CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.337 N° dossier parl. : 7656 Projet de loi relatif à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement Avis du Conseil d’État (22 juin 2021) Par dépêche du 7 août 2020, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact ainsi que le texte de la directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement. Les avis de la Chambre des salariés, de la Chambre de commerce et de la Chambre des métiers ont été communiqués au Conseil d’État par dépêches respectivement du 21 octobre 2020, du 8 mars et du 25 mars 2021. L’avis de la Chambre d’agriculture, demandé selon la lettre de saisine, n’est pas encore parvenu au Conseil d’État au moment de l’adoption du présent avis. Considérations générales La loi en projet sous avis porte transposition en droit national de la directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 relative à l’évaluation des incidences de certains produits en plastique sur l’environnement, ci-après la « directive (UE) 2019/904 ». D’après l’exposé des motifs citant le communiqué de presse du 28 mai 2018 1, la Commission européenne « propose de nouvelles règles applicables dans toute l’Union européenne pour cibler les dix produits en plastique à usage unique les plus présents sur les plages et dans les mers européennes, ainsi que les engins de pêche perdus ou abandonnés. Au total, ces produits constituent 70 % de tous les déchets marins. […] Collectivement, ces nouvelles règles donneront à l’Europe une longueur d’avance sur un sujet qui concerne le monde entier. » S’agissant des mesures que la loi en projet entend mettre en œuvre, la directive prévoit : Commission européenne, « Plastique à usage unique: nouvelles règles de l’UE pour réduire les déchets marins », Communiqué de presse, 28 mai 2018. 1 1. une interdiction frappant certains produits contenant du plastique, tels qu’entre autres les bâtonnets de coton-tige, les couverts et les pailles ; 2. des objectifs de réduction de la consommation : les États membres devront réduire l’utilisation des récipients alimentaires et gobelets pour boissons en plastique ; 3. des obligations incombant aux fabricants, qui devront prendre en charge, notamment, une partie des frais de gestion et de nettoyage de déchets ; 4. des objectifs de collecte, avec des systèmes de consigne ; 5. des exigences en matière d’étiquetage pour certains produits, indiquant le mode d’élimination des déchets et la présence d’effets néfastes du produit sur l’environnement ; 6. des mesures de sensibilisation des consommateurs par les États membres. La loi en projet s’inscrit dans le paquet des dispositions de transposition projetées en matière de déchets et de produits en plastique 2. Examen des articles Article 1er L’article sous examen vise à transposer l’article 1er de la directive (UE) 2019/904. Il fait état des objectifs que poursuit la loi en projet. Une telle énumération étant dépourvue d’apport normatif, l’article sous examen est à supprimer. Article 2 L’article sous examen vise à transposer l’article 2 de la directive (UE) 2019/904. Il transpose ainsi en droit national l’articulation opérée au plan européen entre les dispositions de la directive (UE) 2019/904 et celles de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d’emballages et de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives 3. L’article en projet vise donc à reproduire cette articulation, en prévoyant que la loi en projet sous avis est une loi spéciale qui prévaut sur la loi modifiée du 21 mars 2012 relative aux déchets et la loi du 21 mars 2017 relative aux emballages et aux déchets d’emballages. À savoir la directive (UE) 2018/851 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets, la directive (UE) 2018/849 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d’usage, la directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs, et la directive 2012/19/UE relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques ainsi que la directive (UE) 2018/850 modifiant la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets. 3 Au considérant 10 de la directive 2019/904, il est précisé que « [l]a présente directive constitue une lex specialis par rapport aux directives 94/62/CE et 2008/98/CE. En cas de conflit entre ces directives et la présente directive, la présente directive devrait prévaloir dans les limites de son champ d’application. C’est le cas en ce qui concerne les restrictions à la mise sur le marché. Pour ce qui est notamment des mesures de réduction de la consommation, des exigences applicables aux produits, des exigences en matière de marquage et de la responsabilité élargie des producteurs, la présente directive complète les directives 94/62/CE et 2008/98/CE et la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil ». 2 2 La loi précitée du 21 mars 2012 transpose en effet la directive 2008/98/CE. La loi précitée du 21 mars 2017 transpose la directive (UE) 2015/720 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 qui modifie la directive 94/62/CE en ce qui concerne la réduction de la consommation de sacs en plastique légers. La directive 94/62/CE est, quant à elle, transposée par le règlement grand-ducal du 14 janvier 2000 4 pris en exécution de la loi du 17 juin 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets qui a été abrogée et remplacée par la loi précitée du 21 mars 2012, qui est par conséquent la loi de transposition de la directive 94/62/CE. L’article sous examen reflète donc bien l’articulation opérée à l’article 2 de la directive (UE) 2019/904 et n’appelle pas d’observation additionnelle. Article 3 L’article sous examen vise à transposer les définitions figurant à l’article 3 de la directive (UE) 2019/904 à l’exception de celle d’« installation de réception portuaire », laquelle n’est pas d’application au Luxembourg. Le Conseil d’État peut y marquer son accord au regard de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne qui considère que la transposition d’une directive ne s’impose pas si elle « n’a pas d’objet pour des motifs géographiques »5. Un renvoi est effectué pour plusieurs termes à certaines définitions de la loi précitée du 21 mars 2012, en vue d’éviter des doublons et des interprétations divergentes. Un renvoi identique est effectué par la directive 2019/904 sur ces termes à ceux de la directive 2008/98/CE que la loi précitée du 21 mars 2012 a transposée. Il y a lieu de renvoyer aux observations émises à cet égard dans l’avis sur la loi en projet modifiant la loi précitée du 21 mars 2012 6. Article 4 L’article sous examen vise à transposer l’article 4, paragraphe 1er, alinéa 5, de la directive (UE) 2019/904, qui enjoint aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour parvenir à une réduction ambitieuse et soutenue de la consommation des produits en plastique à usage unique. Il n’appelle pas d’observation. Articles 5 à 7 Sans observation. Article 8 L’article sous examen vise à transposer l’article 8 de la directive (UE) 2019/904, en prévoyant une responsabilité élargie des producteurs au sens de l’article 19 de la loi précitée du 21 mars 2012. Règlement grand-ducal portant modification de l’article 12 du règlement grand-ducal du 31 octobre 1998 portant application de la directive 94/62/CE du Parlement Européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d’emballages. 5 CJUE, arrêt du 14 janvier 2010, Commission / République tchèque, C-343/08, points 39 à 42. 6 Voir avis n° 60.346 du Conseil d’État du 22 juin 2021 sur le projet de loi modifiant la loi du 21 mars 2012 relative aux déchets. 3 4 Le Conseil d’État tient à attirer l’attention des auteurs sur le fait que cet article 19 est d’une imprécision telle qu’il risque d’exposer le producteur à l’arbitraire administratif. Dans ce contexte, le Conseil d’État renvoie à son avis n° 60.346 de ce jour 7, dans lequel il a émis une opposition formelle à l’encontre de l’article précité. Articles 9 à 14 Sans observation. Article 15 L’article sous examen prévoit que l’annexe peut être modifiée par règlement grand-ducal. Le Conseil d’État relève que l’annexe énumère notamment des produits interdits à la mise sur le marché, introduisant de ce fait une restriction à la liberté du commerce et de l’industrie garantie par l’article 11, paragraphe 6, de la Constitution. Les matières réservées par la Constitution à la loi formelle étant exclues de l’habilitation législative, le Conseil d’État s’oppose formellement à l’article sous revue. Article 16 L’article 16 prévoit une échelle de sanctions pénales en cas de non-respect des obligations résultant de la loi de transposition sous examen. L’article sous revue fixe des peines d’emprisonnement et des montants d’amende en s’inspirant des sanctions pénales prévues dans d’autres projets de loi en matière environnementale. Le dispositif sous avis appelle plusieurs observations. En vertu de l’alinéa 1er, la peine maximale d’emprisonnement sera de trois ans, et l’amende maximale sera de 750 000 euros. En effet, l’article 47, paragraphe 1er, de la loi précitée du 21 mars 2012, tel qu’il est proposé dans le cadre du projet de loi no 7659, prévoit des fourchettes de peines et amendes similaires à celles prévues par l’article sous avis. Au regard des fourchettes de huit jours à trois ans et de 251 à 750 000 euros, il convient de constater qu’elles s’appliquent à toute une série d’infractions de gravité différente. En application de ces fourchettes, la violation de l’interdiction de mise sur le marché de produits en plastique à usage unique énumérés dans la partie B de l’annexe, d’une part, et le simple défaut de marquage d’un produit en plastique à usage unique énuméré dans la partie D de l’annexe, d’autre part, peuvent se trouver sanctionnés de la même manière à hauteur de 3 ans d’emprisonnement et d’une amende de 750 000 euros. Or, les sanctions prises en vertu de l’article sous examen visent à transposer l’article 14 de la directive (UE) 2019/904, selon lequel « [l]es États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions nationales adoptées conformément à la présente directive et prennent toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre de ces sanctions. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. […] ». Les sanctions prévues revêtent un caractère effectif et dissuasif. Se pose toutefois la question du respect du principe de Voir avis n° 60.346 du Conseil d’État du 22 juin 2021sur le projet de loi modifiant la loi du 21 mars 2012 relative aux déchets. 4 7 proportionnalité, reconnu de surplus comme principe de droit à valeur constitutionnelle par la Cour constitutionnelle 8. En l’espèce, il convient de noter que les infractions énumérées revêtent une gravité différente à tel point que l’échelle des sanctions n’apparaît pas comme proportionnée par rapport aux infractions de moindre gravité. De ce fait, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle, de regrouper les différentes infractions en fonction de leur gravité et de préciser la peine qui en résulte, afin d’assurer la meilleure adéquation possible entre la peine et le degré de gravité de chacune des infractions qu’il s’agit de sanctionner 9. Toujours concernant l’article 16, il y a lieu de douter de la précision suffisante de la détermination de l’incrimination à l’article 8, paragraphe 4, au regard des exigences découlant de l’article 14 de la Constitution. En effet, l’article en cause prévoit que « [l]es producteurs de produits en plastique à usage unique énumérés dans la partie E, [section] Ill doivent prendre les mesures nécessaires pour prévenir l’abandon, le rejet et la gestion incontrôlée de ces produits devenus déchets. À partir du 1er janvier 2024, chaque année une réduction d’au moins 10% par rapport aux quantités rejetées au cours de l’année précédente doit être atteinte. L’Administration compétente établit et publie une méthodologie de quantification des quantités rejetées et de vérification de la réduction. » Par ailleurs, à qui l’infraction à l’article 9 serat-elle imputable ? Ce dernier semble en effet s’adresser à l’État, en prévoyant qu’« [e]n vue d’un recyclage, la quantité de déchets de produits en plastique à usage unique énumérés dans la partie F de l’annexe collectée séparément doit correspondre:
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.