Projet de loi n0 76501 portant introduction du recours collectif en droit de la consommation. - Amendements gouvernementaux. (5593bisSMI) Saisine : Mi

CHAMBER I OF COMMERCE CHAMBRE DES METIERS I— LUXEMBOURG POWER!» BUSINESS Luxembourg, le 27 juin 2022 Objet : Projet de loi n0 76501 portant introduction du recours collectif en droit de la consommation. - Amendements gouvernementaux. (5593bisSMI) Saisine : Ministre de la Protection des consommateurs (11 janvier 2022) Avis complémentaire commun de la Chambre de Commerce et de la Chambre des Métiers Les amendements gouvernementaux sous avis ont pour objet de modifier le projet de loi n°7650 portant introduction du recours collectif en droit de la consommation en vue de transposer la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE (ci-après la « Directive 2020/1828 »). Les chambres professionnelles avaient avisé dans un avis commun en date du 26 février 2021 le projet de loi dans sa version initiale2. Résumé Les chambres professionnelles regrettent que certaines dispositions des présents amendements gouvernementaux (

1. i)vont au-delà des exigences de la Directive 2020/1828 ou (
2. ii)interprètent de manière extensive certains principes y définis. De manière plus générale, elles déplorent la tendance récente dans nombre de projets de loi à la surrèglementation (ou « gold-plating ») en ce que ces projets vont délibérément au-delà des exigences du législateur européen. Cette tendance, en plus de préjudicier à l'harmonisation au niveau européen et à la sécurité juridique, rompt avec la pratique jusqu'alors établie au niveau national d'une transposition stricte des directives dans l'objectif d'assurer le plus simplement possible une parfaite articulation de la norme nationale de transposition avec la norme interne préexistante. Les chambres professionnelles redoutent les effets pernicieux de ces surrèglementations sur la compétitivité des acteurs locaux, et aussi sur l'attractivité du Luxembourg. Quant au fond, les chambres professionnelles : (
3. i)déplorent un champ d'application toujours plus vaste que celui de la Directive 2020/1828, Lien vers les amendements gouvernementaux sur le site de la Chambre de Commerce Cf. avis commun des chambres professionnelles relatif au projet de loi n°7650 portant introduction du recours collectif en droit de la consommation 1 2 CHAMBER] OF COMMERCE g--- D(F-MRn[ !Rn POWER1NG BUSINESS 2 (
4. ii)demandent que seule une entité qualifiée puisse introduire un recours collectif, à l'exclusion du consommateur représentant d'un groupe, et ce sous peine de réduire à néant les dispositions visant à contrôler les entités qualifiées et éviter les abus, (iii) s'opposent à toute publication de décisions judiciaires autres que celles constatant la responsabilité du professionnel et ordonnant des mesures de réparation ou de cessation et demandent dès lors que, en conformité avec la Directive 2020/1828, le jugement définitif sur la recevabilité de l'action ne soit pas soumis à publication, (
5. iv)réaffirment leur attachement à limiter le préjudice réparable dans le cadre d'un recours collectif au seul préjudice matériel, à l'exclusion des préjudices moraux et corporels, par essence individuels et ne se prêtant pas au mécanisme du recours collectif. Finalement, les chambres professionnelles s'opposent fermement à la modification des dispositions transitoires opérée par les présents amendements gouvernementaux, source d'insécurité juridique pour les professionnels. Elles insistent par conséquent pour le rétablissement de la disposition figurant initialement au projet de loi aux termes de laquelle : « le recours collectif ne peut être introduit que si la cause des dommages individuels des consommateurs s'est produite après l'entrée en vigueur du présent livre ». Après consultation de leurs ressortissants, les chambres professionnelles ne peuvent approuver les amendements gouvernementaux sous avis que sous réserve de la prise en compte de leurs observations. Appréciation du projet de loi : Compétitivité de l'économie luxembourgeoise Impact financier sur les entreprises Transposition de la directive Simplification administrative Impact sur les finances publiques Développement durable Légende : ++ + 0 -n.a. n.d. très favorable Favorable Neutre Défavorable très défavorable non applicable non disponible 0 -n .a. 0 + CHAMBER] OF COMMERCE OURG POWERING BUSINESS 3 Contexte Le projet de loi n°7650 envisage de créer au Luxembourg un mécanisme de recours collectif en droit de la consommation sur base des modèles français et belges. Ce mécanisme serait articulé autour d'une procédure en trois phases, avec tout d'abord (
6. i)un jugement sur la recevabilité du recours, puis (
7. ii)un possible règlement extrajudiciaire du litige collectif, et, à défaut d'accord entre parties, (iii) un jugement statuant sur la responsabilité du professionnel, qui devra ensuite être exécuté. A l'époque du dépôt du projet de loi, les chambres professionnelles avaient insisté fortement pour que son adoption et la transposition de la Directive 2020/1828 se fassent concomitamment. ll ne faisait en effet aucun sens d'adopter un projet de loi dans l'urgence tout en sachant que celui-ci devrait être modifié quelques mois après son entrée en vigueur dans le cadre de la transposition de la Directive 2020/1828. Les chambres professionnelles se félicitent donc que la transposition de la Directive 2020/1828, qui doit être effectuée pour le 25 décembre 2022 et appliquée à partir du 25 juin 2023, puisse se faire alors que le projet de loi n°7650 est encore en cours d'instance. La Directive 2020/1828 énonce des règles visant à garantir qu'un mécanisme d'action représentative destiné à protéger les intérêts collectifs des consommateurs soit disponible dans tous les États membres, tout en prévoyant des garanties pour éviter les recours abusifs. L'objectif est de contribuer, par la réalisation d'un niveau élevé de protection du consommateur, au bon fonctionnement du marché intérieur en rapprochant certains aspects des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux actions représentatives. À cette fin, la Directive 2020/1828 tend également à améliorer l'accès des consommateurs à la justice. Dans cette perspective, la Directive 2020/1828 vise à garantir qu'au niveau de l'Union européenne et au niveau national, les consommateurs dans tous les États membres disposent d'un mécanisme procédural efficace et efficient pour les actions représentatives visant à obtenir des mesures de cessation et des mesures de réparation. L'existence d'au moins un mécanisme procédural de ce type pour les actions représentatives doit permettre de renforcer la confiance des consommateurs, de contribuer à une concurrence plus équitable et d'instaurer des conditions homogènes pour les professionnels exerçant leurs activités sur le marché intérieur. Cependant la Directive 2020/1828 ne vise pas à remplacer les mécanismes procéduraux nationaux existants visant à protéger les intérêts collectifs ou individuels des consommateurs. Compte tenu des traditions juridiques des États membres, elle laisse ceux-ci libres de concevoir le mécanisme procédural des actions représentatives requis. Le Luxembourg ne disposant jusqu'alors pas d'un dispositif de recours collectif en droit de la consommation doit donc créer de toutes parts un nouveau mécanisme qui est jusqu'à présent inconnu de son système juridique. Le champ d'application matériel de la Directive 2020/1828 est quant à lui assez large ; il couvre les actions en cessation et en réparation à l'encontre d'infractions commises par des professionnels aux dispositions du droit de l'Union européenne visées à l'annexe l de la Directive 2020/1828 dans de nombreux domaines, tels que le droit de la consommation, les services financiers, le transport aérien et ferroviaire, le tourisme, l'énergie, les télécommunications, l'environnement ou encore la santé. , CHAMBER OF COMMERCE . DURG POWERING BUSINESS 4 Les principaux axes de la Directive 2020/1828 sont les suivantes : A) Des actions représentatives intentées par des entités qualifiées Les États membres doivent veiller à ce que les actions représentatives prévues par la directive puissent être intentées par les entités qualifiées désignées expressément à cet effet. L'entité qualifiée doit être une personne morale constituée conformément au droit national de l'État membre de sa désignation. Elle doit démontrer 12 mois d'activité publique réelle dans la protection des intérêts des consommateurs avant sa demande de désignation. Son objet statutaire doit démontrer qu'elle a un intérêt légitime à protéger les intérêts des consommateurs. Elle doit également poursuivre un but non lucratif, ne pas faire l'objet d'une procédure d'insolvabilité et n'être pas déclarée insolvable. En outre, elle doit être indépendante et ne pas être influencée par des personnes autres que des consommateurs, en particulier par des professionnels, qui ont un intérêt économique dans l'introduction d'une quelconque action représentative, y compris en cas de financement par des tiers. À cette fin, elle doit avoir mis en place des procédures pour prévenir une telle influence ainsi que les conflits d'intérêts entre elle-même, ses bailleurs de fonds et les intérêts des consommateurs. Enfin, l'entité qualifiée doit mettre à la disposition du public, en des termes clairs et compréhensibles, par tout moyen approprié, en particulier sur son site internet, des informations démontrant qu'elle satisfait aux critères énumérés précités et des informations sur les sources de son financement en général, sa structure organisationnelle, de gestion et d'affiliation, son objet statutaire et ses activités. B) L'introduction d'actions représentatives transfrontières La Directive 2020/1828 prévoit que les États membres doivent veiller à ce que les entités qualifiées désignées dans un autre État membre aux fins d'intenter des actions représentatives transfrontières puissent également intenter ces actions représentatives devant leurs juridictions ou autorités administratives. Suivant la Directive 2020/1828, une entité peut être qualifiée pour intenter des actions représentatives nationales de manière exclusivement, ou elle peut être qualifiée pour intenter des actions représentatives à la fois nationales et transfrontières. La distinction entre action représentative nationale et action représentative transfrontière dépend du lieu de l'Etat membre dans lequel l'action est intentée, mais non pas de la considération de lieu de situation du professionnel défendeur, ou des consommateurs. Une action représentative devrait être considérée comme une action représentative nationale même si elle est intentée à l'encontre d'un professionnel domicilié dans un autre État membre et même si des consommateurs de plusieurs États membres sont représentés dans le cadre de cette action représentative. La Directive 2020/1828 prévoit que l'entité qualifiée qui intente une action représentative soit tenue de fournir à la juridiction ou à l'autorité administrative saisie des informations suffisantes sur les consommateurs concernés par l'action représentative, et aussi sur le lieu du fait reproché afin que la juridiction puisse déterminer si elle est compétente et de déterminer aussi qu'elle est la loi applicable. Les États membres doivent aussi veiller à ce que les entités qualifiées aient le droit de demander au moins des mesures de cessation et des mesures de réparation. CHAMBER] î OF COMMERCE 8— Li 1BOURG POWER1NG BUSINESS 5 C) Les informations sur les actions représentatives Par ailleurs, les États membres doivent fixer des règles garantissant que les entités qualifiées fournissent des informations, en particulier sur leur site internet, concernant : • les actions représentatives qu'elles ont décidé d'intenter devant une juridiction ou une autorité administrative ; • l'état d'avancement des actions représentatives qu'elles ont intentées devant une juridiction ou une autorité administrative ; et • les résultats des actions représentatives. D) Reconnaissance des effets des décisions définitives étrangères Les États membres doivent encore veiller à ce que la décision définitive d'une juridiction ou d'une autorité administrative de tout État membre, concernant l'existence d'une infraction portant atteinte aux intérêts collectifs des consommateurs, puisse être utilisée par toutes les parties comme élément de preuve dans le cadre de toute autre action visant à obtenir des mesures de réparation intentée devant leurs juridictions ou autorités administratives nationales contre le même professionnel pour la même pratique; et ce, conformément au droit national en matière d'appréciation des preuves. Considérations générales La Directive 2020/1828 ne vise pas à remplacer les mécanismes procéduraux nationaux existants visant à protéger les intérêts collectifs ou individuels des consommateurs mais prévoit un certain nombre de principes minimaux que doivent respecter ces procédures, tout en laissant aux Etats membres une certaine liberté dans la mise en œuvre de ces principes ainsi que dans le choix d'organiser leurs mécanismes de recours collectifs conformément à leurs traditions juridiques. Par conséquent, à l'inverse de nombreuses autres directives, la Directive 2020/1828 nécessite un réel travail d'interprétation afin de parvenir à une mise en oeuvre pratique des principes y figurant tout en préservant les intérêts de l'ensemble des parties concernées. A cet égard, les chambres professionnelles regrettent que certaines dispositions des présents amendements gouvernementaux vont au-delà des exigences de la Directive 2020/1828 ou interprètent de manière extensive certains principes y définis. Il est proposé d'analyser les amendements gouvernementaux sous avis en distinguant les critiques suivantes : A) Un champ d'application plus vaste que celui de la Directive 2020/1828 Le projet de loi prévoyait dans sa version initiale que le recours collectif pourrait être exercé en cas d'atteinte aux intérêts individuels de plusieurs consommateurs placés dans une situation similaire ou identique subissant un dommage causé par un même professionnel : «
8. a)ayant pour cause commune un manquement à ses obligations légales, relevant ou non du présent Code, ou contractuelles, à l'exception de préjudices résultant de pratiques anticoncurrentielles; ou
9. b)résultant d'un ou de plusieurs manquements constatés dans le cadre d'une action en cessation.» CHAMBEIP OF COMMERCE 1!yriviBouRG POWERING BUSI NESS 6 Par dérogation, le recours collectif était exclu pour les litiges entre les consommateurs et les professionnels dont la surveillance relève de la compétence de la Commission de surveillance du secteur financier ou du Commissariat aux assurances, à l'exception des litiges découlant de manquements dudit professionnel à ses obligations légales relatives aux crédits à la consommation, aux crédits immobiliers ainsi qu'aux contrats à distance portant sur des services financiers. Comme relevé par les auteurs dans l'exposé des motifs, la Directive 2020/1828 impose un champ d'application a minima des recours collectifs, limité aux infractions commises par des professionnels aux dispositions du droit de l'Union européenne visées dans son annexe I. Les chambres professionnelles regrettent que les auteurs des présents amendements gouvernementaux n'aient pas opté pour une transposition à la lettre de la Directive 2020/1828 mais qu'ils aient choisi de maintenir le projet initial portant sur un champ d'application plus vaste. Les présents amendements se contentent de maintenir en effet le champ d'application du projet de loi initial (au-delà de la Directive 2020/1828), tout en élargissant ce champ d'application (conformément à ladite Directive) en matière financière, bancaire et d'assurance aux violations des actes prévus à l'annexe I. Si les chambres professionnelles approuvent le renvoi au champ d'application de la Directive 2020/1828 en matière financière, bancaire et d'assurance, elles déplorent que cette règle de renvoi n'ait pas été suivie pour les autres secteurs économiques. De manière plus générale, elles déplorent la tendance récente dans nombre de projets de loi à la surrèglementation (ou « gold-plating ») en ce que ces projets vont délibérément au-delà des exigences du législateur européen. Cette tendance préjudicie non seulement à l'harmonisation au niveau européen et à la sécurité juridique, mais elle rompt avec la pratique jusqu'alors établie au niveau national d'une transposition stricte des directives dans l'objectif d'assurer le plus simplement possible une parfaite articulation de la norme nationale de transposition avec la norme interne préexistante. Les chambres professionnelles redoutent les effets pernicieux de ces surrèglementations sur la compétitivité des acteurs locaux, et aussi sur l'attractivité du Luxembourg. En effet, en posant comme principe que le champ d'application des recours collectifs soit celui de toutes les situations faisant intervenir un consommateur et un professionnel, les auteurs du présent projet de loi confient in fine aux juges le pouvoir de délimiter le champ d'application des nouvelles dispositions par leur interprétation de la notion de « consommateur ». Il est en effet renvoyé à la jurisprudence relative à l'interprétation des notions de « consommateur » et de « professionnel » pour définir les limites du champ d'application des recours collectifs en droit de la consommation. Or, il découle des commentaires mêmes des articles du projet de loi initial que la notion de consommateur est difficile à appréhender, alors qu'elle peut notamment regrouper les notions de « client », « voyageur », « patient », « passager » ou bien encore d'« utilisateur ». Une telle situation est une source d'insécurité juridique et ne peut pas rencontrer l'approbation des chambres professionnelles. Les chambres professionnelles regrettent dès lors le champ d'application extrêmement large proposé par le projet de loi. Au lieu de limiter, au moins dans un premier temps, compte tenu du CHAMBER] OF COMMERCE LUXE1v1PC)UP(7, POWERING BUSINESS 7 caractère nouveau et atypique de cet instrument dans notre ordre juridique, le champ d'application de ce nouveau dispositif aux seules infractions aux dispositions figurant à l'annexe I de la Directive 2020/2018, le projet de loi tel qu'amendé ouvre en effet une « boîte de Pandore » et sera une source d'incertitudes tant pour les professionnels que pour les consommateurs. Les chambres professionnelles suggèrent dès lors dans un souci de sécurité juridique et de prévisibilité de limiter le champ d'application du projet de loi sous avis aux seules infractions aux dispositions reprises à l'annexe l de la Directive 2020/1828. B) Quelques précisions concernant la qualité pour agir La Directive 2020/1828 prévoit en son article 4 que les États membres doivent veiller à ce que les actions représentatives prévues par la directive puissent être intentées par les entités qualifiées désignées à cet effet par les États membres. Les présents amendements gouvernementaux apportent trois modifications majeures sur ce point par rapport à la version initiale du projet de loi. 1) Homogénéisation de l'action en recours collectif ou en obtention d'une mesure de cessation ou d'interdiction La première modification notable résultant des amendements gouvernementaux sous avis concerne le fait que l'agrément des associations pouvant agir dans ce contexte devient désormais unique. Il concerne désormais l'action en cessation en dehors d'un recours collectif ainsi que l'action pour un recours collectif visant à obtenir soit une mesure de cessation ou d'interdiction, soit une mesure de réparation, soit les deux. L'agrément pour intenter une action en cessation ou en interdiction en dehors d'un recours collectif s'aligne donc sur l'agrément prévu pour intenter un recours collectif. Cette démarche en vue d'assurer une homogénéité en la matière rencontre l'approbation des chambres professionnelles. 2) Homogénéisation des actions nationales et transfrontières Une deuxième modification que les présents amendements gouvernementaux introduisent est de prévoir des critères identiques d'agrément des associations pour devenir une entité qualifiée pour intenter une action nationale ou une action transfrontière. 3) Maintien de la faculté pour le consommateur d'introduire un recours collectif L'une des innovations du projet de loi par rapport aux modèles belges et français, dont il s'inspire, était l'inclusion de la possibilité pour le consommateur d'initier la procédure de recours collectif et d'être représentant du groupe. Dans leur précédent avis les chambres professionnelles avaient critiqué ce point en estimant que seule une entité qualifiée devrait pouvoir introduire un recours collectif, à l'exclusion du consommateur représentant d'un groupe, ceci en vue d'assurer une réelle protection des professionnels contre les recours abusifs ou intentés à la légère. Les chambres professionnelles déplorent que ce point, qui n'est pas prévu par la Directive 2020/1828, n'ait pas été modifié par les présents amendements gouvernementaux. En effet, alors que le projet de loi encadre la désignation en tant qu'entité qualifiée de tout un ensemble de critères assurant le sérieux et l'indépendance de cette entité, il convient de relever que le consommateur intentant directement un recours collectif ne sera pas soumis à ces critères. CHAMBER] OF COMMERCE 1---- LUXEMBOUPG POWERINO BUSINESS 8 Les chambres professionnelles voient ici une faille dans le système alors qu'il sera dès lors facile de contourner et mettre à néant les obligations imposées aux entités qualifiées par la simple désignation d'un consommateur pour introduire un recours collectif. Dans un souci de garantir le sérieux des recours introduits et de prévenir les abus, les chambres professionnelles réitèrent par conséquent leur demande que seule une entité qualifiée puisse introduire un recours collectif, à l'exclusion du consommateur représentant d'un groupe. C) Renforcement du contrôle des conflits d'intérêts potentiels L'article L. 521-1 du Code de la consommation projeté, qui prévoit les conditions de recevabilité d'un recours collectif, contenait dans sa version initiale certaines dispositions visant à s'assurer que le demandeur n'est pas exposé à un conflit d'intérêt, notamment par le biais de son financement. Pour la vérification de la condition de l'absence de conflit d'intérêt, le texte initial précisait que le tribunal vérifierait, lorsque le financement du recours collectif provenait de tiers privés, qu'il soit interdit au bailleur de fonds : «
10. a)d'exercer une influence sur les décisions de procédure prises par le demandeur, y compris en cas de recours à un mode alternatif de règlement des conflits;
11. b)de financer un recours collectif dans le cadre duquel le professionnel est un concurrent du bailleur de fonds ou tient ce dernier en dépendance. » Dans leur avis commun, les chambres professionnelles avaient estimé que ce contrôle du financement et des conflits d'intérêts devrait avoir lieu non seulement lors de la phase de jugement sur la recevabilité de l'action en recours collectif, mais aussi lors des phases ultérieures de la procédure de l'action en recours collectif afin d'éviter toute instrumentalisation de cette procédure. Les amendements gouvernementaux sous avis ont entendu cette préoccupation et prévoient que la question du financement des recours puisse être posée non seulement lors de l'examen de la recevabilité du recours mais aussi durant tout le déroulé de la procédure en cas de « doutes justifiés surgissant à l'égard d'un conflit d'intérêt. » Les chambres professionnelles saluent cet ajout qui permet de s'assurer de l'intention véritable de l'association en question, non seulement au début de la procédure, mais aussi tout au long de celle-ci, et soulignent que cette possibilité de contrôle constitue une garantie aussi bien pour les consommateurs qui sont représentés que pour les défendeurs puisqu'elle permet de s'assurer de l'absence de conflits d'intérêts en la matière. D) Uniformisation des compétences des tribunaux Aux termes des présents amendements gouvernementaux, le tribunal d'arrondissement siégeant en matière commerciale sera désormais seul compétent, que ce soit en matière de recours collectif ou en matière d'action en cessation ou en interdiction. Cette uniformisation est aux yeux des chambres professionnelles à soutenir car elle a pour objectif d'éviter un morcellement du contentieux et devrait permettre d'assurer le développement d'une jurisprudence constante en la matière. CHAMBEiti I OF COMMERCE I-- LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 9 E) Renforcement des obligations d'information Les amendements gouvernementaux sous avis procèdent également à un renforcement des obligations d'information. 1) Obligations d'information des consommateurs concernés aux frais de la partie gui succombe Les amendements gouvernementaux sous avis renforcent les mesures d'information vis-àvis des consommateurs. Alors que certaines mesures de publication étaient jusqu'alors laissées à l'appréciation du juge, elles seront désormais ordonnées d'office. Le professionnel devra donc désormais informer les consommateurs en ce qui conceme toute décision définitive prévoyant des mesures de cessation ou de réparation, ainsi que concernant tout accord homologué. Des informations similaires pèseront également sur le demandeur en ce qui concerne les recours collectifs qu'il aura décidé d'intenter, l'état d'avancement des recours collectifs en cours et les résultats de ceux-ci. 2) Publication désormais obligatoire du jugement sur la recevabilité sur les actions intentées Dans le cadre de la procédure en trois phases distinctes prévue par le projet de loi, il était initialement proposé que le jugement sur la recevabilité devenu définitif serait publié, sauf décision contraire du juge. Les chambres professionnelles s'étaient opposées à la publication d'un tel jugement en raison du risque de confusion que cela pouvait engendrer dans l'opinion publique et du risque subséquent d'atteinte à la réputation du professionnel concerné. En effet, la dissociation de l'examen de la recevabilité et de l'examen au fond présente un danger pour le professionnel mis en cause : même s'il ne porte que sur la recevabilité de l'action, le premier jugement rendu et publié paraît valider la procédure initiée et confère un certain crédit aux plaignants aux yeux de l'opinion publique. Le jugement déclarant l'action recevable, qui ne représente donc qu'un examen formel des conditions pour pouvoir intenter un recours collectif, est susceptible de porter atteinte à la réputation de l'entreprise. En effet, la grande majorité des consommateurs ne sera pas en mesure d'appréhender la nuance particulière à cette procédure entre un jugement sur la « recevabilité d'un recours » du jugement ultérieur appréciant le bien-fondé de la prétention. Il est fort à craindre que cette grande majorité des consommateurs fasse l'amalgame en considérant fautive toute entreprise visée par une action représentative. Il est également indéniable que le risque de voir ce premier jugement publié risque de peser lourd dans la décision des professionnels de transiger, même lorsqu'il est probable que leur responsabilité ne sera pas retenue au terme de la procédure. Or, les amendements gouvernementaux sous avis vont encore plus loin en rendant la publication de ce jugement sur la recevabilité obligatoire, justifiant cette modification par la transposition de l'article 13