Projet de loi n° 7642 portant modification de la loi modifiée du 21 septembre 2006 sur le bail à usage d'habitation et modifiant certaines dispositions du Code civil Avis de la Justice de Paix de Luxembourg Le projet de loi sous avis se présente comme un projet modificatif d'une législation relativement récente, la loi du 21 septembre
- Le présent a trait d'une part aux dispositions du projet ayant trait à la colocation et d'autre part à celles relatives à la fixation du loyer maximal. La disposition de l'article 7 du projet de loi, qui entend redresser une erreur commise (selon le commentaire des articles) lors de la procédure législative ayant mené au vote de la loi du 21 septembre 2006, ne donne en revanche pas lieu à observations de la part de la justice de paix. I. La colocation Le cornmentaire de l'article ler du projet de loi mentionne comme sources d'inspiration de cette institution nouvellement réglementée par la loi des textes belges et français. A l'examen, il semble que le décret belge du 15 mars 2018 relatif au bail d'habitation ait été la principale source de ce volet du projet de loi. Pour ce qui est du champ d'application des futurs articles 2bis à 2sexies de la loi du 21 septembre 2006, il résulte du projet de loi que ceux-ci ne sont applicables que si les conditions de forrne et de fond de l'article 2bis sont réunies : absence d'un lien matrimonial ou de partenariat entre les colocataires et configuration commune minimale du logement comme conditions de fond ; conclusion d'un contrat unique de colocation entre les locataires et le bailleur, prenant obligatoirement la forme écrite, comme condition de forme. Faute d'avoir conclu par écrit un contrat de colocation conforme à l'article 2bis ou faute de remplir les conditions de fond, les parties auront néanmoins conclu un contrat de bail de location conjointe régi, comme les contrats de « colocation » existant actuellement, par les dispositions de droit commun de la loi du 21 septembre 2006 et, au-delà, par les dispositions du Code civil. En revanche, une colocation au sens de l'article 2bis à 2sexies est caractérisée par la solidarité des locataires à l'égard du bailleur et par la possibilité ouverte, en contrepartie, à chacun des locataires de résilier le contrat unilatéralement sous certaines conditions. Les relations des colocataires entre eux font l'objet du futur article 2sexies de la loi de
- Aux termes de ce texte, les colocataires sont censés établir eux-mêmes par écrit un pacte de colocation, dont le contenu minimal est fixé au paragraphe 2 (désigné suite à une erreur matérielle, qu'il convient de redresser, comme «
(4)» dans le projet de loi), lequel s'inspire de l'article 72 du décret belge du 15 mars
- On remarque cependant qu'aucune sanction de l'inobservation de l'obligation de rédiger un pacte de colocation écrit entre colocataires n'est prévue par le texte (luxembourgeois ou belge). Cette lacune devrait de préférence être redressée par la loi, afin d'éviter toute insécurité juridique sur les conséquences de la signature d'un pacte de colocation. Il est à noter également que l'article 74 du décret belge du 15 mars 2018 précise que « Les dispositions contenues aux articles [ayant trait à la colocation] du présent décret sont impératives ». Une précision expresse sur la question importante du caractère impératif du nouveau dispositif législatif pourrait utilement figurer dans la loi qui fait l'objet du présent avis. De même, il semblerait utile que le législateur précise expressément à l'article 2quater quelle est la situation des colocataires restants après la résiliation du contrat de colocation par les autres colocataires. Ainsi, il est précisé dans le projet que le bailleur pourra, sous certaines conditions (résiliation du contrat par la moitié au moins des colocataires), résilier le contrat de colocation en entier. A supposer que le ou les colocataires restants souhaitent continuer d'occuper l'immeuble malgré cette résiliation par le bailleur, pourront-ils se prévaloir de la prorogation légale du contrat de bail ? On notera que le futur article 2b1s, alinéa 3 indique que « sous réserve des dispositions du présent chapitre, les dispositions de la présente loi s'appliquent à la colocation » ; il conviendra que le législateur prenne position sur la question de savoir si, dans l'hypothèse visée, cette référence inclut une référence au droit du locataire à la prorogation du contrat de bail qui a pris fin (art. 12, par. 2 de la loi du 21 septembre 2006), ou s'il convient d'exclure l'application de ce droit, notamment en raison du fait que la garantie que constitue la solidarité de plusieurs locataires n'existe plus pour le bailleur. L'hypothèse inverse mériterait également d'être traitée par une disposition expresse. C'est celle où il reste un seul colocataire après la résiliation unilatérale effectuée par les autres colocataires. La question est alors de savoir si la disposition de l'article 2quater, paragraphe 2 (« Lorsqu'un colocataire souhaite se libérer de ses obligations avant la fin du bail, il doit le notifier simultanément au bailleur et à ses colocataires moyennant un congé de trois mois ») est également applicable à la situation de ce locataire à présent unique, et si par conséquent ce colocataire devenu, peut-être contre son gré, locataire unique — et tenu, en principe, de payer seul le loyer d'un 2 logement initialement loué à plusieurs — peut lui aussi résilier le bail avant terme, et sous quelles conditions.
- La fixation du loyer maximal Le projet de loi sous avis est destiné à constituer une contribution, par la voie de la législation en matière civile, à l'amélioration de la situation des locataires face au problème de l'augmentation constante des loyers depuis de nombreuses années, laquelle dépasse nettement le taux de l'inflation et l'évolution des revenus des locataires, spécialement (mais pas exclusivement) celle des revenus des ménages les moins aisés. En tant que réponse législative en matière civile, le projet de loi ne peut avoir pour objet que le reflet en matière contractuelle (à travers les contrats de bail) d'une situation économique sous-jacente qui se caractérise par le déséquilibre de l'offre et de la demande de logements. Ce déséquilibre dépend, dans le cas du Luxembourg, exclusivement de facteurs économiques bien connus et amplement discutés dans les médias. Le législateur civil est dans son rôle en essayant de veiller, selon des considérations d'opportunité qu'il lui appartient de juger, à ce que les pratiques contractuelles restent équitables et ne favorisent pas l'exploitation excessive du déséquilibre précité au détriment des locataires, sans pour autant sacrifier l'intérêt légitime des bailleurs à obtenir paiement d'un loyer correspondant à l'accord des parties et respectant les normes fixées par la loi. Le projet de loi maintient l'idée de base qui caractérise la législation luxembourgeoise en matière de bail d'habitation depuis au moins 1955, celle de la fixation du revenu maximal qu'un bailleur peut tirer de la location d'un immeuble à ce qui est considéré par le législateur comme constituant « l'intérêt normal » du capital investi dans l'immeuble. Depuis 1955 (pour les « logements d'après-guerre », notion abandonnée en 2006), ce taux d'intérêt du capital investi est de 5% (cf. l'exposé des motifs de la loi du 21 septembre 2006, doc. parl. N° 5216). Il est remarquable que cette fixation à 5% du maximum du loyer se soit maintenue malgré toutes les vicissitudes économiques depuis 1955, y compris dans la période actuelle. Mais cette question relève de la seule appréciation du législateur. Les questions examinées dans le présent avis sont au nombre de quatre.
- Le champ d'application de la réglementation du loyer maximal pour les baux d'habitation Le projet simplifie la législation existante, en abolissant la notion de « logement de luxe » (art. 6 de la loi du 21 septembre 2006) et en supprimant la possibilité de doubler le montant du loyer des logements dits meublés (art. 4 de la loi du 21 septembre 2006), tout en prévoyant un droit du bailleur de demander un supplément de loyer raisonnable pour le mobilier (art. 3, par. ler). Ces deux simplifications ne donnent pas lieu à critique. 3 Il convient seulement d'observer que l'effet de la suppression de l'exception relative aux « logements de luxe » est de soumettre la location de ce type de logements au droit commun de la loi du 21 septembre 2006, c'est-à-dire notamment à la limitation du loyer à 5% du capital investi. Ceci peut se justifier objectivement, mais il semble erroné de justifier cette mesure, comme le fait le projet de loi (commentaire de l'article 5 remanié de la loi de 2006), par la considération que « les logements les plus chers et les plus luxueux sont ainsi de toute façon réservés à une clientèle fortunée, exigeant un certain confort dépassant le nécessaire et l'utile, qui ne mérite aucune protection particulière de la part du législateur ». Cette justification ne correspond, en effet, pas au dispositif du projet de loi, qui aura pour effet, au contraire, de soumettre à la même législation protectrice l'ensemble des locations au Luxembourg, y compris celles des « logements les plus chers et les plus luxueux ». Il vaut mieux justifier la suppression de l'exception relative aux « logements de luxe » par la considération, également contenue dans le commentaire de l'article 5 de la loi de 2006 tel qu'il est remanié par le projet de loi, de l'augmentation générale des standards de confort des logements, rendant obsolète la distinction entre les logements normaux et les logements de luxe. Ce qui existe encore, de nos jours, sont des logements qui répondent à des standards insuffisants, dont les locataires devraient tout particulièrement être protégés.
- Les modalités de fixation du « capital investi » La nouvelle rédaction proposée de l'article 3 de la loi du 21 septembre 2006 s'efforce de clarifier, pour les immeubles anciens (ceux pour lesquels un bailleur peut ne pas retrouver les pièces justificatives des investissements effectués, ou un bailleur malhonnête peut avoir intérêt à prétendre qu'il ne les retrouve pas), l'intention du législateur qui ne serait pas de faire référence à la « valeur marchande comparable » et de déclencher une expertise sur la valeur de marché actuelle du logement, comme l'a ordonné un récent jugement de la Justice de Paix de Luxembourg. Le projet de loi admet pourtant que cette référence à la « valeur marchande comparable » figure bien dans le texte actuel de la loi du 21 septembre 2006 et il propose d'omettre désormais cette référence de la loi et de la remplacer par une référence du « capital investi par le bailleur », sur lequel doit porter l'expertise contradictoire ordonnée le cas échéant en exécution du nouveau texte. Il n'y a pas lieu pour la Justice de Paix de Luxembourg de commenter plus amplement ce passage de l'exposé des motifs du projet de loi, ni de justifier les jugements de ses juges. En cas d'adoption de ce projet, la référence à la « valeur marchande comparable » aura disparu et il ne subsistera qu'une référence uniforme au capital investi par le bailleur dans le futur article 3, par. 4 de la loi du 21 septembre
- 4 La motivation du changement que le projet de loi entend apporter à l'article 3, par. 4 existant fait observer que « la notion du capital investi renvoie à l'effort économique que le propriétaire-bailleur a entrepris pour constituer le bien loué et la notion de « revenu annuel » prévue à l'article 3 renvoie à la rémunération du fruit de ce capital. C'est donc l'effort de l'investissement qui est rémunéré par un revenu annuel, c'està-dire le loyer ne pouvant dépasser 5% de l'investissement » (cf. commentaire des articles, art. 2 du projet de loi, point 3°). Le commentaire des articles indique ensuite qu' « il est notamment important de préciser que le capital investi doit être évalué par rapport à la valeur du logement — et du terrain — au moment où le propriétaire en a acquis la propriété, et ceci peu importe le mode d'acquisition ». Cette référence au mode d'acquisition « qui importe peu » semble être une référence à une « aliénation à titre onéreux ou gratuit » ou à un transfert par voie successorale, visés à l'article 3, par. 4, alinéa 2 de la loi du 21 septembre 2006 tel que le projet entend le modifier. Il se pose dans ce contexte la question de savoir quelle est réellement, en cas de donation ou de transmission successorale de la propriété d'un immeuble, le moment pertinent pour la détermination du « capital investi par le bailleur » (critère expressément retenu par le nouvel article 3, par. 4, al. 3 de la loi du 21 septembre 2006). Il pourrait s'agir du moment de l'acquisition (à titre onéreux, valant « effort d'investissement ») par le donateur ou, en cas de transmission par voie successorale, par le défunt. Ou alors du moment de l'acquisition, par voie de donation ou de succession, par le donataire ou l'héritier. Cette demière interprétation est peut-être suggérée par le texte de l'article 3, par. 4, al. 3 qui fait référence à « la valeur du terrain ou du logement à la date où le bailleur en a acquis la propriété » (sans distinguer entre les modes d'acquisition), mais elle est difficilement conciliable avec la référence à « l'effort économique que le propriétaire-bailleur a entrepris pour constituer le bien loué ». Une clarification, par le législateur, du moment qu'il convient de prendre en considération serait certainement bienvenue. Au-delà, le législateur devrait avoir à l'esprit d'éviter des ruptures d'égalité entre les loyers maximaux payables par différents locataires en fonction du seul mode d'acquisition de l'immeuble par leurs bailleurs, mode d'acquisition auquel les locataires sont étrangers. Il lui appartiendra de concilier cette dernière considération avec le souci, mis en avant dans le commentaire des articles, de limiter l'effet d'enrichissement individuel des bailleurs résultant de l'évolution mécanique des prix de l'immobilier. Une dernière observation dans le contexte de la fixation du loyer maximal concerne la nouvelle rédaction de l'article 3, par. 3, alinéa 3 de la loi du 21 septembre
- Ce texte rend obligatoire l'insertion dans le contrat de bail d'informations ayant trait à la limitation du loyer maximal. Cette disposition est certainement utile à titre d'information pour le locataire sur ses droits. Cependant aucune disposition de la loi 5 ne sanctionne l'inobservation de cette disposition, ce qui constitue une lacune qui devrait être comblée.
- Les dispositions dérogatoires au principe suivant lequel la conclusion du bail ne peut être liée au paiement de sommes autres que le loyer Lesdites dispositions dérogatoires figurent à l'article 5 de la loi du 21 septembre 2006, lesquelles sont ponctuellement modifiées par le projet de loi. Ces questions relèvent de l'appréciation d'opportunité du législateur. La justice de paix observera, au niveau du détail de la rédaction du projet de loi, qu'il serait préférable de prévoir expressément à l'article 5, par. le' de la loi du 21 septembre 2006 que le partage obligatoire des frais de l'intervention d'un agent immobilier est un partage par moitié entre le locataire et le bailleur (précision qui ne figure que dans le commentaire des articles) ; une loi qui se borne à prévoir une obligation de « partage » des frais entre les parties permettrait un partage inégal, qui ne correspond pas aux intentions du législateur. La nouvelle réglementation de la restitution de la garantie locative foumie par le locataire ne donne lieu qu'à une seule observation : au nouvel article 5, par. 2bis, al. 4 de la loi du 21 septembre 2006, il est fait référence, sans explications, à « toute somme dont celui-ci pourrait être tenu, en lieu et place du locataire ». Cette référence étonne : non seulement la personne qui « pourrait être tenu(e) en lieu et place du locataire » n'est pas définie par le projet de loi, mais encore celui-ci semble viser ici, de manière ponctuelle, une garantie sous forme de cautionnement d'un tiers, alors que la garantie locative prend habituellement la forme d'un dépôt de garantie.
- Le problème des communes dépourvues d'une commission des loyers conforme à la loi Les commissions des loyers jouent un rôle important dans le dispositif de la réglementation luxembourgeoise des baux d'habitation qui se caractérise par la limitation légale du montant du loyer. Elles sont des instances de recours non juridictionnelles, censées être organisées au niveau de chaque commune, qui peuvent éviter aux parties le recours immédiat au juge de paix. Malheureusement, plusieurs communes n'ont actuellement pas de commission des loyers conforme à la loi. Le projet de loi entend réagir à cette situation déplorable par la précision contenue, dans le futur article 9, par. 5 de la loi du 21 septembre 2006, que « si la commission ne peut pas ou plus siéger au vu d'une vacance de poste d'un des assesseurs de la commission (...), le requérant pourra saisir directement le juge de paix ». 6 La Justice de Paix de Luxembourg donne à considérer deux points par rapport à cet aspect du projet de loi. D'abord, il n'est pas normal dans un Etat de droit qu'une administration communale puisse, par sa carence dans l'exécution de la loi, faire obstacle au fonctionnement légal d'une commission voulue par le législateur. Le ministère de l'Intérieur, chargé de la tutelle des communes, devrait veiller à ce que la situation envisagée au futur article 9, par. 5 de la loi du 21 septembre 2006 ne perdure pas. Par ailleurs, si la constitution d'une commission des loyers par commune s'avère impossible, rien n'empêche de prévoir la création de commissions des loyers intercommunales. Ensuite, si la saisine directe du juge de paix devait dans le futur intervenir fréquemment, il conviendrait évidemment de réfléchir à une augmentation du personnel des justices de paix. Mais il n'y a pas lieu d'anticiper sur cet effet hypothétique du projet de loi. Luxembourg, le 26 octobre 2020 Agnélica ciô Juge de Pa 7 eur