurs sur les risques liés à l'instauration d'un régime purement électronique sans possibilité de recours à d'autres voies telle que la voie postale. Il a suggéré de compléter l'article 104 nouveau, paragraphe 1, alinéa 5 en s'inspirant de l'article 6 de la loi du 23 décembre 2016 concernant le Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. Les auteurs du projet de loi suivent l'avis du Conseil d'Etat et remplacent l'alinéa 5 en prévoyant une solution pour pallier les cas éventuels d'interruption du système informatique utilisé pour la transmission électronique. Ainsi, le cas échéant, la transmission pourra avoir lieu en recourant aux moyens traditionnels, à savoir par courrier ou par porteur. Amendement 4 A l'article 28 du projet de loi, l'article 107 nouveau est modifié comme suit : 1' Au paragraphe 2, alinéa 1", les termes « actes visés » sont remplacés par les termes « délibérations visées ». 2° Le paragraphe 5 est abrogé. 5 Commentaire de l'amendement 4 Points 1° Le Conseil d'Etat a constaté dans son avis qu'une divergence terminologique existait entre les articles 104 et 105 nouveaux et les articles 106 et 107 nouveaux pour ce qui concerne l'utilisation des termes « délibérations » et « actes ». Il précise que, même « si, en pratique, la délibération et l'acte ou la décision qui en résulte sont probablement indissociables, il serait néanmoins indiqué d'harmoniser davantage encore les termes employés ». Les auteurs du projet de loi tiennent toutefois à ajouter que cette adaptation est seule nécessaire à l'endroit de l'article 107 nouveau, paragraphe 2, alinéa ler, étant donné qu'il fait expressément référence aux seules actes visés à l'article 105 nouveau qui concerne les délibérations prises par le conseil communal et le collège des bourgmestre et échevins. Par ailleurs, il convient de préciser que l'article 107 nouveau ne vise pas seulement les délibérations, mais aussi, et notamment, les actes pris par le bourgmestre ou encore le receveur2, qui ne revêtent pas, à proprement dit, la forme d'une délibération. Point 20 Le paragraphe 5 de l'article 107 nouveau instaurait la possibilité pour le ministre de l'Intérieur d'établir un document certifiant que les actes transmis par les communes ne seront ni suspendus ni annulés afin qu'elles aient une certitude quant au sort réservé aux actes ainsi transmis. Selon le Conseil d'Etat, la disposition visée était superfétatoire et soulevait un nombre de questions pratiques pouvant conduire à des divergences d'interprétation et suscitant ainsi une insécurité juridique, raison pour laquelle il s'est formellement opposé au paragraphe 5. Face aux imprécisions soulevées, les auteurs entendent les observations émises et abrogent le paragraphe concerné. Amendement 5 A l'article 30 du projet de loi, article 107bis nouveau, paragraphe 3, alinéa ler, la dernière phrase est remplacée comme suit : « Un règlement grand-ducal détermine le contenu minimal des délibérations à transmettre ainsi que le type et, le cas échéant, le contenu minimal des documents à annexer. ». Commentaire de l'amendement 5 Il est renvoyé aux explications de l'amendement 3, point 10. 2 Article 151 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 tel qu'il résulte du projet de loi 7514 : « Les débiteurs qui n'ont pas payé dans le délai prévu à l'article 150 sont portés par le receveur sur un relevé qu'il certifie conforme aux rôles et aux titres. Il constitue la contrainte » 6 Amendement 6 A la suite de l'article 50 du projet de loi, est inséré un chapitre 6 nouveau à l'intitulé suivant : « Chapitre 5 — Modification de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif ». Amendement 7 A la suite de l'article 50 du projet de loi, sous le chapitre 5 nouveau, est inséré un nouvel article, libellé comme suit : « Art. 51. A l'article 100 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, le paragraphe 2 est abrogé. ». Commentaire des amendements 6 et 7 Le projet de loi initial introduisait les articles 110 et 111 nouveaux dont l'objet était d'introduire des mesures relatives aux recours. Toutefois, dans son avis du 16 juillet 2021, le Conseil d'Etat avait relevé que l'article 110 précité ne faisait que reprendre en substance l'article 107 de la loi communale en vigueur, qui, depuis l'entrée en vigueur de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, est devenu superfétatoire. Se ralliant à l'avis du Conseil d'Etat, la Commission des Affaires intérieures et de l'Egalité entre les femmes et les hommes a supprimé les articles 32 et 33 du projet de loi initial. Toutefois, afin de supprimer le régime procédural dérogatoire complètement, le Conseil d'Etat relève dans son avis complémentaire du 31 mai 2022 à juste titre qu'il convient encore de procéder à l'abrogation du paragraphe 2 de l'article 100 de la loi précitée du 7 novembre 1996. Pour répondre à l'avis du Conseil d'Etat, les auteurs du projet de loi ajoutent au dispositif un chapitre 6 nouveau et un article 51 nouveau, dont l'objet est de modifier la loi précitée du 7 novembre 1996, tel que préconisé. Suite aux ajouts précités, les chapitres et articles subséquents sont à renuméroter. Amendement 8 L'article 56 du projet de loi (nouvel article 57) est complété par un dernier alinéa qui prend la teneur suivante : « Les recours introduits devant la Cour administrative par les autorités communales à l'encontre d'une décision d'annulation ou de refus d'approbation du Grand-Duc ou du ministre de l'Intérieur sont transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure. ». Commentaire de l'amendement 8 L'amendement 8 introduit dans le dispositif une disposition transitoire qui vise à régler le sort des affaires pendantes devant la Cour administrative, faisant suite à l'avis du Conseil d'Etat. 7 Amendement 9 L'article 57 du projet de loi (nouvel article 58) est remplacé comme suit : « Art. 58. La présente loi entre en vigueur le premier jour du mois qui suit celui de sa publication au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. ». Commentaire de l'amendement 9 L'article 57 du projet de loi (nouvel article 58) est modifié pour assurer une entrée en vigueur rapprochée de la publication, étant donné que les travaux préparatoires nécessaires à une bonne application de la loi dès son entrée en vigueur continuent d'aller bon train et pourront être achevés pendant la durée restante de la procédure législative. 8 II. Texte coordonné Les amendements se présentent comme suit : Texte italique et souligné : ajouts suite à l'avis complémentaire du 31.05.22 du Conseil d'Etat, legistique Texte souligné : ajouts des auteurs du projet de loi Texte barré : suppressions Suite aux amendements l'intitulé du projet de loi est adapté comme suit : « Projet de loi n° 7514 portant modification : 1' de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° de l'article 2045 du eecieCode civil ; 3' de la loi du 11 juillet 1957 portant réglementation du camping ; 40 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux ; 5° de loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif ; 6° de la loi modifiée du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes ; 70 de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 ; 8° de la loi modifiée du 8 avril 2018 sur les marchés publics; 9° de loi modifiée du 24 juin 2020 portant introduction de mesures temporaires relatives à la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et à la loi modifiée du 27 mars 2018 portant organisation de la sécurité civile dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 » Chapitre 1" — Modification de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 Art. 1". A l'article 11 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, alinéa 1", les termes «, sous l'approbation du ministre de l'Intérieur, » sont supprimés. Art. 2. A l'article 13 de la même loi, l'alinéa ler est remplacé comme suit : « Sauf le cas d'urgence, la convocation se fait par écrit et à domicile au moins cinq jours avant celui de la réunion. Elle mentionne le lieu, le jour et l'heure de la réunion, en contient l'ordre du jour et est publiée par voic d'affichcpar voie d'affiches apposées dans la commune de manière usuelle ainsi que sur le site de la commune. ». Art. 3. A la suite de l'article 19 de la même loi, est inséré un nouvel article 19bis avec la teneur suivante : « Art. 19bis.