Grand-Duché de Luxembourg TRIBUNAL ADMINISTRATIF Cabinet du Président Monsieur le Président de la Cour administrative Nouvel Hémicycle 1, rue du Fort Thüngen L-1499 Luxembourg Luxembourg, le 7 juillet 2020 Conc. : Projet de loi portant 10 portant introduction d'une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-19 ; 2° modifiant 1) la loi modifiée du 25 novembre 1975 concernant la délivrance au public des médicaments ; 2) la loi modifiée du 11 avril 1983 portant réglementation de la mise sur le marché et de la publicité des médicaments ; 3° abrogeant 1) la loi du 24 juin 2020 portant introduction d'une série de mesures concernant les activités sportives, les activités culturelles ainsi que les établissements recevant du public, dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-19 ; 2) la loi du 24 juin 2020 portant introduction d'une série de mesures concernant les personnes physiques dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-19 et modifiant la loi modifiée du 11 avril 1983 portant réglementation de la mise sur le marché et de la publicité des médicaments. Brm : Soit mon avis en annexe aux fins e communication à Madame la Ministre de la Justice Marc Sünnen président du tribunal administratif Grand-Duché de Luxembourg Madame la Ministre de la Justice Sam Tanson 13, rue Erasme Centre Administratif Pierre Werner L-2934 Luxembourg TRIBUNAL ADMINISTRATIF Cabinet du Président Luxembourg, le 7 juillet 2020 Madame la Ministre, Cone. : Projet de loi 10 portant introduction d'une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid19 , 2° modifiant 1) la loi modifiée du 25 novembre 1975 concernant la délivrance au public des médicaments ; 2) la loi modifiée du 11 avril 1983 portant réglementation de la mise sur le marché et de la publicité des médicaments ; 3° abrogeant I) la loi du 24 juin 2020 portant introduction d'une série de mesures concernant les activités sportives, les activités culturelles ainsi que les établissements recevant du public, dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-19 ; 2) la loi du 24 juin 2020 portant introduction d'une série de mesures concernant les personnes physiques dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-19 et modifiant la loi modifiée du 11 avril 1983 portant réglementation de la mise sur le marché et de la publicité des médicaments. J'ai l'honneur de revenir au message de vos services du 3 juillet 2020 me demandant d'émettre mon avis relatif au projet de loi portant notamment introduction d'une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-
- 11 résulte de l'exposé des motifs de ce projet de loi que celui-ci entend, sans adaptation de contenu majeure, fusionner en un seul texte de loi la loi du 24 juin 2020 portant introduction d'une série de mesures concernant les personnes physiques dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-19 et modifiant la loi modifiée du 11 avril 1983 portant réglementation de la mise sur le marché et de la publicité des médicaments et la loi du 24 juin 2020 portant introduction d'une série de mesures concernant les activités sportives, les activités culturelles ainsi que les établissements recevant du public, dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-
- 1 Ces deux dernières lois ayant toutefois été adoptées sans que le législateur n'ait, d'une quelconque façon, tenu compte ou répondu aux observations et objections formulées par le tribunal administratif dans son avis afférent du 9 juin 2020, ce dernier avis est pour autant que de besoin réitéré dans toute sa teneur. A titre de complément et de précision, il convient encore de formuler les observations suivantes : Suite à la promulgation des deux lois précitées du 24 juin 2020, le tribunal administratif a été amené à se pencher concrètement sur la question de l'application et de l'exécution de ces deux lois, en particulier sur la question de l'application matérielle des voies de recours y inscrites, pour parvenir à la conclusion, déjà indiquée dans l'avis du 9 juin 2020, que les voies de recours prévues, et reprises sans aucune amélioration par le présent projet de loi, ne sauraient, en fonction des circonstances, être effectivement appliquées. Or, il convient de souligner que la prévision d'un recours effectif ne se limite pas à prévoir une voie de recours théorique, même présuppose l' effectivité même de ce recours, sous peine d'engager la responsabilité civile de l'Etat-législateur, l'Etat pouvant être tenu responsable des interventions ou omissions législatives fautives'.
- Le tribunal maintient à titre liminaire son avis selon lequel les voies de recours instaurées à l'article 7
(5)et
(6)du projet de loi sont superlëtatoires, voire superflues, et, en tout état de cause, incohérentes par rapport au but poursuivi par les auteurs du projet de loi. 1.1. Il convient en effet de rappeler que les mesures susceptibles de faire l'objet des recours y détaillés, matérialisées par des ordonnances du directeur de la Santé, sont, d'une part, la mise en quarantaine, à leur résidence, des personnes à haut risque d'être infectées par le virus SARSCoV-2 pour une durée de sept jours, renouvelable une fois, et l'isolement, à leur résidence, des personnes infectées par le virus SARS-CoV-2 , assorti d'une interdiction de sortie, pour une durée de deux semaines renouvelable au maximum deux fois, et, d'autre part, le port d'un équipement de protection individuelle. Comme déjà souligné dans l'avis précédent, contrairement par exemple aux décisions de rétention administrative ou d'assignation à résidence, il ne s'agit pas, en l'espèce, de décisions imposées par la contrainte à la personne mise en quarantaine ou placée en isolement, mais de décisions dont le respect est assuré le cas échéant par la possibilité de sanctions pénales telles que prévues à l'article 10
(1)du projet de loi. Il ne s'agit par ailleurs pas de mesures de confmement dans un lieu fermé ou isolé déterminé, mais au domicile même de la personne concernée. En d'autres termes, le respect de ces décisions n'est pas imposé aux administrés visés par la contrainte ou la force publique, mais il leur appartient, en connaissance de cause et sous leur propre responsabilité pénale, de s'y conformer ou non. Si un administré devait considérer que la mesure lui imposée est non fondée ou disproportionnée, il lui sera toujours loisible de discuter la légalité de la mesure devant le tribunal de police compétent pour connaître de l'infraction : il s'ensuit qu'un administré confronté à une ordonnance du directeur de la Santé dispose toujours ainsi indirectement d'un Cass. B. ('" ch.). 28 sept. 2006, Ferrara, Pas.. 2006, n'l. 2 recours effectif : toute personne soumise à une quarantaine ou à une mesure d'isolement qui entendrait ne pas s'y conformer et qui ferait l'objet d'une verbalisation dispose d'une possibilité non seulement de contester la verbalisation dont elle a fait l'objet, mais également la légalité de la mesure imposée. 1.2. Les voies de recours ainsi prévues sont encore incohérentes, voire même dangereuses pour la santé publique. Pour rappel, l'objectif des lois du 24 juin 2020 était de prévenir et de combattre la propagation du COVID-19 ainsi que de limiter les conséquences préjudiciables sur la santé de tout ou partie de la population, notamment au travers des mesures de quarantaine et d'isolement dans le seul but d'éviter que les personnes concernées transmettent le virus à d'autres personnes, les auteurs de ces textes de loi ayant insisté sur la « haute contagiosité du Covid-19 », rendant ces mesures « indispensables pour empêcher une propagation rapide de celui-ci par quelques personnes à un grand nombre de personnes ». L'actuel projet de loi insiste quant à lui sur le nombre croissant de nouvelles infections diagnostiquées chaque jour, augmentation qui ferait craindre l'émergence d'une seconde vague, de sorte à envisager à nouveau des mesures plus restrictives. Il est dès lors incompréhensible que les auteurs du présent projet de loi, sur cette toile de fond, et nonobstant les objections formulées par les différentes autorités judiciaires, aient explicitement maintenu la possibilité pour une personne infectée, ou « à haut risque d'être infectée » qui refuserait de se maintenir en quarantaine ou en isolement - partant une personne présentant un comportement à risque, puisse venir personnellement se défendre en justice : cette possibilité non seulement expose toutes les personnes rencontrées par une telle personne récalcitrante sur son trajet au tribunal à un risque de contagion, mais risque encore d'exposer les magistrats et greffiers concernés à une mise en quarantaine. Au vu d'un tel risque, l'accès aux locaux du tribunal administratif d'une telle personne infectée ou « à haut risque d'être infectées » sera purement et simplement refusé. Aussi, afin d'éviter de telles conséquences, le tribunal propose le texte suivant : « Article 7
(6)- Par dérogation à la législation en matière de procédure devant les juridictions administratives, il ne peut y avoir plus d'un mémoire de la part de chaque partie, y compris la requête introductive. La décision du tribunal administrati f n'est pas susceptible d' appel. La partie requérante peut se faire assister ou représenter devant le tribunal administratif par • un avocat, • son conjoint ou son partenaire au sens de la loi du 9 juillet 2004 relative aux effets légaux de certains partenariats, • ses parents ou alliés en ligne directe, • ses parents ou alliés en ligne collatérale jusqu'au troisième degré inclus, • les personnes exclusivement attachées à son service personnel ou à son entreprise Le représentant s'il n'est pas avocat doit justifier d'un pouvoir spécial. 3 La partie requérante infectée, ou à haut risque d'être infectée, doit se faire représenter conformément au paragraphe ci-avant. Il convient de souligner que comme la disposition actuellement en vigueur ainsi que celle projetée ont, par dérogation au droit commun, renoncé à imposer le ministère d'avocat à la Cour, le texte s'adresse à des personnes ne disposant pas nécessairement des connaissances juridiques utiles : il importe dès lors, plutôt que de procéder par le biais d'un renvoi hermétique à un texte légal, d'énumérer directement dans le texte légal les possibilités de représentation. 1.3. Le délai d'instruction et de prononcé imposé au tribunal relativement aux recours dirieés contre les ordonnances du directeur de la Santé est impraticable. Pour une meilleure compréhension de la problématique, les différentes étapes procédurales à respecter endéans un délai de 3 jours et en conformité avec la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives sont représentées ci-après schématiquement : il Jour I. : Dépôt du recours par le requérant et enrôlement par le greffe du tribunal administratif Communication du recours au ministère de la Justice et fixation d'un délai pour la notification du mémoire en réponse et le dépôt du dossier administrati f relatif à l'ordonnance du directeur de la Santé (par voie électronique) Notification du mémoire en réponse et dépôt du dossier administrati f relati f à l'ordonnance du directeur de la Santé au greffe du tribunal administratif' (en original — en pratique par porteur) Notification du mémoire en réponse et du dossier administratif au requérant ainsi que communication d'une convocation pour l'audience des plaidoiries (par voie postale) JJ Audience de plaidioires JJ Prise en délibéré de l'affaire et rédaction du jugement Jour 3 : Prononcé du jugement Or, le tribunal administratif étant en l'état obligé de procéder pour ses communications avec le requérant par la voie postale, la procédure telle qu'actuellement prévue aura pour conséquence que le requérant ne sera vraisemblablement touché par la convocation pour l'audience publique de plaidoiries qu'après le prononcé du jugement, à moins, qu'afin d'assurer l'effectivité du recours, le tribunal ne décide de passer outre au délai de 3 jours lui imparti, ou alors convoque immédiatement le requérant pour l'audience, c'est-à-dire dès le dépôt du recours, avec pour conséquence que le requérant - à condition que la convocation lui parvienne effectivement avant l'audience - ne prendra connaissance du mémoire de l'Etat et du dossier administratif que lors de l'audience, sans possibilité de demander un report de l'audience, de sorte à être préjudicié dans ses droits de défense. 4 Afin de pallier cet aléa, le soussigné suggère deux possibilités : Soit prévoir, à l'instar de ce qui est prévu en la présente matière en ce qui concerne les voies de recours par-devant les juridictions de l'ordre judiciaire, le recours à la police grandducale aux fins de notification de la convocation, du mémoire en réponse et du dossier administratif, l'effectivité du recours dépendant toutefois alors de la disponibilité et de la célérité de la police. Dans cette hypothèse, il conviendrait d'insérer après l'article 7
(5), 2e paragraphe, la disposition suivante : « La convocation établie par le greffe, ensemble le mémoire en réponse et le dossier administratif sont notifiés par la Police grand-ducale ». Soit prévoir l'obligation pour la partie requérante d'insérer, dans sa requête, des coordonnées de contact (numéro de téléphone, numéro de téléfax, adresse électronique) permettant une prise de contact et une communication sans délais, coordonnées dont le directeur de la Santé devrait en tout état de cause également disposer conformément à l'article 5
(1)10 b) et 5
(1)2° b) du projet de loi sous analyse. Dans cette hypothèse, l'article 7
(5), 2' paragraphe, devrait être complété comme suit : « Par dérogation à la législation en matière de procédure devant les juridictions administratives, la requête contient, sous peine d'irrecevabilité : les noms, prénoms et domicile du requérant, son ou ses numéros de téléphone, numéro de téléfax et/ou adresse électronique copie de l'ordonnance du directeur de la Santé visée par le recours, et l'exposé sommaire des faits et des moyens invoqués. » Nonobstant ces propositions de texte, le tribunal insiste toutefois sur l'impérieuse nécessité de garantir aux magistats devant le cas échéant trancher une telle affaire le temps nécessaire à l'instruction intellectuelle d'un tel recours (le délibéré), à son évacuation matérielle (la rédaction du jugement) et à son prononcé, devant impérativement avoir lieu en audience publique2 : or, le délai actuellement imparti au tribunal n'est pas de nature à lui permettre d'accomplir les étapes de la procédure énumérées ci-avant et de rendre un jugement. Le projet de loi reprend en ce qui concerne les voies de recours prévues à l'encontre des
- sanctions administratives intégralement le contenu de la loi du 24 juin 2020 portant introduction d'une série de mesures concernant les activités sportives, les activités culturelles ainsi que les établissements recevant du public, dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-
- Le tribunal administratif est partant amené à maintenir intégralement la teneur de son avis afférent, et en particulier ses objections relatives à la nécessité imposée au tribunal administratif de statuer endéans 5 jours par rapport aux amendes administratives, cette dérogation au droit commun ne se justifiant aucunement en l'espèce, et n'étant d'ailleurs pas motivée, ni par les travaux parlementaires relatifs à la loi du 24 juin 2020 portant introduction 2 Art. 89 de la Constitution. 5 d'une série de mesures concernant les activités sportives, les activités culturelles ainsi que les établissements recevant du public, dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-19, ni par le commentaire des articles du présent projet de loi. Le gouvernement et le législateur ne sauraient raisonnablement s'inquiéter3 quant aux délais de fixation devant le tribunal administratif, tout en s'évertuant à continuer à multiplier les voies de recours accélérées et urgentes sans tenir compte des nombreuses mises en garde leur adressées, notamment et à l'instar de ses prédécesseurs, par le soussigné. En revanche, il va de soi que le caractère d'urgence doit être maintenu en ce qui concerne les mesures de fermeture administrative, alors qu'il en va de la survie même des établissements concernés. Les suggestions relatives au contenu de la requête et aux modes de notification figurant sous le point 1.
- sont également valables dans le présent contexte. Le soussigné se tient à l'entière disposition des auteurs du projet de loi sous analyse, respectivement des autorités compétentes, pour discuter plus avant des écueils dénoncés cidessus et des possibles remèdes à leur apporter. Veuillez agréer, Madame la Ministre„ \Pexpression de ma très haute considération. , Le Président du tribunal administratif Marc Sünnen 3 Voir Question parlementaire n° 2463 du I er juillet
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